【新年特辑 特别评论系列 - EAI 韩国外交2021展望与战略】② 习近平政府的七大外交构想与韩国外交的课题及战略

编者按

新年特辑特别评论“EAI韩国外交2021展望与战略”系列报告的第二篇。EAI中国研究中心所长、东德女子大学中文系教授李东率，就2021年追求体制稳定与经济恢复双重目标的习近平政府的七大外交构想，以及在日益加剧的中美冲突下韩国的外交课题及战略进行了阐述。作者指出，中国在对美采取迂回外交的同时，正试图通过多边经济合作来加强其在国际社会的作用和地位，并改善其形象。作者强调，拜登政府执政后，韩美同盟或将得到加强，在此背景下，韩中两国应以新冠防疫合作为契机，抓住关系恢复的机会，发展协商机制。

1. 习近平 政府的七大 外交 构想: 体制 稳定、经济 恢复、势力 扩张的 三重奏

2021年是共产党成立100周年，也是习近平政府“两个一百年”目标的第一个百年目标实现的象征性年份，同时还是“十四五”规划的开局之年。特别是，按照惯例，距离下一代政治权力（第六代）应该出台的二十大仅剩一年。这是“外交是内政的延伸”这一中国外交的长期主题，比任何一年都更加被重新提及的一年。中国党和国家体制的稳定与持续的基础在于权力结构的稳定和执政合法性的保障。中国面临着新冠疫情导致经济恢复仍不明朗，以及继邓小平时代之后首次出现的不确定性。另一方面，美国对中国体制的高强度施压仍在持续，国际社会对中国的负面情绪和制约也日益增强。总之，习近平政府在2021年面临着同时抓住体制稳定和经济恢复这两大任务的挑战。体制稳定和经济恢复如同硬币的两面，缺一不可。中国体制的特性决定了在7月1日建党100周年之际，需要向国内外展示切实的成就。这正是习近平主席在新年贺词中强调“百年征程，初心使命”，并阐述“在两个一百年历史交汇点上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的原因。

通过外交部长王毅提出的七大中国外交任务，也能窥见习近平政府所面临的课题和考量。[1]首先，中国在2021年的七大外交任务中，有三项旨在为体制稳定和经济发展创造有利的国际环境。也就是说，强调要突破新冠疫情局面，为“十四五”规划的推进创造有利的对外环境。为此，中国将支持世界经济恢复和扩大对外开放放在首位，具体方法是推进“一带一路”（BRI）。针对后疫情时代，中国表达了集中精力建设健康、数字、绿色丝绸之路的意愿。简而言之，就是通过经济恢复来保障执政合法性，从而加强党的体制。

其次，中国试图在超越“为体制稳定而进行的外交”的同时，加强中国在国际社会的作用和地位。中国将当前的国际形势定义为“百年未有之大变局”，并主张要“开创新局”、“掌握先机”。这是一种让人联想到“进攻是最好的防守”战略的构想。具体的外交构想主要有四项：构建新型国际关系、通过上海精神[2]开展国际合作、主导性参与全球体系改革、以及推进人类命运共同体。虽然这些是既有的外交论调，但与2020年作为六大构想之一提出的深化伙伴关系、维护多边主义、扩大国际合作以及中国外交体系现代化相比，可以看出这不仅是战略层面的，更是提出了外交愿景和设计。尽管面临着新冠危机、美国的猛烈攻势、国际舆论恶化、自由贸易体系衰退等不利条件，但中国展现出超越体制防御层面，积极参与并发挥作用于后疫情时代国际秩序重塑过程的意愿。[2]上海精神是指互信、互利、平等、协商、尊重文明多样性、谋求共同发展，是上海合作组织（SCO）建立的基础和核心价值。中国希望通过上海精神，强调在平等的协商中加强政治互信，追求经济互利，谋求共同发展。

中国提出的四项外交构想，表面上看并非以对美外交为中心。在构建新型国际关系中，强调了与俄罗斯、欧洲的关系。甚至主张中俄关系将成为维护世界和平、安全和全球战略稳定的支柱。中国强调与欧洲国家在多边主义、自由贸易、气候变化、数字、绿色项目等领域的合作。在区域合作方面，明确提出了韩中日合作和湄公河区域经济开发带建设。这是试图在回避与美国对抗的同时，以俄罗斯、欧洲、东盟为中心扩大中国的外交外延。归根结底，中国是顾及到美国，试图推行一种不以美国为中心的多边经济合作为主的全方位外交。然而，中国仅凭经济手段要拉拢能够对抗美国的友好国家并非易事。中国已经将经济手段用作施压的鞭子，因此其作为胡萝卜的功能和信誉正在减弱。

第三，中国也在寻求通过外交改善国际形象和地位。中国强调要通过与世界各国的积极交流，增进国际社会对中国共产党、“中国特色社会主义”的理解。这意味着中国将开展外交，超越仅仅维护自身“异质”体制和价值观的阶段，积极增进理解。值得注意的是，2020年六大外交任务之一的“维护三大核心利益”（主权、安全、发展利益）被排除，取而代之的是“增进理解和信任”。

