[EAI评论] 地方选举与政党重组

编者注

6月13日举行的 지방선거（地方选举）以执政党共同民主党（더불어민주당）的压倒性胜利告终。然而，选举后的讨论并未集中于选举结果本身，而是聚焦于其对未来政坛的启示。政治学将选民与政党之间结构性变化和持续的过程称为“重组”（realignment），首尔大学教授朴元浩（박원호）分析认为，从本次选举来看，韩国目前的政党体系很有可能正在经历重组。朴教授提出的理由包括：政党间的相对平衡在选民、政府和组织层面同时瓦解；原保守政党的支持者正在系统性地流失；以及超越既有议题的新议题正在浮现。

2018年6月13日举行的第七届 지방선거（地方选举）共产生了4,016名当选者，其中包括17名市道知事、教育监以及226名基础团体长。同时举行的补缺选举还选出了12名国会议员。然而，与此次选举相关的任何讨论都无法回避其整体图景及其对韩国政治未来的意义，而非仅仅关注地方选举结果本身。这是因为我们正经历前所未有的政治剧变时期，而此次选举被视为选民向政坛发出的强烈信号，超越了单纯的地方政府组成选举。

选民发出的信号，我们或许可以称之为政党政治的重组（realignment）。除了四千余名个体当选者之外，选民正在发出怎样的集体信号，这对我们的政党政治意味着什么？这种变化仅仅反映了经历弹劾和南北和解时期的暂时性党派力量格局，还是预示着一个相当长时期内将持续存在的新政党体系的到来？

与所有社会科学研究一样，尤其是在选举和政党研究领域，我们通常更习惯于描述和分析静态状态，而对于巨大的结构性变化，理论和经验工具箱都非常有限。从这个意义上说，对这些问题的回答只能是暂时的。尽管如此，本文旨在探讨此次地方选举对韩国政党政治长期重组可能带来的影响和启示。

政党重组的理论探讨

美国的投票行为和选举史文献将选民与政党之间结构性变化和持续的过程称为“重组”（realignment）。其主要论点总结如下。

首先，重组存在于多个层面。例如，根据Key教授（Key 1955）的观点，政党同时存在于组织层面（party-in-the-organization）、作为政府或议会组成部分的幕后（party-in-the-government/legislature），以及更重要的是，存在于选民心中（party-in-the-electorate）。当我们说政党和政党体系正在重组时，这意味着所有这些层面都在短期内发生重构，这不仅仅是政治人物的集合或他们之间相对力量的变化，而是包括了选民心中政党——无论我们称之为政党认同（party identification）还是党派性（partisanship）——的变化。例如，我们所说的“两党制”不仅仅意味着议会内两党的相对平衡，也意味着选民支持的分化。严格意义上的重组意味着这种平衡在所有层面上的崩溃。

其次，政党与选民之间的情感联系会长期稳定地存在。这意味着选民通过政治社会化过程内化特定政党的价值观，支持其政策和候选人，并通过政治实践加强这种联系。这种联系不一定基于理性的政策支持。例如，美国的少数族裔支持林肯所在的共和党，而美国南部的保守选民在相当长一段时间内支持民主党，即使历史根源的色彩已大大褪色，这种支持也持续了相当长的时间，并且与政策立场相对无关。《美国选民》（The American Voter）一书被誉为美国选举研究的圣经，书中指出，最能解释美国选举的不是政策，也不是候选人，而是选民的政党认同（Campbell et al. 1960）。

第三，政党与选民之间的这种关系有时会在特定的历史环境中以灾难性的方式结束，有趣的是，其周期约为30年。由于篇幅限制，无法详述所有相关选举，但以1932年美国大选为中心形成的“新政联盟”（New Deal coalition），汇集了与以往民主党支持者截然不同的城市工人、少数族裔、知识分子和南方白人等群体，开启了长期的民主党执政，这是最典型的重组案例。此后，1964年民权运动（Civil Rights Movement）时期，黑人选民完全转向支持民主党；以及1994年选举中，宗教对立凸显，共和党占据议会多数，这些都被普遍认为是重组开始的“关键选举”（critical election）。有趣的是，这些关键选举大约每30年发生一次（Burnham 1970）。

第四，这种重组并非发生在真空中，而是以核心议题为契机。新出现的议题在补充或替代旧议题的同时，新的政治裂痕取代了旧的裂痕结构。例如，美国的1964年大选是在种族对立议题侵蚀了新政联盟赖以生存的国家福利议题的背景下进行的（Carmines and Stimson 1989）。

