[EAI論評] 地方選挙と政党再編

[編集者注]

去る6月13日に実施された地方選挙は、与党である共に民主党の大勝で幕を閉じました。しかし、選挙後の議論は、選挙結果そのものよりも、それが今後の政界に示唆する点に集中しています。政治学では、有権者と政党の関係が構造的に変化し、持続する過程を「再編」と称しますが、今回の選挙を見る限り、現在の韓国の政党システムが再編されている可能性が濃厚であると、パク・ウォンホ・ソウル大教授は分析します。パク教授は、政党間の相対的な均衡が有権者・政府・組織の各次元で同時に崩壊しており、保守政党を支持していた有権者が体系的に離脱しており、既存の争点を超えた新たな争点が浮上していることをその根拠として挙げています。

去る6月13日に実施された第7回地方選挙は、各17名の広域自治体首長と教育監、そして226名の基礎自治体首長を含む4,016名の当選者を生み出しました。また、同時に行われた補欠選挙を通じて、12名の国会議員が選出されました。しかし、今回の選挙に関するいかなる議論も、「地方」選挙の結果そのものではなく、それが描いた全体像と、それが韓国政治の未来像に投げかける意味に注目せざるを得ませんでした。なぜなら、私たちは前例のない政治的激動期を通過しており、前回の選挙は単に各級の地方政府を構成する選挙を超えて、有権者が政界に送る強力なメッセージとして読み取られたからです。

有権者が送ったメッセージを、私たちはおそらく政党政治の再編（realignment）と名付けることができるでしょう。4千名余りの個々の当選者よりも、有権者がどのような集合的なメッセージを送っており、それが韓国の政党政治にどのような変化を内包しているのか。こうした変化は、単に弾劾と南北和解の局面を通過する時期の一時的な党派的勢力の力学関係を反映しているのか、それとも相当な長期間にわたり持続する新たな政党システムの到来を予告しているのか？

すべての社会科学研究に言えることですが、特に選挙と政党に関する研究は、一般的に静的な状態を記述・分析することに慣れており、巨大な構造的変化に対しては非常に限定的な理論的・経験的ツールボックスしか持っていないという意味で、これらの問いに対する答えは暫定的なものにならざるを得ません。それにもかかわらず、本稿は今回の地方選挙が韓国政党政治の長期的な再編にどのような可能性と含意をもたらすのかを論じようとしています。

政党再編の理論的議論

アメリカの投票行動と選挙史の文献は、有権者と政党の関係が構造的に変化し、持続する過程を「再編」（realignment）と呼んでいます。彼らの主張を要約すると以下のようになります。

まず第一に、再編というものは複数の次元で存在します。例えば、キー教授（Key 1955）によれば、政党は組織として（party-in-the-organization）、政府あるいは議会を構成する背後として（party-in-the-government/legislature）、そしてより重要には、有権者の心の中に（party-in-the-electorate）同時に共存するものです。私たちが政党と政党システムが再編されると言うとき、それはこれらすべてが短期的に再構成されることであり、単に政治家の集合や彼らの相対的な力学関係の変化ではなく、有権者の心の中に存在する政党―それを政党同一視（party identification）と呼ぶか、党派心（partisanship）と呼ぶか―の変化までを意味します。例えば、私たちが「二大政党制」と言うとき、それは単に議会内の二大政党の相対的な均衡を意味するだけでなく、有権者の支持の分割を意味することでもあります。厳密な意味での再編は、こうした均衡がすべての次元で崩壊することを意味します。

第二に、政党と有権者との愛着関係は相当な長期間にわたり安定的に存続します。有権者が政治社会化の過程を通じて特定の政党の価値を内面化し、政策や候補者を支持し、政治的実践を通じてこうした連携を強化するというのです。こうした連携は必ずしも合理的な政策的지지である必要はありません。例えば、アメリカの少数民族はリンカーンの政党である共和党を、そしてアメリカ南部の保守的な有権者は相当期間民主党を支持しましたが、それはその歴史的起源の色合いがかなり薄れた後もかなり長く持続し、政策的立場とは比較的無関係なものでした。アメリカ選挙研究のバイブルとも言える『アメリカの有権者』（The American Voter）は、事実このように持続する政党への忠誠心に関する研究であり、本書によればアメリカの選挙を最もよく説明するのは政策でも候補者でもなく、有権者の政党同一視なのです（Campbell et al. 1960）。

