[EAI评论] 板门店宣言后的新挑战*

[编者按]

去年4月27日，朝韩领导人举行历史性会晤，并发表了包含朝鲜半岛经济合作和无核化等内容的《板门店宣言》。然而，首尔大学教授全在成分析认为，该宣言的完全实现必须跨越“朝核问题”的门槛，而这只能通过以美国为首，与中国、东北亚国家乃至国际社会分阶段合作才能解决。全教授强调，为促成此类合作，韩国政府应发挥主导作用，确保在朝核谈判中至少维持大国利益的平衡，并引导朝核问题的解决成为对各方都有利的协调博弈。

2018年4月27日举行的朝韩首脑会晤及《板门店宣言》前所未有地提升了解决朝核问题和朝鲜半岛和平共存的期望。首先，为了促成首脑会晤，韩国政府在实现朝鲜无核化和真正实现朝鲜半岛和平方面付出了持续而真诚的努力。韩国传递了不追求吸收统一的意愿，并发出信号表示将与金正恩政权建立战略关系，以追求未来的和平、繁荣和统一，同时奉行与美国、中国等周边国家及国际社会步调一致的朝核战略。尽管国内外存在诸多疑虑，但朝韩首脑会晤以及即将举行的朝美首脑会晤等为解决朝核问题奠定了基础，民族对未来的期盼也因此更加深厚。

其次，朝核问题关乎朝鲜的生存及其在东北亚的定位，自20世纪90年代初以来，建立朝美关系一直是核心课题。随着冷战以自由阵营的胜利告终，美国单极体系确立，朝鲜在停战状态下，不得不努力与作为敌对国家的美国建立新关系。在本次朝韩首脑会晤前后，韩国为重新调整朝美关系付出了巨大努力，朝鲜和美国对此都做出了积极回应。

第三，从《板门店宣言》将朝核问题作为事实上最重要的议题，并将其与朝鲜半岛和平机制问题联系起来来看，朝核及朝鲜问题的整体结构在朝韩之间得到了共享。这将为韩国今后在整体结构中与朝鲜就相关问题进行讨论奠定基础。

围绕《板门店宣言》的结构及各条款内容，国内外存在各种支持和反对意见，且大多数意见都包含一定的意义。关键在于，朝韩首脑会晤仅仅是提出朝核问题及其根源——朝鲜问题的入口，其意义和成败将取决于后续一系列的谈判和变化，并作为一个整体来决定。朝韩双方列举了在不违反国际社会对朝经济制裁的前提下，基于过去协议和民族愿望的交流合作项目，并就削减常规军力达成了原则性协议。然而，要使今后的朝韩经济合作达到有意义的阶段，并使常规军力削减达到整体军事互信，都必须经过朝核问题的解决。而朝核问题，只有通过与美国、随后与中国、东北亚各国及国际社会分阶段合作，才能得到彻底解决。

朝核为朝鲜政权带来了多种益处，其中最核心的，正如朝鲜方面所言，是安全生存保障和威慑手段，用朝鲜的话来说，是对美国敌视政策的坚定应对措施。朝鲜一直主张，在没有美国敌视政策被撤销的物理保障之前，无法废弃朝核，并坚持认为，在世界整体无核化之前，朝鲜的无核化是不可能的，因为美国的核战略最终可能威胁到朝鲜。然而，朝鲜在4月20日通过朝鲜劳动党中央委员会第七届第三次全体会议，提出了“并进朝鲜”的伟大胜利和党的新的战略路线。其宣称，通过完成核武力，已 마련了和平的保障，并宣布“核武器化已完成并得到验证”。朝鲜正式宣布“不再需要进行任何核试验和中远程、洲际弹道导弹试验发射”，冻结了未来的核与导弹开发。并主张“停止核试验是实现世界核裁军的重要过程”。同时还提出了新的战略路线是集中力量进行社会主义经济建设。

朝鲜在经历了国际社会坚定协议下的严厉经济制裁后，比任何人都清楚社会主义经济建设取决于朝核的彻底废弃。因此，全会决议可以被解读为超越核导冻结，包含过去和现在核武器废弃的经济建设战略选择。问题在于，金正恩委员长能否获得其自身满意且能说服其执政联盟成员的体制保障的物理保障作为交换。在此之前，朝鲜将极其谨慎地探索新道路，试图在维持过去和现在的核武器的同时，实现非核安全与经济发展的新并进。朝鲜的战略转变是面向未来的，朝韩首脑会晤正引导朝鲜走向各方期望的道路，但仍有许多课题有待解决。