习近平执政以来，“维护核心利益”已成为与周边国家的冲突点，并成为强硬外交的象征。去年，特朗普政府对台湾、香港、新疆、西藏等所谓中国核心利益发动了猛烈攻势，试图以此构建反华国际联盟。事实上，对于即将迈入超级大国门槛的中国来说，仍将主权和领土完整作为核心利益和底线，是有些不自然的。中国在自身设定的核心利益问题上不得不采取强硬态度，结果反而招致了中国最担心的国际反华联盟，陷入了两难境地。在过去十年中，中国强调的核心利益所带来的困境，要在短期内按照中国的意愿来解决，似乎面临着国内外复杂严峻的形势。如果拜登政府立即继续施压，中国虽然没有合适的应对方案，但也不能完全回避。台湾问题依然紧张，中国对澳大利亚和加拿大的施压仍在继续，因此中国希望的形象改善似乎并不容易。

总之，中国似乎希望在2021年国际形势的重大转折点上，通过规避或延迟与美国的对抗和冲突，为集中精力加强内部体制和能力建设争取时间和空间。也就是说，中国将克制与美国的直接对抗，同时在国际层面扩大盟友，并积极搭乘后疫情时代全球经济复苏的顺风车。特别是，中国将集中外交力量于俄罗斯、欧洲、东盟，扩大友好势力，同时通过激活数字、绿色、健康等新兴经济领域的国际合作，来拓展体制执政合法性的基础。

2. 中国的 对美 战略: 规避、回避、合作、竞争的 复合 战略

中国正积极向拜登政府传递和解信息，并表达了改善关系的期待。习近平主席在发给拜登当选人的贺电中提议：“双方应避免冲突对抗，本着相互尊重、合作共赢的精神管理分歧，聚焦合作，推动中美关系健康稳定发展，促进世界和平与发展。”中国表示，在拜登政府的四大优先事项中，除种族问题外，在防疫、经济恢复、气候变化等领域存在合作共识，并具体表达了合作意愿。

尽管如此，中国在经历新冠疫情和特朗普政府的攻势后，似乎对美国产生了更根本的不信任感。中国认为，即使在拜登政府执政下，针对中国体制和意识形态的攻势也可能持续。中国判断，从长远来看，与美国的全面势力竞争不可避免，为此最重要的是加强国内体制和能力建设。因此，中国希望在当前国内外形势下，尽可能规避或推迟与美国的势力竞争。

中国一方面希望改善与美国的关系，另一方面也提出了与美国发生冲突的必然议题，包括意识形态、台湾、香港、新疆、西藏等主权相关问题、经济贸易问题、南海问题以及人文交流等。这些共同点是美国主要施压的 양자（双边）层面的议题。中国在应对美国的压力时，除了动员爱国主义来加强体制和稳定外，实际上没有其他合适的对策。而这种对症下药式的应对，并不能成为维持共产党体制的必要条件。因此，中国希望通过这些议题，以所谓的“求同存异”的方式来管理分歧，避免与美国的冲突扩大。

另一方面，中国在后疫情时代，一方面在多边舞台上寻求与美国的合作，另一方面也表现出为竞争做准备的态度。如前所述，中国正在就全球体系改革发声，并积极寻求与俄罗斯、东盟等国的联合，以应对美国重返多边舞台。在中国看来，国际合作和多边主义是发展的重要空间，因此不能仅仅回避与美国的竞争。因此，中国正在为未来与拜登政府在价值和意识形态冲突之外，在对中国发展至关重要的“一带一路”、5G等尖端技术及产业、以及国际多边经济合作等领域展开竞争做准备。

3. 韩国 外交的 课题和 战略

在新冠疫情蔓延全球的背景下，韩中两国以防疫合作为契机，迎来了久违的关系恢复机会。中国外交部发言人破例强调，韩中两国在新冠肺炎防疫合作方面取得了“四个率先”的成就。即率先建立防疫合作体系、率先控制住新冠肺炎疫情、率先开通“快速通道”（简化入境程序）、以及率先加强为恢复生产而进行的合作。然而，尽管两国政府间进行了合作，但两国国民间的相互认知仍未恢复，甚至进一步恶化。根据美国皮尤研究中心（Pew Research）2020年10月的调查，韩国人对中国的负面好感度高达75%，甚至高于对中国负面好感度（73%）的美国。^[3]一项民意调查还显示，韩国作为对中国影响最大的国家，其支持率仅为4.6%，远低于朝鲜（5.2%）。^[4]此外，有预测认为，拜登政府执政后，韩国在中美竞争中可能面临更加复杂和艰难的选择困境。韩国外交比以往任何时候都更需要精细周密的战略。