第三に、こうした政党と有権者の関係は、時には特定の歴史的環境で破局を迎えることもあり、興味深いことにその周期は約30年です。紙面の制約上、該当するすべての選挙を記述することはできませんが、1932年のアメリカ選挙でルーズベルト大統領を中心に形成された「ニューディール連合」が、それまでの民主党支持層とは全く異なる大都市労働者、少数民族、知識人、南部白人などを包括し、長期にわたる民主党政権が始まったことは、最も典型的な再編の事例です。その後、黒人の支持が民主党に完全に移行した1964年の公民権運動（Civil Rights Movement）の局面、そして宗教的対立が浮き彫りになり、共和党が議会多数を占めるようになった1994年の選挙もまた、再編が始まる「決定的選挙」（critical election）として一般的に理解されています。興味深いことに、こうした決定的選挙は、約30年の周期で起こります（Burnham 1970）。

第四に、こうした再編は無重力の空間で起こるのではなく、核心的な争点を契機として作られます。新たに浮上する争点は、それまでの争点を補完あるいは代替しながら、新たな政治的亀裂が既存の亀裂構造を代替します。例えば、アメリカの1964年の選挙は、それまでのニューディール連合が基盤としていた国家福祉の争点を人種対立の争点が侵食しながら進行しました（Carmines and Stimson 1989）。

以上を要約すると以下のようになります。

1) 三位一体テーゼ：相当期間持続していた政党間の勢力均衡が、政党組織、政府内の政党、有権者の党派心のすべての次元で変化したか？

2) 党派心テーゼ：有権者が内面化していた政党との心理的愛着関係が、特定の集団の有権者を中心に変化したか？こうした変化は構造的かつ持続的なのか？

3) 周期説テーゼ：a) 形而上学的周期論：約30年の周期でこうした構造的変化は繰り返されるのか？ b) 経験的世代論：30年という期間が一世代が交代する期間であるならば、どのような世代論的変化が起こるのか？

4) 争点テーゼ：こうした変化を引き起こす新たな争点が提起されたか？新たな争点は、それまでの争点を代替するほど強力か？そして、その争点は持続するのか？

私たちは再編の時期を経ているのか？

以上の内容は、それ自体としても非常に興味深い問いですが、現在の韓国政治の展開様相を評価し、長期予測の出発点を提供するという点で非常に重要です。私たちが直ちに行った選挙を単に記述するに留まらず、議論の結節点を指摘することができるからです。上記の各テーゼを中心に、今回の地方選挙を評価すると以下のようになります。

(1) 三位一体テーゼ：有権者、政府、組織としての政党間の均衡の崩壊

事実上、今回の選挙に対するすべてのメディアの批評は、この問いに集約されていると言っても過言ではありません。すべての批評は、大統領と与党に対する高い大衆的支持分布が―すなわち「有権者内の政党」が―地方政府の構成につながるのか、そしてより重要には、そのような大衆的支持分布と非常に異なる国会内の政党の力学関係が今後変化するのか、という暗黙の問いに収斂されていました。より具体的には、それは今回の地方選挙で明らかになった大衆的支持分布が、2年後の国会議員選挙まで持続しうるのか、という形式で現れました。特に、すべての分析が基礎自治体首長選挙の結果を強調したのは、当該選挙結果そのものへの関心よりも、当該選挙区が2年後に実施される国会議員選挙区と最も類似しているという理由からだったのでしょう。もちろん、同じ理由で、12名の補欠選挙の結果もまた、最大の関心事でした。

この問いに対する答えは非常に単純にならざるを得ません。今回の地方選挙が教えてくれたのは、有権者の政党支持分布が少なくとも2年前に実施された国会議員選挙とは非常に異なる分布を示し、それが得票で確認されたという点です。相当期間持続していた二大政党制的な対立や、去る2016年の総選挙と2017年の大統領選挙を通じて明らかになった有権者の多党制的な分布が、今回の地方選挙ではほとんど一党優位制（dominant one-party sys-tem）、あるいは一つの優勢な多数党と弱い少数党で構成される「1.5政党体制」として現れたという点です。

ここで特に強調すべき内容は、有権者の進歩と保守の性向分布が約4:6から短期間に6:4に変わったとしても、それが「政府内の政党」を生み出す過程では非常に急激かつ根本的な変化を意味するということを、今回の選挙が示したという点です。中選挙区制（基礎議会）や限定的な比例代表制（基礎・広域議会）にもかかわらず、現在私たちが採用している小選挙区制の基盤では、有権者分布の変化よりもさらに急激な偏りが現れました。与党は基礎自治体226ヶ所のうち3分の2に当たる151名の基礎自治体首長を当選させ、ソウルでは1ヶ所、京畿道では2ヶ所を除いたすべての自治体を席巻しました。京畿道議会の場合は、129議席中与党が128議席を独占しました。おそらく国会議員総選挙が明日行われたとしても、与党が圧倒的な多数を占めることは比較的明白に見えます。

