[EAI論評] 板門店宣言以降の新たな挑戦*

[編集者注]

去る4月27日、南北首脳は歴史的な会談を行い、南北経済協力および朝鮮半島の非核化などの内容を盛り込んだ板門店宣言文を発表しました。しかし、本宣言文の内容が完全に実現されるためには、「北朝鮮核問題」という関門を通過しなければならず、これは米国を起点として中国および東アジア諸国、さらには国際社会との段階的な協力によってのみ解決されうると、チョン・ジェソン ソウル大学教授は分析します。さらに、このような協力を引き出すためには、我が政府が主軸となり、北朝鮮核交渉において少なくとも大国の利益均衡が現行水準で維持されるように、さらには北朝鮮核問題の解決が皆にとって利益となる整合ゲームとなるように誘導することが重要だとチョン教授は強調します。

2018年4月27日に実現した南北首脳会談と板門店宣言は、北朝鮮核問題の解決と南北平和共存に対する期待をかつてなく高めている。まず、首脳会談が開かれるまで、北朝鮮の非核化達成および朝鮮半島における真の平和定着に向けた韓国政府の努力が、持続的かつ真摯に展開された。吸収統一を追求する意思がないことを伝え、金正恩（キム・ジョンウン）政権と戦略的な関係を築き、今後の平和と繁栄、統一を追求するというシグナルを発信し、米国・中国などの周辺国および国際社会と軌を一にする北朝鮮核戦略を追求した。国内外の多くの疑念にもかかわらず、南北首脳会談および今後開催される米朝首脳会談などを通じて北朝鮮核問題の転換点を用意したという点で、未来に向けた民族的念願が深まった。

第二に、北朝鮮核問題は北朝鮮の生存と東アジアにおける立ち位置に関わるものであり、1990年代初頭から米朝関係の設定が核心課題であった。冷戦が自由陣営の勝利で終わり、米国の単極体制が確立されるにつれて、北朝鮮は停戦状態において敵国の地位を持つ米国との新たな関係設定に腐心せざるを得なかった。今回の南北首脳会談の前後に、韓国は米朝関係の再設定に多くの努力を傾け、北朝鮮と米国双方ともこれに肯定的に反応した。

第三に、板門店宣言において南北朝鮮が北朝鮮核問題を事実上最も重要な議題として扱い、これを朝鮮半島平和体制問題と連携させたという点から見ると、北朝鮮核および北朝鮮問題の全体的な構造が両者間で共有されたことがわかる。これは今後も韓国が関連問題を取り扱う際に、全体的な構造の中で北朝鮮と議論できる足がかりとなるだろう。

板門店宣言の構造および各条項の内容を巡っては、様々な支持と反対の意見が国内で表明されており、そのほとんどが一定の意味を含んでいるのは事実である。重要な点は、南北首脳会談は北朝鮮核問題、そしてその根源となる北朝鮮問題を提起し始めた入り口中の入り口であり、その後に繰り広げられる一連の交渉および変化と共に、一つのパッケージの中でその意味と成否が決まるということである。南北朝鮮は現在、国際社会の対北朝鮮経済制裁に違反しない範囲で、過去の合意に基づいた、そして民族的念願に基づいた交流および協力事業を列挙し、通常戦力軍縮に対する原則的合意をしたが、今後の南北経済協力が有意義な段階に至り、通常戦力軍縮が全般的な軍事的信頼構築に至るためには、すべて北朝鮮核問題を通過しなければならない。そして北朝鮮核問題は、段階的に米国と、その後中国、東アジア諸国および国際社会との協力を一つずつ通過しなければ、完全に解決されうる問題である。

北朝鮮核は、北朝鮮政権に様々な有用性をもたらす。その中でも核心的なものは、北朝鮮の主張で確認されるように、安保上の生存保障および抑止策であり、北朝鮮の言葉で言えば、米国の対北朝鮮敵視政策に対する確固たる対応手段である。北朝鮮は、米国の敵視政策が撤回されたという物理的な担保がなければ、北朝鮮核を廃棄することはできないと主張してきており、米国の核戦略が結局は北朝鮮を脅かす可能性があるため、世界的な非核化以前に北朝鮮の非核化は不可能であるという立場を堅持してきた。それにもかかわらず北朝鮮が4月20日、朝鮮労働党中央委員会第7期第3回総会を通じて、並進朝鮮（核・経済）の偉大な勝利と党の新たな戦略的路線を提示した。「核武力完成を通じて平和のための担保が 마련された」ということであり、「核兵器兵器化完了が検証」されたと宣言した。公式に「いかなる核実験と中長距離、大陸間弾道ロケット試験発射も必要なくなった」と宣言することで、未来の核とミサイルを凍結した。そして「核実験中止は世界的な核軍縮のための重要な過程」だと主張した。新たな戦略的路線は、社会主義経済建設に総力を集中することであるという宣言も出された。

