[Comentario del EAI] Luces y sombras de la admisión conjunta de Corea del Norte y del Sur en la ONU

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El viaje diplomático de Corea para unirse a la ONU: "8 solicitudes, 9 intentos"

Este año se cumple el 30 aniversario de la admisión conjunta de Corea del Norte y del Sur en la ONU (Naciones Unidas) en 1991. Corea fue reconocida por la ONU en 1948 como el único gobierno legítimo en la península coreana. Ese mismo año, Corea asistió a la Asamblea General de la ONU como observadora y comenzó sus esfuerzos para unirse a la ONU en enero del año siguiente. Desde entonces, hasta 1991, el gobierno coreano solicitó la admisión cinco veces y los países aliados lo hicieron tres veces, para un total de ocho solicitudes, pero tardó 42 años en lograr su objetivo.

Para convertirse en miembro de la ONU, se requiere la aprobación del Consejo de Seguridad (CS), compuesto por cinco miembros permanentes (EE. UU., Rusia, Reino Unido, Francia, China) y diez miembros no permanentes. Según la Carta de la ONU, para que se adopte una resolución del Consejo, ninguno de los miembros permanentes puede ejercer su derecho de veto. A pesar de que las repetidas resoluciones de recomendación de adhesión a la ONU o las solicitudes de reconsideración de Corea recibieron el apoyo de la mayoría de los Estados miembros, la Unión Soviética siempre fue un obstáculo. Además, la admisión se volvió aún más difícil después de que la República Popular China reemplazara a Taiwán como representante de China en 1971.

Durante la Guerra Fría, los países divididos afirmaban ser el único gobierno legítimo y buscaban el reconocimiento internacional. Por lo tanto, no solo se esforzaron por unirse a la ONU, sino que también desplegaron todos sus esfuerzos diplomáticos para oponerse a la admisión de la parte contraria. Sin embargo, la política de admisión de Corea a la ONU experimentó un gran cambio con la "Declaración Especial sobre la Política de Reunificación Pacífica", también conocida como la Declaración del 23 de junio, emitida por el presidente Park Chung-hee en 1973. Esta declaración, emitida el día después de que la propuesta de admisión conjunta de Alemania Oriental y Occidental a la ONU fuera aprobada por el Consejo de Seguridad, estipulaba en el Artículo 5 que no se opondrían a la admisión conjunta siempre que no obstaculizara la reunificación. Sin embargo, Kim Il-sung de Corea del Norte lo denunció como una "manipulación para crear dos Coreas" y exigió la adhesión a la ONU bajo el nombre de "República Federal de Koryo".

En 1975, el gobierno coreano solicitó dos veces la reconsideración de la solicitud de Corea, aprovechando la solicitud de admisión de Vietnam del Norte y del Sur a la ONU, pero fracasó en el proceso de adopción por parte del Consejo de Seguridad. De las ocho solicitudes de admisión de Corea, cuatro fracasaron debido al veto de la Unión Soviética y otras cuatro porque el Consejo de Seguridad no tomó ninguna medida. A pesar de ello, Corea continuó sus esfuerzos para persuadir a los Estados miembros sobre la justificación de su admisión y centró sus esfuerzos diplomáticos en crear una situación favorable para la admisión, participando activamente en diversas actividades de la ONU.

Particularmente, con el inicio de la administración de Roh Tae-woo en 1988, la activa diplomacia del norte, la exitosa celebración de los Juegos Olímpicos de Seúl con la participación de numerosos países del bloque comunista, incluidos la Unión Soviética y China, y la creciente opinión pública internacional que apoyaba la adhesión de Corea a la ONU. Un punto de inflexión más decisivo fue el establecimiento de relaciones diplomáticas con los países del bloque del Este a partir de Hungría en febrero de 1989, la normalización de las relaciones con la Unión Soviética en septiembre de 1990 y el acuerdo para establecer una oficina de representación comercial con China en octubre.