朝核是保障朝鲜政治体的军事生存、主体社会主义体制、金正恩政权这一独裁政治体制，乃至金正恩个人政治和个人生命的手段。外部自然无法保障这一切。朝鲜自身也一直主张其体制和政权稳固，外部保障并非必需。问题在于，为军事生存而开发的朝核，最终却削弱了朝鲜的军事、外交、经济，乃至金正恩政权在国内的地位。归根结底，如果不解决朝核问题，朝鲜很可能从内部失去对这一切的保障基础。因此，金正恩政权在废弃朝核问题上，不得不要求获得迫切的相应回报。

和平机制问题自朝鲜战争后一直被讨论，其构成要素和形式也提出了各种讨论。和平不仅需要冲突各方消极的和平保障努力，还需要可持续和平的积极机制。最重要的是，和平机制随着安全环境的变化而变化。无论是冷战时期，还是冷战刚结束的20世纪90年代，以及现在的和平机制讨论，都具有截然不同的背景。在消失了前共产主义国家之后，朝鲜成为了核武器国家，经济上也经历了显著的结构性变化，并在遭受严厉的经济制裁后，与国际社会的关系恶化。9·11事件后，随着对核武器的警惕性大大提高，美国对朝鲜核武器的警惕性和要求水平也逐渐提高，而朝美之间、六方会谈的协议在执行阶段的破裂导致了不信任的积累和情感对立的加剧。朝核问题必然带来的朝鲜的地缘政治价值和走向，也随着东北亚国际局势乃至世界局势的变迁而变化。随着中国的崛起，中美竞争日益尖锐，朝鲜半岛的未来已成为中美战略对抗的重要舞台。这比1971年为缓和局势，基辛格和周恩来推动朝鲜半岛的迷你缓和以达成中美协议时，两国在地缘政治竞争中达成协议更加困难。尽管有和平协议，但随着武器技术水平的提高，可以秘密威胁对方的军事武器可能被开发出来，信息化也使得针对对方政治体制进行策反的可能性增加。朝鲜的主要对手美国和韩国的政治两极分化也进一步加剧，这使得两国民主政权在多大程度上能够一贯地遵守过去的协议成为一个问题。

朝鲜是否能够克服“即使朝韩双方发表终战宣言，相关当事国签署和平协议，但在国内秩序与超国家司法秩序名实不符地运作的国际政治现实中，终战宣言或和平协议可能成为一张废纸的担忧”（河英善 2018）并非易事。朝鲜在2016年7月6日曾提出以体制保障五项原则为由，要求公开韩国境内的美国核武器、废除并核查韩国境内所有核武器和基地、停止部署美国核打击手段、停止核威胁并承诺不首先使用核武器、宣布驻韩美军撤离等。最近有报道称，朝鲜提出了撤离美国核战略资产并停止部署核战略资产。在此过程中，无论朝鲜获得什么，事实上都不可能在物理上完全且不可逆地消除美国对朝鲜进行核攻击的可能性。因为美国本土也能轻易对朝鲜进行核攻击。因此，朝鲜的安全感将在和平机制谈判过程中，根据朝美协议、互信建立和真诚确认等因素决定。换言之，没有朝鲜与美国的接触，以及それを支持する韩国和周边国家共同进步，就几乎不可能将结构上近乎不可能的协议变为现实。在此之前，朝鲜很可能在拥有过去和现在的核武器的情况下，要求削减美国核力量，将和平机制谈判实际上拖入核裁军谈判。如果朝鲜在没有这种不懈努力的情况下，仅凭和平协议的外交和经济保障就轻易降低军事保障水平，那么朝鲜对美国的信任度将被证明远超想象。

特朗普总统对朝美首脑会晤抱有高度期待和自信的背景，除了韩国政府传达的朝鲜完全无核化的意愿外，还包括蓬佩奥国务卿等人的多次接触。特朗普总统在退出伊朗核协议后，渴望通过朝鲜的完全无核化实现执政以来的最大政治成就，因此，他更有动力就朝美之间的完全无核化达成原则性协议。问题在于，特朗普总统能否像理解朝鲜对无核化的渴望一样，理解朝鲜对美国根深蒂固的不信任和威胁感，并以朝鲜能够接受的方式表示共鸣，同时提供作为交换条件的体制保障的物理保障。物理保障水平将与朝美之间的信任程度以及美国能够提供的外交、经济附加手段一起决定。