以上论点总结如下：

1) 三位一体论题：长期存在的政党力量平衡是否在政党组织、政府内政党、选民党派性这三个层面都发生了变化？

2) 党派性论题：选民内化的政党心理依恋关系是否以特定群体选民为中心发生了变化？这种变化是结构性的、持续性的吗？

3) 周期论论题：a) 形而上学周期论：这种结构性变化是否以大约30年的周期重复出现？b) 经验世代论：如果30年是一个世代完全更替的时期，那么发生了怎样的世代变化？

4) 议题论题：是否提出了导致这些变化的新议题？新议题是否强大到足以替代旧议题？这些议题是否具有持续性？

我们是否正处于重组时期？

以上内容本身就引人入胜，但从评估当前韩国政治发展态势并提供长期预测的起点来看，它们尤为重要。因为我们可以指出讨论的症结所在，而不仅仅是描述我们刚刚经历的选举。根据上述各项论题对此次地方选举进行评估如下：

(1) 三位一体论题：选民、政府和组织层面政党间平衡的崩溃

事实上，可以说所有关于此次选举的媒体评论都集中在这个问题上。所有评论都隐含地提出了一个问题：总统和执政党的高支持率——即“选民中的政党”——是否会转化为地方政府的组成，以及更重要的是，与此大众支持分布差异甚大的国会内政党力量格局是否会发生变化？更具体地说，它表现为此次地方选举显示出的民众支持分布是否能持续到两年后的国会议员选举。特别是，所有分析都强调了基础团体长选举结果，其原因与其说是对选举结果本身的关注，不如说是该选举区与两年后将举行的国会议员选举区最为相似。当然，出于同样的原因，12名补缺选举的结果也备受关注。

对这个问题的回答只能是非常简单的。此次地方选举表明，选民的政党支持分布至少与两年前举行的国会议员选举显示出的分布截然不同，并且这一点已通过得票数得到证实。两党对立的局面持续了相当长一段时间，或者说在2016年总选和2017年大选中显现出的多党制分布，在本次地方选举中几乎呈现出一党独大制（dominant one-party system），或者由一个占优多数党和弱势少数党组成的“1.5党体制”。

在此特别需要强调的是，即使选民的进步和保守倾向分布在短时间内从约4:6转变为6:4，此次选举也表明，这在产生“政府中的政党”的过程中意味着非常剧烈和根本性的变化。尽管采用了中选区制（基础议会）或有限比例代表制（基础广域议会），但在我们目前采用的小选区制基础上，出现了比选民分布变化更剧烈的集中现象。执政党在226个基础团体中赢得了151名基础团体长，占三分之二，并在首尔仅输掉一处，京畿道仅输掉两处，几乎席卷了所有地方政府。在京畿道议会，129个席位中执政党赢得了128席。如果国会议员总选明天就举行，执政党将获得压倒性多数，这似乎是相当明显的。

在选举前后，政党组织也似乎在迅速地围绕执政党形成向心力，并从在野党那里产生离心力。执政党在过去甚至无法找到候选人的岭南地区也进行了党内初选，其政党组织在质和量上都有所增长；而多数在野党则因分裂、竞争和党内责任论等因素，似乎需要一个重整的时期。虽然不确定在不到两年的总选时间里是否足够，但政党组织的相对平衡至少在目前看来是确定的第一党优势。

总而言之，此次地方选举暴露了选民-政府-组织这三个层面的政党间力量平衡已明显被打破。特别是，地方政府的组成在选民分布方面出现了执政党压倒性代表的局面，这似乎进一步严重打破了政党组织的相对平衡。从这个意义上说，在野党很有可能积极推动修改政治关系法，使其摆脱至少小选区制，而执政党则有动机对过去一直主张的比例代表制持暧昧态度。

(2) 党派性论题：韩国选民是否发生了变化？

虽然需要进行更详细的选民层面研究，但关于选民的政党认同是否持续存在，以及是否在特定转折点上发生了根本性变化等问题，可以给出以下初步答案。

首先，尽管韩国政党通过不断更改党名或合党分党形成了非常“流动”的政党体系，但迄今为止，选民在寻找“我的政党”方面似乎并未遇到太大困难。特别是，他们似乎是基于自己所依恋的政党进行投票，而这与短期议题、政策或候选人特质相当独立（朴元浩等，2014）。无论其基础是地域主义、经济政策，还是对威权主义的态度或世代，选民对政党的这种依恋感确实持续了相当长一段时间，我们可以称之为“87年体制”。