En su conferencia de prensa de principios de año en 1991, el presidente Roh Tae-woo declaró que impulsaría la admisión individual incluso si fuera necesario. Kim Il-sung lo criticó como un "pecado imperdonable a través de los siglos que divide una Corea en dos" y propuso la admisión conjunta de Corea del Norte y del Sur bajo un único escaño. Sin embargo, dado que Yemen del Norte y Yemen del Sur, que se unieron en la República de Yemen en mayo de 1990 tras haberse unido a la ONU en 1947 y 1967 respectivamente, y Alemania Oriental y Occidental representaron a la ONU como un solo país después de su reunificación en 1990, la afirmación de Corea del Norte de que la admisión conjunta consolidaría la división carecía de credibilidad. Finalmente, mientras 71 Estados miembros apoyaron la admisión de Corea, nadie respondió a la propuesta de admisión de Corea del Norte con un solo escaño, lo que llevó a Corea del Norte a expresar su intención de unirse a la ONU en mayo de 1991. El 8 de agosto de 1991, la propuesta de admisión de Corea del Norte y del Sur fue aprobada por unanimidad de los 15 miembros del Consejo de Seguridad, y el 17 de septiembre, en la Asamblea General, Corea del Norte (RDP de Corea) se convirtió en el 160º miembro y Corea del Sur (ROK) en el 161º miembro, según el orden alfabético en inglés.

Las razones por las que Corea se convirtió en miembro de la ONU después de un largo viaje diplomático de 42 años suelen atribuirse al cambio estructural en las relaciones internacionales, el fin de la Guerra Fría y la obtención del apoyo de la Unión Soviética tras el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Corea y la URSS. Por supuesto, los esfuerzos diplomáticos de todo el gobierno coreano también fueron efectivos. Sin embargo, el papel de "cameo" de China también fue un factor decisivo. Según las memorias del ministro de Asuntos Exteriores chino, Qian Qichen, quien acompañó al primer ministro Li Peng en su visita a Corea del Norte en mayo de 1991, China ejerció una presión similar a un ultimátum, diciendo que "si Corea del Sur se une primero, será difícil para Corea del Norte unirse". Sin embargo, al mismo tiempo, desempeñó un papel crucial en disipar las preocupaciones de Kim Il-sung al explicar la dinámica del Consejo de Seguridad en ese momento, lo que podría llevar a la aprobación de la solicitud de Corea y al rechazo de Corea del Norte.

¿Admisión conjunta a la ONU de Corea del Norte y del Sur: ¿una jugada maestra o una jugada errónea?

A pesar de que la admisión conjunta se realizó con escaños separados, lo que se consideró una "admisión incompleta", existían grandes expectativas de que la admisión conjunta de Corea del Norte y del Sur marcaría un hito en el fin de la Guerra Fría en Asia Oriental y allanaría el camino hacia la coexistencia pacífica en la península coreana. Sin embargo, mientras que a Alemania Oriental y Occidental le tomó 17 años fusionar sus escaños en la ONU, 30 años después, la brecha de poder entre las dos Coreas se ha ampliado, y la inestabilidad en la península coreana ha aumentado debido a la posesión de armas nucleares por parte de Corea del Norte. En este contexto, es necesario reflexionar sobre al menos los siguientes dos puntos al evaluar la admisión conjunta.

En primer lugar, al convertirse en miembros plenos de la ONU, Corea del Norte y del Sur se convirtieron en Estados soberanos distintos con sistemas e ideologías diferentes en la comunidad internacional, y ambas partes se reconocieron mutuamente como tales. Además, al unirse a la ONU, que prohíbe la guerra, ambas partes acordaron implícitamente la comprensión del derecho internacional de que no pueden recurrir a la unificación por la fuerza. Sin embargo, también hubo críticas de que la decisión, tomada por compromiso de las grandes potencias sin ningún acuerdo básico entre las dos Coreas, consolidó el estado de división.

En el caso de Alemania Oriental y Occidental, el canciller de Alemania Occidental Willy Brandt, que asumió el cargo en 1969 y promovió la "Nueva Política Oriental" (Ostpolitik), cuyo objetivo era la política de paz europea y la gestión pacífica del sistema de división, firmó el Tratado Básico entre Alemania Oriental y Occidental en 1972. Además, al abolir el Principio Hallstein (una política exterior por la cual solo Alemania Occidental era el único Estado legítimo de Alemania y se rompían las relaciones diplomáticas con los países que reconocían a la Alemania Oriental comunista), ambas Alemanias anunciaron al mundo que tenían una relación especial. A partir de entonces, promovieron el aumento de los intercambios personales y materiales entre las dos Alemanias, lo que finalmente condujo a su admisión conjunta en la ONU.