目前，美国国内的战略家和朝鲜问题专家们对朝鲜抱有根深蒂固的不信任感和情感对立，同时对特朗普总统也不信任，因此对朝美首脑会晤的结果持非常怀疑的态度。他们认为，无论会晤成功进入执行阶段，还是破裂导致关系恶化，这两种情况都令人担忧。美国专家普遍认为，持续的对朝经济制裁和朝鲜先发制人地放弃核武器是不可避免的道路，他们预测，如果会晤失败，后续情况将更加恶化。美国在谈判开始前，为了最大化对朝施压，提出了更加严格的无核化标准，以及核武器以外的议题和条件，如废弃生化武器和朝鲜人权问题。这不仅是对朝鲜的施压，也可能导致美国自身谈判立场的削弱，因为特朗普总统面临着在满足美国国内要求的同时，取得在安全逻辑上具有意义的朝美首脑会晤成果的巨大压力。

5月8日在大连举行的朝中首脑会晤，是朝鲜对美国在朝美会晤前加强对朝谈判条件的回应。会晤结束后，中国外交部发表声明称，朝鲜主张“解除对朝敌视政策和安全威胁”。在美方谈判条件日益苛刻的情况下，朝鲜试图获得中国在撤销美国对朝敌视政策方面的外交支持。如果朝鲜获得中国的帮助，那么朝鲜的要求很可能也会反映中国希望建立的和平机制的条件。如果中国在朝美首脑会晤中的要求影响到朝鲜的谈判战略，那么会晤的走向将更加难以预测。最终，美国正逐渐远离韩国的期望，而中国则通过援助朝鲜来增强自身地位，这种逻辑正逐渐增强其存在感。

包括预定于5月22日举行的韩美首脑会晤在内，韩国政府的努力有必要进一步加强。首先，必须说服韩国、美国、周边国家和国际社会为无核化后的朝鲜的生存和繁荣付出真正的努力。当周边国家为无核化后的朝鲜未来制定详细、具体且真诚的蓝图，并投入一定的资产承担沉没成本时，朝鲜对谈判对手的信任感将提高，朝鲜也将提出切实可行的体制保障要求。在朝韩首脑会晤中，韩国政府传递了将共享和支持朝鲜的自救努力的信息，并试图更具体地展示出口之外光明世界的景象，而非狭窄而艰难的无核化出口通道。韩国政府描绘的新经济地图可能提高了朝鲜对韩国的信任度，这些善意的细节将有助于解决围绕朝鲜体制安全保障的恶魔般的细节之争。只有当以韩国为首的周边国家重视谈判过程中的潜力并积累创造新共识的努力时，才能构建和平机制。

其次，在考虑对朝鲜的军事安全保障构成要素的同时，必须提供外交和经济保障。在对朝鲜过去和现在的核武器进行高强度特别核查，维持韩国受到的美国核保护伞，以及驻韩美军驻扎的情况下，朝鲜要实现完全无核化，需要与朝鲜建立相当程度的互信。当韩美两国承诺不采取损害朝鲜军事安全乃至政权稳定的举动，并同时付出外交和经济支持的努力时，朝鲜的无核化进程才会启动。为此，有必要将目前以双边形式进行的多次首脑会晤扩大为整合性的多边会晤，以制定对朝鲜的保障措施。将朝美韩中四国首脑会晤，乃至东北亚六国首脑会晤，作为对外向朝鲜提供体制保障的一种方式也是可行的。经济上，应分阶段推进从低水平的经济合作，到准备建交，再到建交后通过国际经济组织进行的对朝经济合作。

第三，随着和平机制谈判的正式启动，将出现中国地缘政治利益扩大、俄罗斯在东北亚介入增加、日本确保自身利益等激烈竞争。重要的是引导大国地缘政治利益至少维持现状，更进一步实现通过解决朝鲜问题使各方都受益的协调博弈（positive sum game）。特别是目前中美关系，除朝核问题外，几乎没有合作领域。如果朝核问题解决后，朝鲜半岛的安全局势对中国不利，中国随时可能在和平机制谈判过程中表示反对。反之，如果和平机制谈判过程中出现中美合作模式，这可能发展并扩散成为缓解整体中美关系战略不信任的一个模式。韩国政府应铭记韩国的地缘政治利益在于中美合作，并通过强调引领和平半岛的韩国的中等强国外交，描绘积极的地缘政治未来愿景，这也可以作为一种预备方案。■

* 本评论的撰写得到了东亚研究院国家安全专家小组（NSP）讨论的极大帮助。

作者

全在成_ EAI国际关系研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域包括国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作和合著包括《朝韩间的战争威胁与和平》、《政治是否道德？》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

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