首先，需要冷静地认识到韩中双边关系的现实。新冠疫情大流行提供的韩中关系新合作动力本身，并不能将处于十字路口的两国关系推向新的发展阶段。现在是需要努力系统化、结构化两国合作动力的时刻。拜登政府执政后，韩美同盟很可能得到加强，因此需要准备战略沟通，以预防和管理韩中之间的矛盾。借此机会，需要将关于构建韩中传染病安全网的对话常态化，并在此基础上发展为综合分析和应对各种人类安全问题的协商机制，以重新激活两国间萎缩的战略对话。

其次，韩中两国都存在民族主义高涨和政治意识形态过剩的问题。特别是今年是中国共产党成立100周年，韩国也将正式进入选举和政治的季节。因此，两国政府和媒体比以往任何时候都更需要警醒和警惕，避免外交被国内政治所利用，同时在相互的外交言行中需要保持克制和谨慎。

第三，韩国与中国在双边层面需要合作和讨论的议题，主要是统一、朝核问题等可能导致对中国产生依赖的议题，或者可能将中美竞争引入朝鲜半岛的议题。因此，需要超越这些议题，在后疫情时代，逐步开发和扩大在卫生医疗、绿色产业、气候变化等中美竞争不那么尖锐的领域的新合作空间。

第四，短期内，在中美势力竞争全面展开的情况下，韩国能发挥的作用是有限的。尽管如此，至少需要警惕韩国自身无意中将中美竞争引入朝鲜半岛并自招选择困境的情况。在任期内，政府为了强行实现国政课题，可能会依赖大国力量，韩国也因此无意中卷入了与两大强国的矛盾和竞争。特别是在当前国内保守派与进步派政治对立激烈，同时中美矛盾加剧的情况下，两者相互关联，很有可能招致中美在朝鲜半岛的影响力竞争。因此，在中美对抗日益尖锐的情况下，需要注意避免中美矛盾议题被国内政治斗争所利用。

第五，中美关系虽然具有势力竞争的属性，但仍存在流动性和不确定性。韩国的基本前提是与中美两国都保持合作和友好关系，并应向两国传达并坚持这一基本立场和政策基调。韩国必须履行作为美国盟友的责任和义务，但同时也要让两国都认识到韩国没有意图去制约或敌视中国，并保持一贯的政策基调。在此基础上，韩国需要在中美竞争和冲突的经济、安全、价值观等各个领域，基于国家利益原则，与两国都扩大合作空间，并尝试采取复合、灵活的应对方式来管理矛盾因素。

第六，中美冲突和竞争可能高度化并长期化，这一点似乎是明确的。因此，韩国的战略应对也需要超越对短期问题的应对，着眼于长期结构性战略应对的构想。为最大限度地减少中美关系流动性带来的影响，韩国需要从长远角度生产出自身的战略价值。韩国需要努力确保其作为国际社会网络强国的地位，在此背景下，需要打破以中美等强国为中心的现有外交格局。需要密切关注新冠疫情大流行和“美国优先主义”暴露出的国际新趋势，并率先实现韩国外交格局的多元化、多样化，逐步扩大国际网络，从而构建新的自主地位。新南方政策和新北方政策也需要摆脱空谈，制定长远战略，加强人力和体制建设，以获得实际动力并加以推进。■

[1]王毅谈2021年中国外交七大任务(2020.12.11), https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1839412.shtml

[2]上海精神是指互信、互利、平等、协商、尊重文明多样性、谋求共同发展，是上海合作组织（SCO）建立的基础和核心价值。中国希望通过上海精神，强调在平等的协商中加强政治互信，追求经济互利，谋求共同发展。

[3]Laura Silver, Kat Devlin and Christine Huang, “Unfavorable Views of China Reach Historic Highs in Many Countries,” Pew Research Center (October 5, 2020) https://www.pewresearch.org/global/2020/10/06/unfavorable-views-of-china-reach-historic-highs-in-many-countries/

[4]这是中国《环球时报》2020年12月进行的民意调查结果。中国民众认为对中国影响最大的国家依次是美国（47.5%）、俄罗斯（33.8%）、欧盟（27.7%）、东盟（14.8%）、日本（9.5%）。“Chinese rational on China-US ties: GT poll,” (2020/12/26). https://www.globaltimes.cn/content/1211038.shtml

■ 作者：李东律 EAI中国研究中心所长。东德女子大学教授。在中国北京大学国际关系学院获得政治学博士学位，曾任现代中国学会会长，现任外交部政策咨询委员。主要研究领域包括中国的对外关系、中国民族主义、少数民族问题等，近期研究包括《朝鲜半岛无核化、和平进程中的中国战略与作用》、《1990年代以来中国外交话语的演变与当前含义》、《习近平政府“海洋强国”构想的地缘经济学 접근与地缘政治困境》、《Deciphering China’s Security Intentions in Northeast Asia: A View from South Korea》、《中国的领土争端》（合著）等。

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