Por el contrario, en el caso de Corea del Norte y del Sur, la admisión conjunta a la ONU se produjo sin estos procedimientos, especialmente debido a la repentina decisión de Kim Il-sung en mayo de 1991 de acordar la admisión conjunta, lo que significó que entraron en la ONU sin un trabajo de coordinación previo entre las dos Coreas. Aunque tres meses después de la admisión conjunta adoptaron el Acuerdo Básico Intercoreano, que define su relación como especial y orientada a la reunificación, y la Declaración Conjunta sobre la Desnuclearización de la Península Coreana, los acuerdos posteriores, que se realizaron sin una preparación interna de sistemas y marcos legales, no tuvieron un efecto significativo en las relaciones intercoreanas, que han sido como una montaña rusa, alternando entre períodos de tensión y distensión. Además, mientras que Corea estableció relaciones diplomáticas con la Unión Soviética y China antes y después de su admisión, Corea del Norte aún no ha logrado mejorar sus relaciones con Estados Unidos y Japón.

En resumen, al comparar la admisión conjunta de Alemania Oriental y Occidental con la de Corea del Norte y del Sur, hubo similitudes en el hecho de que ambos ocurrieron durante períodos de transformación estructural en la política internacional: la distensión en la década de 1970 y el fin de la Guerra Fría a principios de la década de 1990, así como en los logros de la Política Oriental de Alemania Occidental y la Política del Norte de Corea. Sin embargo, la admisión conjunta de Corea del Norte y del Sur mostró diferencias significativas en que no solo faltaba un acuerdo previo entre las dos Coreas, sino que tampoco se logró el reconocimiento mutuo por parte de los países vecinos, lo que reveló limitaciones en la mejora de las relaciones intercoreanas o la superación del estado de división.

En segundo lugar, 30 años después de la admisión conjunta, los resultados de Corea del Norte y del Sur difieren marcadamente. Corea, que logró su larga aspiración de unirse a la ONU, ha obtenido resultados tangibles como miembro "preparado", logrando tanto la mejora de sus intereses nacionales como la contribución al mundo. Ha servido dos veces como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, ha producido un Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, ha sido elegida cinco veces consecutivas como miembro del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC), y en términos de cooperación para el desarrollo y contribución financiera a la ONU, actualmente ocupa el puesto 11 a nivel mundial y se espera que ocupe el noveno lugar en 2022. Por el contrario, a pesar de haber comenzado en el mismo punto, Corea del Norte ha seguido un camino completamente opuesto en términos de su estatus en la comunidad internacional. Se ha convertido en objeto de continuas sanciones y condenas en el escenario de la ONU en relación con las armas nucleares y los problemas de derechos humanos de Corea del Norte, y su cuota de contribución a la ONU se sitúa en el puesto 130.

Sin embargo, para Corea del Norte, la admisión a la ONU representó una oportunidad para "abrirse camino" en su posición diplomática, comunicándose e interactuando directamente con la comunidad internacional. Kim Il-sung, que había mantenido una línea revolucionaria contra el Sur con el patrocinio de la Unión Soviética y China durante la Guerra Fría, llegó a temer la absorción por parte de Corea del Sur tras el fin de la Guerra Fría y el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Corea y la URSS, y decidió ingresar a la ONU como una estrategia de supervivencia de su régimen. Posteriormente, Corea del Norte intentó utilizar la ONU como cabeza de puente para mejorar sus relaciones con Occidente, incluidos Estados Unidos, y pudo aliviar significativamente sus dificultades económicas y de escasez de alimentos a través de organizaciones de la ONU como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA).