政党組織もまた、選挙を前後して非常に急速に与党への求心力と野党からの遠心力が働いているように見えます。与党は、以前は候補者を見つけることすらできなかった嶺南地域で党内予備選挙を行うほど、政党組織が質的・量的に成長しており、野党の場合は多数の野党間の分裂・競争と党内責任論などを経て、再整備の期間が必要になると見られます。総選挙まで2年を切る期間が十分であるかは分かりませんが、政党組織の相対的な均衡は、少なくとも現在の状態では確固たる一党優位制であるように見えます。

要約すると、今回の地方選挙を通じて明らかになった有権者・政府・組織の三つの次元で、各政党間の勢力均衡が明白に崩れたという点です。特に、有権者の分布よりも与党が圧倒的に代表される地方政府が構成され、これは政党組織の相対的な均衡をさらに深刻に崩壊させるものと見られます。そのような意味で、野党は少なくとも小選挙区制を脱する政治関係法改正に積極的に乗り出す可能性が高く、与党の場合は、それまで擁護していた比例代表制に対しては、及び腰な態度を示す誘因が存在します。

(2) 党派心テーゼ：韓国の有権者は変化したか？

より詳細な有権者レベルの研究が進められるべきですが、有権者の政党同一視が持続的に存在してきたか、そしてそれが特定の転機を迎えて根本的に変化したかなどの問題に対する暫定的な答えは以下の通りです。

第一に、韓国の政党が絶え間ない党名変更や合党・分党を通じて非常に「流動的」な政党システムを形成していましたが、これまで根本的に有権者が「私の政党」がどこであるかを見つけることには、それほど困難がなかったと評価されています。特に短期的な争点や政策、そして候補者の特性とはかなり独立的に、自分が愛着心を持っている政党を基盤に投票してきたと理解されています（パク・ウォンホ他 2014）。その土台が地域主義や経済政策であったか、あるいは権威主義に対する態度や世代であったかにかかわらず、こうした有権者の政党への愛着心が相当期間持続してきたのは事実であり、私たちはこの体制を「87年体制」と呼ぶことができるでしょう。

第二に、それにもかかわらず、有権者の特定集団、特に保守政党支持層が比較的短期間で「私の政党」を放棄し、小政党、あるいは与党へ移動する姿も見られます。仮説的に、韓国の保守政党が三党合同以来構成してきた連合、すなわち発展国家保守と市場主義的保守が、朴槿恵（パク・クネ）政権の執権期間を通じて、もはや共存が不可能になった側面を指摘することができます（カン・ウォンテク 2017）。首都圏の教育水準と所得水準が高い比較的若い有権者が、前回の（大統領）選挙で、もはや自由韓国党を支持せず、次善の選択肢としても考慮しないという経験的な結果が存在します。

第三に、こうした保守政党からの「離脱」が短期的なのか、あるいは長期的なのかによって、私たちが目撃している政党システムの変化がどれほど持続するかが決定されるものと見られます。しかし、少なくとも確かなことは、こうした離脱が2016年に既に感知されており（パク・ウォンホ 2016）、ろうそくと弾劾を通じて具体化され、去る2017年の大統領選挙で現れ、今回の地方選挙で再確認されたという点です。

こうしたすべての議論のための資料がすべて収集・分析されるには、まだ時間がもう少し必要とされるでしょう。また、こうした変化が短期的なのか、持続するのかを明確に知るためには、研究者たちが数回の選挙をさらに観察する必要があります。それにもかかわらず確かなことは、2016年以降相当期間、保守政党からのこうした離脱が加速し、持続してきたという点です。

(3) 周期説テーゼ：世代論の別の名前か？

事実、アメリカ選挙文献で再編がなぜ30年周期で起こるのかについての深刻な議論はありません。ただ、一世代が完全に消滅し、新たな世代に交代するのに約30年の期間が必要なのではないかと推測するに過ぎません。民主主義と普通選挙の歴史が比較的浅い韓国の文脈で、30年周期説を論じるのはもちろん早計でしょう。それにもかかわらず興味深いのは、現在が「87年体制」が始まってから30年になる時点であり、その期間中に韓国の人口構成の世代論的変化と一定の関連があるのかもしれないという点です。

