Nuevos desafíos tras la Declaración de Panmunjom*

[Nota del editor]

A finales de abril, los líderes de Corea del Norte y del Sur mantuvieron un encuentro histórico y publicaron la Declaración de Panmunjom, que incluye contenidos sobre la cooperación económica intercoreana y la desnuclearización de la península de Corea. Sin embargo, para que el contenido de esta declaración se materialice plenamente, es necesario superar el obstáculo del "problema nuclear norcoreano", y el profesor Jeon Jae-seong de la Universidad Nacional de Seúl analiza que esto solo puede resolverse a través de la cooperación por etapas con Estados Unidos, China, otros países del noreste de Asia y la comunidad internacional. Además, el profesor Jeon enfatiza la importancia de que el gobierno de Corea del Sur, actuando como eje, garantice al menos el equilibrio de intereses de las grandes potencias en las negociaciones nucleares, y que la resolución del problema nuclear norcoreano se convierta en un juego de suma positiva que beneficie a todos.

La cumbre intercoreana del 27 de abril de 2018 y la Declaración de Panmunjom han elevado sin precedentes las expectativas para la resolución del problema nuclear norcoreano y la coexistencia pacífica entre ambas Coreas. En primer lugar, hasta la celebración de la cumbre, el gobierno de Corea del Sur realizó esfuerzos continuos y sinceros para lograr la desnuclearización de Corea del Norte y establecer una paz genuina en la península. Transmitió que no tenía intención de buscar la reunificación por absorción, envió señales de que buscaría la paz, la prosperidad y la reunificación en el futuro estableciendo una relación estratégica con el régimen de Kim Jong-un, y persiguió una estrategia nuclear norcoreana alineada con la de países vecinos como Estados Unidos y China, así como con la comunidad internacional. A pesar de las muchas dudas internas y externas, la cumbre intercoreana y la futura cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte han creado un punto de inflexión en el problema nuclear norcoreano, profundizando el anhelo nacional por el futuro.

En segundo lugar, el problema nuclear norcoreano se relaciona con la supervivencia de Corea del Norte y su posicionamiento en el noreste de Asia, y el establecimiento de relaciones entre Corea del Norte y Estados Unidos ha sido una tarea clave desde principios de la década de 1990. Con el fin de la Guerra Fría y el establecimiento del unipolarismo estadounidense, Corea del Norte se vio obligada a buscar un nuevo tipo de relación con Estados Unidos, su país enemigo en el estado de armisticio. Antes y después de la cumbre intercoreana, Corea del Sur realizó grandes esfuerzos para redefinir las relaciones entre Corea del Norte y Estados Unidos, y tanto Corea del Norte como Estados Unidos respondieron positivamente.

En tercer lugar, dado que la Declaración de Panmunjom trata el problema nuclear norcoreano como la cuestión más importante y la vincula a la cuestión del régimen de paz en la península de Corea, se puede inferir que la estructura general del problema nuclear y norcoreano fue compartida entre ambas partes. Esto servirá de base para que Corea del Sur pueda discutir estas cuestiones con Corea del Norte dentro de una estructura general en el futuro.

Existen diversas opiniones de apoyo y oposición en Corea del Sur sobre la estructura de la Declaración de Panmunjom y el contenido de cada cláusula, y la mayoría de ellas tienen un significado considerable. Lo importante es que la cumbre intercoreana es solo el punto de partida para plantear el problema nuclear norcoreano y su causa raíz, el problema norcoreano, y su significado y éxito se determinarán en conjunto con las negociaciones y cambios posteriores. Corea del Norte y del Sur han enumerado proyectos de intercambio y cooperación basados en acuerdos pasados y anhelos nacionales, dentro de los límites de las sanciones económicas internacionales actuales contra Corea del Norte, y han llegado a un acuerdo de principio sobre la reducción de armamento convencional, pero para que la cooperación económica intercoreana alcance una etapa significativa y la reducción de armamento convencional conduzca a una consolidación general de la confianza militar, ambas deben superar el problema nuclear norcoreano. Y el problema nuclear norcoreano es un problema que solo puede resolverse completamente superando paso a paso la cooperación con Estados Unidos, luego con China, los países del noreste de Asia y la comunidad internacional.