Según el profesor Joo Jae-woo de la Universidad Kyung Hee, la entrada de Corea del Norte en la ONU fue un gran logro diplomático, ya que le permitió establecer una misión permanente en Estados Unidos (Nueva York), el "país con el que más deseaba comunicarse", y obtener oportunidades de diálogo directo con Estados Unidos. Antes de su admisión, Corea del Norte buscaba vías de comunicación con Estados Unidos a través de la Unión Soviética, China y terceros países, y dependía en gran medida del canal chino, especialmente después de la normalización de las relaciones entre Estados Unidos y China a mediados de la década de 1970. Como contrapartida, la influencia de China en Corea del Norte aumentó considerablemente, pero después de su admisión, Corea del Norte comenzó a utilizar activamente su propio poder de negociación diplomática, lo que redujo la influencia de los países vecinos, incluida China. De hecho, Corea del Norte parece estar utilizando la ONU como un foro para protestar contra la presión de la comunidad internacional, ignorando las advertencias y sanciones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de derechos humanos o desarrollo nuclear.

Mientras tanto, en relación con el problema nuclear de Corea del Norte, es notable que, a pesar de las crecientes diferencias y la competencia entre Estados Unidos y China, Estados Unidos ha enfatizado que este problema es un área en la que pueden cooperar con China. China también ha cooperado con Estados Unidos en la imposición de sanciones a través del marco de la ONU contra el desarrollo de armas nucleares y las provocaciones de Corea del Norte. El proceso de desnuclearización y paz en la península coreana, que comenzó con el discurso de Año Nuevo de Kim Jong-un en 2018, fue posible porque las dos superpotencias se unieron con el objetivo común de la desnuclearización de Corea del Norte e impusieron fuertes sanciones contra Corea del Norte.

Sin embargo, con la guerra comercial, la competencia tecnológica, las disputas en el Mar de China Meridional, la cuestión de Taiwán y los problemas de la cadena de suministro global, el presidente Biden ha estado fortaleciendo la presión sobre China a través de la construcción de una red de "alianzas multilaterales democráticas", y se está observando un cambio en la actitud de China. El presidente Xi Jinping, que está aumentando la frecuencia de los intercambios de cartas con Kim Jong-un para mostrar la relación de "hermandad" entre Corea del Norte y China, presentó un borrador de resolución para la relajación de las sanciones contra Corea del Norte ante el Consejo de Seguridad junto con Rusia en octubre de 2021. Aproximadamente al mismo tiempo, el panel de expertos bajo el Comité de Sanciones contra Corea del Norte del Consejo de Seguridad declaró que el comité de sanciones no estaba funcionando correctamente debido a la falta de cumplimiento y la obstrucción por parte de China. Corea del Norte también está haciendo todo lo posible para defender a China, acusando a Estados Unidos, que promueve la "amenaza china", de ser el verdadero culpable de destruir la estabilidad regional a través de políticas exteriores unilaterales e injustas de "divide y vencerás" en la región del Indo-Pacífico.

En el futuro, Corea del Norte seguirá siendo miembro de la ONU, denunciando a la ONU y a Estados Unidos por las continuas resoluciones de sanciones del Consejo de Seguridad y la Asamblea General, sin declarar su retirada. Esto se debe a que Corea del Norte, aislada en la comunidad internacional, calculará que la estructura limitada de la ONU, que sigue estando influenciada por la dinámica del poder de las grandes potencias, le será más beneficiosa que perjudicial. ■

■ Autor: Lee Shin-hwa_Profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad de Corea y Presidente de la Sociedad Coreana de Estudios del Sistema de la ONU. Se licenció en Inglés y Literatura Inglesa en la Universidad de Ewha y obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas Internacionales en la Universidad de Maryland. Tras su estancia postdoctoral en el Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de la Universidad de Harvard (CFIA), ha ocupado cargos como Oficial Regional para África en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Asesor Especial de la Comisión Independiente de Investigación de Ruanda de la ONU y Profesor Visitante en la Universidad de Princeton. Sus principales publicaciones incluyen "Human Security and Cross-Border Cooperation in East Asia"; "South Korean Strategic Thought toward Asia"; y "Foreign Policy Dilemma in South Korean Democracy".

■ Redacción y Edición: Lee Seung-yeon_EAI 연구원

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