其次，尽管如此，也出现了部分选民，特别是保守政党的支持者，在相对短的时间内放弃“我的政党”，转而支持小党或执政党的情况。可以推测，自三党合党以来，韩国保守政党所构建的联盟，即发展型国家保守主义与市场主义保守主义，在朴槿惠政府执政时期已变得难以共存（姜元泽，2017）。有经验性结果表明，首都圈受教育程度和收入水平较高的年轻选民在大选中不再支持自由韩国党，甚至不将其视为次优选择。

第三，这种从保守政党“脱离”是短期的还是长期的，将决定我们所见证的政党体系变化将持续多久。但至少可以确定的是，这种脱离在2016年已经显现（朴元浩，2016），并通过烛光集会和弹劾具体化，在2017年大选中出现，并在本次地方选举中再次得到确认。

要收集和分析所有这些讨论所需的数据，还需要一些时间。此外，为了明确了解这些变化是短期的还是可持续的，研究者需要观察几次选举。尽管如此，可以肯定的是，自2016年以来，这种脱离保守政党的现象一直在加速并持续。

(3) 周期论论题：世代论的另一种说法？

事实上，美国选举文献中并没有关于重组为何以30年为周期发生的严肃讨论。只是猜测，也许需要大约30年的时间才能使一代人完全消失并被新一代人取代。在民主和普选历史相对较短的韩国背景下，谈论30年周期论当然是为时过早。然而，有趣的是，现在正是“87年体制”开始30周年，这可能与韩国人口构成的世代变化在一定程度上有关。

例如，在2018年，占人口约20%的50多岁人群（更广为人知的“386世代”）与10年、20年或30年前的50多岁人群相比，其政治倾向与现任执政党相对更近，并且他们并未在政治上“老化”（age effect），同时他们在总选民构成中的比例也占压倒性优势。40多岁和50多岁人群占总选民的近40%，而60岁以上的老年人口仅占25%。这种人口构成的变化虽然非常渐进，但正如时间流逝一样，是不可逆转的。如前所述，需要再次提醒的是，即使选民的党派性变化不大，其对选举结果的影响也可能非常巨大。

与此相关的有趣讨论是关于保守-进步政党间政权交替的10年周期论。即政权从一个派别转移到另一个派别，然后大约10年——可能两届总统任期——期间执政，并因期间的施政不力导致权力再次转移到对立派别。在此背景下，将此次地方选举与12年前新国家党（한나라당）大胜的2006年第四届地方选举进行对比的分析十分频繁。

总而言之，无论是10年周期论还是30年周期论，它们都不是经验检验的对象。特别是关于保守-进步派每10年轮流执政的假设，与其说是选民层面的讨论，不如说是基于韩国政治“帝王式总统制”及其伴随的权力腐败的形而上学讨论，因此不值得严肃考虑。“30年周期论”也并非30年本身的问题，而在于其所蕴含的世代论讨论值得关注。

与上述“386世代论”不相上下的是，最近备受关注的是关于20-30多岁人群“保守化”的研究。至少可以肯定的是，在最近的选举中，新世界党（새누리당）和自由韩国党（자유한국당）未能获得他们的支持，如果这种趋势持续下去，韩国保守政党的支持基础将越来越小。

(4) 议题论题：新议题是什么？

是否存在一些议题，以完全不同于以往的方式划分了选民，从而促成了现任共同民主党获得了远超半数的选民联盟？对此的假设性回答可能是：第一是清算积弊（적폐청산），第二是南北和解（남북한 화해）。虽然学术资料收集和分析尚未充分进行，难以断言，但理论上两者都具有相当大的可能性和潜力。

在过去的30年里，如果说韩国的政治裂痕主要围绕地域和世代划分，那么导致这些裂痕的议题也确实存在。最典型的例子是民主化（或反威权主义）议题，经济增长（或福利分配）和安全（或统一）也是划分韩国选民为进步和保守的主要议题。有趣的是，正如政治学文献指出的那样，议题的演变表明，2018年新提出的议题并非完全崭新，而是以不同的方式重构了现有议题，从而逐步改变了议题联盟的构成。

首先，“清算积弊”准确地说也是清算发展型威权主义的另一种说法，也是传统议题民主化-威权主义对立的现代变奏。然而，与过去不同的是，民主化-威权主义议题在经历烛光集会和弹劾时期后，找到了明确的反对对象。朴槿惠政府通过教科书国定化或开城工业园区单方面关闭等政策选择，展现了典型的威权主义国家面貌，这在2016年总选时就已经导致了市场友好型保守选民的流失；而弹劾时期暴露出的国政干预事件，则促使这些人走上街头举起蜡烛。简而言之，2018年提出的“清算积弊”议题，比2000年代或更早的1987年选举更能构成广泛的联盟。