国際社会の強固な合意に基づいた厳しい経済制裁を経験した北朝鮮は、社会主義経済建設が北朝鮮核の完全な廃棄にかかっているという事実を、誰よりも自らよく知っているだろう。したがって、総会の決定を核・ミサイル凍結を超えて、過去と現在の核廃棄までを含む経済建設の戦略的選択であると解釈する余地がある。問題は、金正恩委員長が自ら満足し、自身の支配連合構成員を説得できるだけの体制保障の物理的な担保を、その代価として獲得できるかという点である。それまでは、北朝鮮は過去と現在の核を維持したまま、非核安全保障と経済発展の新たな並進が本当に可能か、極度の用心深さをもって新たな道を探求するだろう。北朝鮮の戦略的変化は未来に向かって開かれており、南北首脳会談は皆が望む道へと北朝鮮を導いているが、依然として解決すべき課題は多い。

北朝鮮という政治体の軍事的生存、我々式の社会主義という体制、金正恩政権という独裁政治体制、そして金正恩個人の政治的・個人的生命まで、すべてを保障できる手段が北朝鮮核である。これらすべてを外部から保障できるわけではないことはもちろんである。北朝鮮自身も、自らの体制と政権は強固であり、外部からの保障は不要だと主張してきた。問題は、軍事的生存のために開発した北朝鮮核が、結局は北朝鮮の軍事的、外交的、経済的、そしてさらに進んでは金正恩政権の国内的地位を弱体化させる結果をもたらしたということである。結局、北朝鮮核問題を解決しなければ、北朝鮮自身が内部的にこれらすべてに対する保障の基盤を喪失する可能性が大きい。したがって、金正恩政権は北朝鮮核廃棄に対して、切迫した対価を要求せざるを得ない。

平和体制は、朝鮮戦争直後から議論されてきた問題であり、構成要素や形式についても様々な議論が提示されてきた。平和は、紛争当事者たちの消極的な平和保障努力と共に、持続可能な平和のための積極的なメカニズムをすべて必要とする。何よりも平和体制は、安保環境の変化によって変化する。冷戦期はもちろん、冷戦直後の1990年代と現在の平和体制議論は、非常に異なる背景を持っている。旧共産主義国家が消滅した冷戦後の状況で、北朝鮮は核兵器国となり、経済的にも相当な構造変化を経験し、深刻な経済制裁を経験しながら国際社会との関係が悪化した。9.11テロ以降、核兵器に対する警戒心が高まった状況で、北朝鮮の核兵器に対する米国の警戒心と要求水準も徐々に高まり、これまでの米朝間、六者会談の合意が履行段階で決裂したことで不信が積み重なり、感情的な対立感も深まった。北朝鮮核問題が必然的に呼び起こす北朝鮮の地政学的な価値と志向も、東アジア国際情勢、さらには世界情勢の流れによって変化した。中国の台頭により米中間の競争がより鋭くなり、朝鮮半島の未来が米中間の戦略対決の重要な舞台として浮上した。1971年のデタントを前にキッシンジャーと周恩来が朝鮮半島のミニデタントを推進し、米中間の合意を引き出した時よりも、両国間の地政学的な競争において合意を見ることはさらに困難な状況である。平和協定にもかかわらず、兵器技術水準が高まり、秘密裏に相手方を脅かすことができる軍事兵器が開発される可能性があり、情報化も進み、相手方の政治体制に対する工作の可能性も増えた。北朝鮮の主要な相手国である米国と韓国の政治的二極化もさらに深化し、民主国家である両国の政権が過去の合意をどの程度一貫して守っていくのかという問題も登場しうる状況になった。

果たして北朝鮮が、「完全非核化の代価として南北朝鮮が終戦宣言をし、南北をはじめとする関係当事国が平和協定を締結したとしても、国内秩序と異なり超国家的な司法秩序が名実共に機能しない国際政治の現実において、終戦宣言や平和協定が無効な紙切れになるのではないかという恐れ」（ハ・ヨンソン 2018）を克服することは容易ではないだろう。北朝鮮は過去、2016年7月6日、体制保障5原則として、韓国国内の米国核兵器公開、韓国国内のすべての核兵器・基地撤去と検証、米国核打撃手段の展開中止、対北朝鮮核の脅威中止および核不使用確約、在韓米軍撤収宣言などを提案した。最近では、北朝鮮が米国の核戦略資産撤収および核戦略資産展開中止を提案したと報じられている。この過程で北朝鮮がどのようなものを得たとしても、米国の対北朝鮮核攻撃の可能性を物理的に完全に不可逆的に無力化することは事実上不可能である。米国の核戦力をもってすれば、米本土からでも北朝鮮を核攻撃することは難しいことではない。したがって、北朝鮮の安全感は平和体制交渉過程において、米朝間の合意、信頼構築、真摯さの確認などによって決定されるだろう。裏を返せば、北朝鮮と米国の接触、そしてそれを裏打ちする韓国と周辺国すべての共進化なしには、構造的に不可能なに近い合意を現実化することは非常に困難であるということである。それまで北朝鮮が過去と現在の核を保有したまま、平和体制交渉で米国の核戦力縮小を要求し、事実上核軍縮交渉へと引きずっていく蓋然性は容易に予想できる。もしこのような粘り強い努力なしに、北朝鮮が平和協定に対する外交的・経済的な保障だけで容易に軍事的担保水準を下げれば、北朝鮮の対米信頼度が想像以上であったと判明する셈である。