例えば、人口の約20%を占める2018年の50代―「386世代」としてよりよく知られている―が、10年、20年、あるいは30年前の50代に比べて、その政治的性向が現在の与党と相対的に近く、彼らが政治的に老朽化（age effect）しておらず、全体有権者構成比においても圧倒的に大きいという事実です。40代、50代は現在、全体有権者の40%に迫る一方、60代以上の老年層は25%に過ぎません。こうした人口構成の変化は非常に漸進的ですが、時間の流れと同じくらい不可逆的と言えるでしょう。先に述べたように、有権者の党派的変化があまり大きくなくても、それが選挙結果に与える破壊力は非常に大きいという事実も、改めて想起する価値があります。

これに関連して行われた興味深い議論は、保守・進歩政党間の政権交代の10年周期説です。政権が一つの党派から別の党派に移ると、約10年間―おそらく2回の（大統領）任期の間―国政運営の機会を得て、その期間中の失政を通じて再び反対党派に権力が移動するというものです。こうした文脈で、特に今回の地方選挙を12年前、ハンナラ党が大勝した2006年の第4回地方選挙と並置する分析が頻繁に行われました。

結論から言えば、10年周期説にせよ30年周期説にせよ、これが経験的検討の対象ではないということです。特に保守・進歩が10年周期で政権をやり取りするという仮説は、有権者レベルの議論ではなく、韓国政治の「帝王的な大統領制」とそれに伴う私的な権力の必然的な腐敗を前提とした形而上学的な議論であり、深刻な検討対象ではありません。「30年周期説」もまた、30年が問題なのではなく、それが内包する世代論的議論に注目する必要があります。

上で言及した「386世代論」に劣らず、最近注目された議論は、20～30代の「保守化」に関する研究でした。少なくとも確かなことは、最近の選挙でセヌリ党と自由韓国党が彼らの支持を得られなかったということであり、こうした傾向が持続するならば、韓国保守政党の支持基盤はますます縮小していくということでしょう。

(4) 争点テーゼ：新たな争点は何か？

有権者の心を以前とは全く異なる方法で分け、現共に民主党が過半数を大きく超える有権者連合を構成させた争点が存在したのか？これに対する仮説的な答えは、おそらく第一に積弊清算、第二に南北朝鮮の和解、という二つの争点でしょう。学術的な資料収集と分析が十分に進んでいないため断言することは困難ですが、理論的には両方とも相当な可能性と潜在性を持っているように見えます。

過去30年間、韓国の政治的亀裂が地域と世代を中心に分けられてきたとすれば、こうした亀裂を引き起こす争点も 분명히存在しました。代表的なものとして、民主化（あるいは権威主義）の争点を挙げることができ、経済成長（あるいは福祉分配）及び安保（あるいは統一）もまた、韓国有権者を進歩と保守に分ける主要な争点でした。興味深い点は、争点の進化に関連する政治学文献が指摘するように、2018年に新たに提起される争点が全く新しい争点ではなく、既存の争点を異なる方法で再構成しながら、争点連合の構成を少しずつ変化させる形を見せているという点です。

第一に、「積弊清算」は正確に言えば、開発独裁権威主義清算の別の名前でもあり、伝統的な争点である民主化・権威主義対立の現代的な変奏でもあります。しかし、民主化・権威主義の争点は、過去とは異なり、ろうそくと弾劾の局面を経て、明確な反対対象を発見したという点を強調したいです。朴槿恵（パク・クネ）政権が教科書国定化や開城（ケソン）工業団地の一方的な閉鎖などの政策的選択を通じて、典型的な権威主義的な国家の姿を見せたことで、既に2016年の総選挙で市場親和的な保守的有権者の離脱を招いたとすれば、弾劾局面で明らかになった国政壟断は、彼らをしてろうそくを手に広場へ出てこさせました。要するに、2018年に議題化された「積弊清算」は、2000年代に行われた選挙や、遠くは1987年に実施された選挙に比べても、はるかに大きな連合を構成することができたでしょう。

第二に、安保は伝統的に韓国保守政党が先取した有利な争点でした。特に北朝鮮に対する態度においては、40～50代よりもはるかに「保守的」な立場を取ると知られている20～30代をも包括する争点でもありました。年初から緊迫して進められた南北朝鮮とアメリカ間の和解局面は、安保争点を与党に有利な形で再構成するように助けたという仮説も可能であり、ある意味でこれは与党も予想しなかった幸運でした。