其次，安全问题传统上是韩国保守政党占优的有利议题。特别是关于对朝鲜的态度，它也是一个涵盖了比40-50多岁人群更为“保守”的20-30多岁人群的议题。从年初开始急剧推进的南北及美朝和解局面，也可能帮助执政党以对其有利的方式重构了安全议题，在某种意义上，这可以说是执政党也未曾预料到的幸运。

然而，在此我最想强调的是总统和执政党处理安全议题的独特方式。没有人将“统一”或“民族”挂在嘴边，相关的关键术语是“和解”与“共存”。传统安全议题从国防-统一议题扩展到了新的层面。虽然需要通过更详细的数据进行验证，但考虑到韩国20-30多岁人群对朝鲜的态度核心是某种程度的漠不关心和积极的经济主义，政府-执政党找到了他们能够接受的最低限度议题。在此过程中，韩国传统的“安全保守派”反而被迫处于非常被动的地位。

综上所述，关于新议题的讨论只能是试论性的，它们实际发挥了多大作用，以及它们是否会作为定义韩国选举的长期议题而存在，目前尚不得而知。但可以肯定的是，这两个议题具有最强的解释力。

结语：现在是何时？

正如密涅瓦的猫头鹰只在黄昏时飞翔一样，韩国社会科学尚难断言韩国政党是否正处于全面重组的时期。如果属实，那么我们正经历一个周围一切都在急剧同时流动的过程，而要弄清这条路的尽头是什么将更加困难。政党间平衡被打破的点，也是考虑对选举制度等规则本身进行全面改革的时期。此外，复杂微妙的周边国际局势也必然会增加另一个层面的流动性。

尽管如此，2018年当前的形势确实也迫使我们粗略地衡量我们所处的地位和前进的方向。特别是，自1987年民主化以来界定韩国政治的政党体系，即“87年体制”，在经历了2016年末开始的烛光集会和弹劾时期后，无论如何都受到了变革和适应的要求，而此次地方选举是韩国政治和社会对这一要求给出的最新回应。

为了理解这一点，一个有用的方式是回顾诸如“政党体系是否正在重组？”或“我们刚刚过去的选举是否是‘关键选举’？”等问题。根据本文的讨论，这种可能性似乎非常大。政党间的相对平衡在选民-政府-组织层面同时瓦解，特别是保守政党支持者的系统性流失、不利的世代论前景以及超越既有议题的新议题的出现，都预示着重组的可能性。

当前变化所能达到的未来是否是理想的未来，这一规范性讨论将是另一个难题。例如，一党独大的政党政治在韩国是否可行且可取？如何看待地方被蒸发的 지방선거（地方选举）？是否还有更紧迫、更重要的问题被掩盖？这些问题依然存在。但无论如何，所有答案的起点都将是“我们现在身处何地？现在是韩国现代史上的哪个时期？”这个问题。■

参考文献

Burnham, Walter Dean. 1970. Critical Elections and the Mainsprings of American Politics. New York: Norton.

Campbell, Angus, Philip E. Converse, Warren E. Miller, and Donald E. Stokes. 1980. The American Voter. Chicago: University of Chicago Press.

Carmines, Edward G., and James A. Stimson. 1989. Issue Evolution: Race and the Transformation of American Politics. Reprint edition. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Key, V. O. Jr. 1955. “A Theory of Critical Elections.” The Journal of Politics 17 (1): 3–18.

姜元澤. 2017. “2017年总统选举中的保守政治.”《韩国政党学会报》16 (2): 5-33.

朴元浩. 2016. “中央时评：第20届国会议员选举与87年体制的重组.”《中央日报》5月27日.

朴元浩·申华容. 2014. “政党偏好的情感基础.”《韩国政治学会报》48 (5): 119–42.

作者

朴元浩_ 首尔大学政治外交学系教授。在美国密歇根大学（安娜堡）获得政治学博士学位，曾任韩国政党学会副会长、韩国政治学会研究理事、韩国调查研究学会研究理事等职务。主要研究领域为投票行为、比较政党、韩国政治及计量分析等。主要著作及合著有《回顾韩国社会的变迁》（合著）、《韩国地方自治的现实与改革课题》（合著）、《通过议题看美国政治》（合著）等。

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