Las armas nucleares norcoreanas brindan a Corea del Norte diversos beneficios. Entre ellos, el principal es la garantía de supervivencia y disuasión de seguridad, como se confirma en las afirmaciones de Corea del Norte, y en sus propios términos, es un medio firme para responder a la política hostil de Estados Unidos. Corea del Norte ha sostenido que no puede renunciar a sus armas nucleares sin garantías físicas de que la política hostil de Estados Unidos ha sido revocada, y ha mantenido la postura de que la desnuclearización de Corea del Norte es imposible antes de la desnuclearización global, ya que la estrategia nuclear de Estados Unidos podría, en última instancia, amenazar a Corea del Norte. Sin embargo, Corea del Norte, a través del tercer pleno del séptimo comité central del Partido del Trabajo de Corea el 20 de abril, presentó la gran victoria de la línea de "Byungjin" (desarrollo simultáneo de la economía y las armas nucleares) y la nueva línea estratégica del partido. Afirmó que se han sentado las bases para garantizar la paz a través de la finalización de su poder nuclear, y declaró que "se ha verificado la finalización de la militarización nuclear". Declaró oficialmente que "ya no es necesario realizar ninguna prueba nuclear ni lanzamiento de misiles balísticos de medio y largo alcance o intercontinentales", congelando así el desarrollo futuro de armas nucleares y misiles. También afirmó que "la suspensión de las pruebas nucleares es un proceso importante para la desnuclearización global". También se anunció que la nueva línea estratégica se centraría en la construcción económica socialista.

Corea del Norte, que ha experimentado severas sanciones económicas basadas en un sólido consenso internacional, sabe mejor que nadie que la construcción económica socialista depende de la completa eliminación de sus armas nucleares. Por lo tanto, la decisión del pleno podría interpretarse como una elección estratégica de construcción económica que incluye no solo la congelación de armas nucleares y misiles, sino también la eliminación de armas nucleares pasadas y presentes. El problema es si el presidente Kim Jong-un puede obtener las garantías físicas de seguridad del régimen que lo satisfagan a él y a los miembros de su coalición gobernante, como contrapartida. Hasta entonces, Corea del Norte buscará cautelosamente un nuevo camino, explorando si es realmente posible la coexistencia de la seguridad nuclear y el desarrollo económico manteniendo sus armas nucleares pasadas y presentes. El cambio estratégico de Corea del Norte está abierto al futuro, y aunque la cumbre intercoreana está guiando a Corea del Norte por el camino que todos desean, todavía quedan muchos desafíos por resolver.

Las armas nucleares norcoreanas son un medio para garantizar la supervivencia militar del cuerpo político norcoreano, el sistema socialista al estilo coreano, el régimen dictatorial de Kim Jong-un y la vida política y personal de Kim Jong-un. Por supuesto, no todo esto puede ser garantizado desde el exterior. Corea del Norte misma ha afirmado que su sistema y régimen son sólidos y que la garantía externa es innecesaria. El problema es que las armas nucleares desarrolladas para la supervivencia militar han terminado debilitando la posición militar, diplomática, económica y, en última instancia, interna de Kim Jong-un. En consecuencia, si el problema nuclear norcoreano no se resuelve, es muy probable que Corea del Norte pierda internamente la base para garantizar todo esto. Por lo tanto, el régimen de Kim Jong-un no puede evitar exigir una contrapartida desesperada para la eliminación de sus armas nucleares.