しかし、ここで最も強調したい部分は、大統領と与党が安保争点を扱う独特な方式です。誰一人として「統一」や「民族」という言葉を前面に出さず、むしろ関連する主要キーワードは「和解」と「共存」でした。伝統的な安保争点が国防・統一争点から新たな次元に拡張されたのです。より詳細な資料を通じて検証してみる必要がありますが、韓国の20～30代が持つ北朝鮮に対する態度の核心には、事実一定の無関心と積極的な経済主義が存在するという事実を想起してみれば、政府・与党は彼らが受け入れられる最小議題を見つけたわけです。その過程で、韓国の伝統的な「安保保守」は、むしろ非常に受動的な立場に追いやられるしかありませんでした。

以上のように、新たな争点に関する議論は非常に試論的（試論的）にならざるを得ず、実際にどれほど重要に作用したのか、そしてそれらが今後も韓国の選挙を定義する長期的な争点として残るのかは、まだ分かりません。ただ、この二つの争点が最も強力な説明力を持つことは確かです。

結論に代えて：今はいつか？

ミネルヴァの梟が夜明けにしか飛べないように、果たして韓国の政党が今、全面的に再編成される時期なのかを、韓国社会科学がまだ断言することは困難です。もしそれが事実ならば、私たちは周囲のすべてが急速に同時に流動する道を通過している셈であり、この道の先に何が待っているのかを把握することはさらに難しいでしょう。政党間の均衡が崩れる地点は、選挙制度などルール自体に対する全面的な改正を考慮する時期でもあります。あわせて、複雑で繊細な周辺の国際情勢は、もう一つの次元の流動性を増加させる要因として作用せざるを得ません。

それにもかかわらず、2018年の現在の状況は、私たちがどこに立っており、どこへ向かっているのかを大まかにでも推し量る責務を負わせているのも事実です。特に、1987年の民主化以降、韓国政治を規定してきた政党システム、あるいは「87年体制」が、2016年末に始まったろうそくと弾劾の局面を経て、どのような形でであれ変化と適応を要求されたからです。そして今回の地方選挙は、これに対して韓国の政治と社会が最も最近に出した答えだからです。

これを理解するのに役立つ一つの方法は、今が政党システムの再編成が起こっている時期なのか、あるいは私たちがちょうど通り過ぎた選挙が「決定的選挙」だったのか、といった問いを改めて見直すことです。そして、本稿の議論によれば、そう見ることができる可能性が濃厚に見えます。政党の相対的な均衡が有権者・政府・組織の次元で同時に崩壊しており、特に保守政党を支持していた有権者の体系的な離脱と不利な世代論的展望、そして既存の争点を超える新たな争点の浮上などは、再編の可能性を呼び覚まします。

現在の変化が到達する未来が望ましい未来であるかについての規範的な議論は、また別の次元の難題として残らざるを得ません。例えば、一党優位の政党政治が韓国で可能で望ましいのか、地方が蒸発した地方選挙をどう見るべきか、より喫緊で重要な争点がその中で隠されたのではないか、といった問いはそのまま残っているからです。しかし、いずれにせよ、すべての答えの出発点は、私たちが立っている場所がどこであり、今が韓国現代史においてどのような時点なのか、という問いでしょう。■

参考文献

Burnham, Walter Dean. 1970. Critical Elections and the Mainsprings of American Politics. New York: Norton.

Campbell, Angus, Philip E. Converse, Warren E. Miller, and Donald E. Stokes. 1980. The American Voter. Chicago: University of Chicago Press.

Carmines, Edward G., and James A. Stimson. 1989. Issue Evolution: Race and the Transformation of American Politics. Reprint edition. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Key, V. O. Jr. 1955. “A Theory of Critical Elections.” The Journal of Politics 17 (1): 3–18.

カン・ウォンテク. 2017. 「2017年大統領選挙における保守政治」『韓国政党学会報』16 (2): 5-33.

パク・ウォンホ. 2016. 「中央時評：第20代総選挙と87年体制の再編成」『中央日報』5月27日.

パク・ウォンホ・シン・ファヨン. 2014. 「政党選好の感情的基盤」『韓国政治学会報』48 (5): 119–42.

著者

パク・ウォンホ_ ソウル大学校政治外交学部教授。米国ミシガン大学（アナーバー）にて政治学博士号を取得し、韓国政党学会副会長、韓国政治学会研究理事、韓国調査研究学会研究理事などを歴任した。主な研究分野は投票行動、比較政党、韓国政治および計量分析などである。主な著書および編著に『韓国社会の変化を振り返る』（共著）、『韓国地方自治の現実と改革課題』（共著）、『イシューを通して見た米国政治』（共著）などがある。

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