El régimen de paz ha sido un tema de discusión desde el final de la Guerra de Corea, y se han propuesto diversas discusiones sobre sus componentes y formas. La paz requiere tanto los esfuerzos de garantía pasiva de las partes en conflicto como mecanismos activos para una paz sostenible. Sobre todo, el régimen de paz cambia con el entorno de seguridad. Las discusiones sobre el régimen de paz en la era de la Guerra Fría, así como inmediatamente después de la Guerra Fría en la década de 1990 y ahora, tienen antecedentes muy diferentes. En la era posterior a la Guerra Fría, con la desaparición de los antiguos países comunistas, Corea del Norte se convirtió en un país con armas nucleares, experimentó cambios estructurales significativos en su economía y vio deterioradas sus relaciones con la comunidad internacional debido a severas sanciones económicas. Tras los atentados del 11 de septiembre, la preocupación por las armas nucleares aumentó considerablemente, y la cautela y las exigencias de Estados Unidos respecto a las armas nucleares de Corea del Norte también aumentaron gradualmente. Los acuerdos entre Corea del Norte y Estados Unidos y las conversaciones a seis bandas fracasaron en la etapa de implementación, lo que generó desconfianza y profundizó la confrontación emocional. El valor y las aspiraciones geopolíticas de Corea del Norte, que inevitablemente surgirán del problema nuclear norcoreano, también han cambiado con el flujo de la situación internacional en el noreste de Asia y, en última instancia, en el mundo. Con el ascenso de China, la competencia entre Estados Unidos y China se ha agudizado, y el futuro de la península de Corea se ha convertido en un importante escenario de confrontación estratégica entre Estados Unidos y China. Es una situación en la que es más difícil llegar a un acuerdo en la competencia geopolítica entre ambos países que cuando Kissinger y Zhou Enlai impulsaron un mini-détente en la península de Corea para lograr un acuerdo entre Estados Unidos y China antes del Détente de 1971. A pesar de un acuerdo de paz, las armas militares tecnológicamente avanzadas pueden desarrollarse para amenazar secretamente al oponente, y la informatización ha aumentado las posibilidades de operaciones contra el sistema político del oponente. La polarización política en Estados Unidos y Corea del Sur, los principales oponentes de Corea del Norte, también se ha profundizado, lo que plantea la cuestión de hasta qué punto estos dos países democráticos mantendrán de manera coherente los acuerdos anteriores.

Será difícil superar el temor de que "la declaración de fin de guerra entre ambas Coreas y la firma de un acuerdo de paz por las partes pertinentes, incluidas Corea del Norte y del Sur, a cambio de la desnuclearización completa de Corea del Norte, puedan convertirse en un mero pedazo de papel sin efecto en la realidad de la política internacional donde el orden judicial transnacional no funciona de manera creíble, a diferencia del orden interno" (Ha Young-sun 2018). Corea del Norte propuso el 6 de julio de 2016 cinco principios para la garantía del régimen: la revelación de armas nucleares estadounidenses en Corea del Sur, la eliminación y verificación de todas las armas nucleares y bases en Corea del Sur, la interrupción del despliegue de armas nucleares de ataque de Estados Unidos, la suspensión de la amenaza nuclear contra Corea del Norte y la garantía de no uso de armas nucleares, y la declaración de la retirada de las tropas estadounidenses de Corea. Recientemente, se ha informado que Corea del Norte ha propuesto la retirada de los activos estratégicos nucleares de Estados Unidos y la interrupción de su despliegue. Incluso si Corea del Norte obtiene algo en este proceso, es prácticamente imposible neutralizar de manera física, completa e irreversible la posibilidad de un ataque nuclear de Estados Unidos contra Corea del Norte. Con la fuerza nuclear de Estados Unidos, no es difícil lanzar un ataque nuclear contra Corea del Norte incluso desde el territorio continental de Estados Unidos. Por lo tanto, la sensación de seguridad de Corea del Norte dependerá de los acuerdos entre Corea del Norte y Estados Unidos, la consolidación de la confianza y la verificación de la sinceridad durante el proceso de negociación del régimen de paz. En otras palabras, es estructuralmente casi imposible hacer realidad un acuerdo sin la coexistencia de Corea del Norte, Estados Unidos, Corea del Sur y los países circundantes que apoyan este proceso. Hasta entonces, es fácil prever que Corea del Norte, manteniendo sus armas nucleares pasadas y presentes, exigirá la reducción de las armas nucleares de Estados Unidos en las negociaciones del régimen de paz, llevándolas de hecho a una conferencia de desarme nuclear. Si Corea del Norte redujera fácilmente su nivel de garantía militar solo con garantías diplomáticas y económicas para un acuerdo de paz, sin estos esfuerzos persistentes, se demostraría que la confianza de Corea del Norte en Estados Unidos es mucho mayor de lo imaginado.

El hecho de que el presidente Trump exprese grandes expectativas y confianza en la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte parece deberse a la voluntad de desnuclearización completa de Corea del Norte transmitida por el gobierno de Corea del Sur, así como a los diversos contactos entre Estados Unidos y Corea del Norte, incluido el Secretario de Estado Pompeo. El presidente Trump también está lleno de la esperanza de lograr el mayor logro político de su mandato tras la retirada del acuerdo nuclear con Irán, centrándose en la desnuclearización completa de Corea del Norte, lo que fortalece aún más su motivación para llegar a un acuerdo de principio sobre la desnuclearización completa entre Estados Unidos y Corea del Norte. El problema es si el presidente Trump, además de su anhelo por la desnuclearización de Corea del Norte, comprende la desconfianza y el sentimiento de amenaza profundamente arraigados de Corea del Norte hacia Estados Unidos, muestra una empatía que satisfaga a Corea del Norte y puede proporcionar físicamente las garantías de seguridad del régimen como contrapartida. El nivel de garantía física se determinará junto con el grado de confianza entre Estados Unidos y Corea del Norte, y los medios diplomáticos y económicos adicionales que Estados Unidos pueda ofrecer.

Actualmente, los estrategas y expertos en Corea del Norte en Estados Unidos comparten una profunda desconfianza hacia Corea del Norte, un sentimiento de confrontación emocional y una desconfianza hacia el presidente Trump, lo que genera una fuerte corriente escéptica sobre los resultados de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte. Ven con escepticismo ambas situaciones: que la cumbre tenga éxito y entre en la fase de implementación, o que fracase y las relaciones se deterioren. Entre los expertos estadounidenses, prevalece la idea de que las continuas sanciones económicas contra Corea del Norte y la renuncia preventiva a las armas nucleares por parte de Corea del Norte son el camino inevitable, y predicen que la situación empeorará si la cumbre fracasa. Antes de que comiencen las negociaciones, Estados Unidos está presentando criterios de desnuclearización más estrictos y condiciones sobre temas distintos de las armas nucleares, como la eliminación de armas químicas y biológicas y la cuestión de los derechos humanos en Corea del Norte, para maximizar la presión sobre Corea del Norte. Esto no solo ejerce presión sobre Corea del Norte, sino que también puede debilitar la posición de negociación de Estados Unidos. Esto se debe a que aumenta la carga del presidente Trump de lograr resultados significativos en la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte desde una perspectiva de seguridad, al tiempo que satisface las demandas internas de Estados Unidos.

La cumbre entre Corea del Norte y China celebrada en Dalian el 8 de mayo es una respuesta de Corea del Norte al endurecimiento de las condiciones de negociación de Estados Unidos para la desnuclearización antes de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte. Inmediatamente después de la cumbre, China declaró a través de un comunicado del Ministerio de Asuntos Exteriores que Corea del Norte había "pedido la eliminación de la política hostil de Estados Unidos y las amenazas a la seguridad". A medida que las condiciones de negociación de Estados Unidos se vuelven más estrictas, Corea del Norte ha buscado el apoyo diplomático de China para la revocación de la política hostil de Estados Unidos hacia Corea del Norte. Si Corea del Norte recibe la ayuda de China, es probable que las demandas de Corea del Norte incorporen las condiciones para la construcción de un régimen de paz deseadas por China. Si las demandas de China influyen en la estrategia de negociación de Corea del Norte en la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, el rumbo de la cumbre se volverá aún más impredecible. En última instancia, la lógica de un Estados Unidos que se aleja de las expectativas de Corea del Sur y una China que fortalece su posición ayudando a Corea del Norte está ganando gradualmente presencia.

Los esfuerzos del gobierno de Corea del Sur, incluida la cumbre entre Corea del Sur y Estados Unidos prevista para el 22 de mayo, deben intensificarse aún más. En primer lugar, es necesario persuadir a Corea del Sur, Estados Unidos, los países vecinos y la comunidad internacional para que realicen esfuerzos genuinos para la supervivencia y prosperidad de una Corea del Norte desnuclearizada. Cuando los países vecinos tengan un plan detallado, específico y sincero para el futuro de una Corea del Norte desnuclearizada, y cuando inviertan ciertos activos en estos esfuerzos y asuman costos hundidos, la confianza de Corea del Norte en su interlocutor de negociación aumentará, y Corea del Norte hará demandas realistas de garantía de su régimen. En la cumbre intercoreana, el gobierno de Corea del Sur transmitió un mensaje de que compartiría y apoyaría los esfuerzos de "autocuidado" de Corea del Norte, y trató de presentar de manera más concreta no un camino estrecho y arduo hacia la desnuclearización, sino un mundo brillante más allá de la salida. El nuevo mapa económico dibujado por Corea del Sur probablemente ha aumentado la confianza de Corea del Norte en Corea del Sur, y estos detalles de buena fe ayudarán a resolver la batalla de los "detalles diabólicos" en torno a la garantía de seguridad del régimen de Corea del Norte al aumentar la confianza. La construcción de un régimen de paz solo puede lograrse si los países circundantes, incluida Corea del Sur, valoran el potencial del proceso de negociación y acumulan esfuerzos para crear nuevos puntos de acuerdo.

En segundo lugar, al mismo tiempo que se consideran los componentes de la garantía de seguridad militar para Corea del Norte, se deben proporcionar garantías diplomáticas y económicas. Para que Corea del Norte logre la desnuclearización completa en una situación en la que se lleven a cabo inspecciones especiales rigurosas de sus armas nucleares pasadas y presentes, se mantenga la disuasión nuclear extendida de Estados Unidos hacia Corea del Sur y las tropas estadounidenses permanezcan en Corea del Sur, es necesaria una considerable consolidación de la confianza con Corea del Norte. Cuando Corea del Sur y Estados Unidos prometan no intentar socavar la seguridad militar ni la estabilidad del régimen de Corea del Norte, y al mismo tiempo realicen esfuerzos de apoyo diplomático y económico, el proceso de desnuclearización de Corea del Norte se pondrá en marcha. Para ello, es necesario ampliar las diversas cumbres que se están llevando a cabo actualmente a nivel bilateral a un marco multilateral integrado para crear un sistema de garantías para Corea del Norte. La organización de una cumbre cuatripartita (Corea del Sur, Estados Unidos, Corea del Norte, China) o incluso una cumbre de seis partes en el noreste de Asia para proporcionar garantías de régimen a Corea del Norte externamente podría ser una opción. Económicamente, se debe proceder gradualmente desde la cooperación económica de bajo nivel hasta la preparación para el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Corea del Norte, y la cooperación económica a través de organizaciones económicas internacionales después del establecimiento de relaciones diplomáticas.

En tercer lugar, cuando las negociaciones para un régimen de paz se intensifiquen, se producirá una feroz competencia, como la expansión de los intereses geopolíticos de China, el aumento de la intervención de Rusia en el noreste de Asia y la búsqueda de intereses propios por parte de Japón. Es importante guiar el equilibrio de intereses de las grandes potencias para que al menos se mantenga el statu quo, y más aún, para que se materialice un juego de suma positiva en el que todos se beneficien de la resolución del problema norcoreano. En particular, la relación actual entre Estados Unidos y China, aparte del problema nuclear norcoreano, tiene casi nulas áreas de cooperación. Si la situación de seguridad en la península de Corea se vuelve desfavorable para China después de la resolución del problema nuclear norcoreano, China podría expresar su oposición en cualquier momento durante el proceso de negociación del régimen de paz. Por el contrario, si surge un modelo de cooperación entre Estados Unidos y China durante el proceso de negociación del régimen de paz, podría desarrollarse y extenderse como un modelo para aliviar la desconfianza estratégica en las relaciones generales entre Estados Unidos y China. El gobierno de Corea del Sur debe tener en cuenta que los intereses geopolíticos de Corea del Sur residen en la cooperación entre Estados Unidos y China, y puede ser una medida de contingencia presentar una visión de un futuro geopolítico positivo, enfatizando la diplomacia de Corea como una potencia intermedia que liderará una península pacífica. ■

* Agradecemos la valiosa contribución de las discusiones del Panel de Seguridad Nacional (NSP) del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) en la redacción de este comentario.

Autor

Jeon Jae-seong_ Director del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de EAI y profesor de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Northwestern de Estados Unidos y ha sido miembro del comité de asesoramiento de políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Ministerio de Unificación. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de las relaciones internacionales, la historia de las relaciones internacionales, la alianza Corea del Sur-Estados Unidos y los estudios sobre la península de Corea. Sus obras publicadas y coeditadas incluyen "Amenazas de guerra y paz entre Corea del Norte y del Sur" (coautor), "¿Es la política moral?" y "Relaciones Internacionales en Asia Oriental: De la Historia a la Teoría".

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