トランプ大統領が米朝首脳会談に対して高い期待と自信を示している背景には、韓国政府が伝えた北朝鮮の完全非核化の意思に加え、ポンペオ国務長官をはじめとする様々な米朝接触が働いているとみられる。トランプ大統領もまた、イラン核合意離脱後、北朝鮮の完全非核化によって政権後最大の政治的成果を得ようという熱望に膨らんでおり、米朝間の完全非核化を巡る原則的合意が導き出される動機がより強まった。問題は、トランプ大統領が北朝鮮非核化への熱望に劣らず、歴史的に根深い北朝鮮の対米不信と脅威感を理解し、北朝鮮が満足できる共感を寄せながら、対価である体制保障の担保を物理的に提供できるかという点である。物理的な担保水準は、米朝間の信頼度と米国が提供できる外交的・経済的な付加手段と共に決定されるだろう。

現在、米国内の戦略家や北朝鮮専門家たちは、北朝鮮に対する根深い不信と感情的な対立感、そしてトランプ大統領に対する不信感を共に抱いており、米朝首脳会談の結果に対して懐疑的な流れが非常に強い。彼らは会談が成功して履行プロセスに進むか、あるいは決裂して関係が悪化するかのいずれの状況も懐疑的に見ている。米国国内の専門家たちの間では、持続的な対北朝鮮経済制裁と北朝鮮の先制的な核放棄が避けられない道であるという認識が支配的であり、彼らは会談が失敗した場合、その後の状況がさらに悪化すると予測している。米国は交渉が始まる前に、対北朝鮮圧力を最大化するために、より厳格な非核化の基準と、生物化学兵器廃棄および北朝鮮人権問題など、核兵器以外の議題と条件を提示している。これは北朝鮮に対する圧力だけでなく、米国自身の交渉立場の弱体化にもつながりうる。トランプ大統領が米国内の要求を満たしながら、安保論理上意味のある米朝首脳会談の結果を引き出さなければならないという負担が増加するためである。

5月8日のダレンでの米中首脳会談は、米朝会談前の米国の対北朝鮮交渉条件強化に対する北朝鮮の対応である。会談直後、中国は外交部発表を通じて、北朝鮮が「対北朝鮮敵視政策と安保上の脅威解消」を主張したと伝えた。米国の交渉条件が厳しくなる中で、北朝鮮は米国の対北朝鮮敵視政策撤回に関して、中国の外交的支援を得ようとしたのである。北朝鮮が中国の支援を得ることになれば、中国が望む平和体制構築の条件まで北朝鮮の要求に反映される可能性が大きくなる。米朝首脳会談で中国の要求が北朝鮮の交渉戦略に影響を与えれば、会談の行方はさらに予測困難になる。結局、韓国の期待から遠ざかる米国、北朝鮮を助けながら立場を強化する中国という論理が、少しずつ存在感を増している。

5月22日に予定されている米韓首脳会談をはじめ、韓国政府の努力はさらに強化される必要がある。第一に、非核化された北朝鮮の生存と繁栄の可能性について、韓国はもちろん、米国と周辺国、国際社会が真摯な努力を傾けられるように説得しなければならない。非核化された北朝鮮の未来について、周辺国が詳細かつ具体的で真摯な青写真を用意している時、そしてこのような努力に一定の資産を投じ、埋没費用を払う時、交渉相手に対する北朝鮮の信頼感が高まり、北朝鮮は体制保障に対する現実的な要求をするようになるだろう。南北首脳会談で韓国政府は、北朝鮮の自力（self-help）努力を共有し支援するというメッセージを伝え、非核化の出口までの狭く険しい交渉路ではなく、出口の外の世界の明るい姿をより具体的に提示しようとした。韓国政府が描く新経済地図が、北朝鮮の対南信頼度を高めたことであろう。このような善意のディテールは、信頼度を高め、北朝鮮の体制安全保障を巡る悪魔的なディテールの戦いを解決するのに役立つだろう。韓国をはじめとする周辺国が交渉過程の潜在力を重視し、新たな合意点を作り出していく努力が蓄積されてこそ、平和体制が構築されうる。

第二に、北朝鮮に対する軍事的安全保障の構成要素を検討すると同時に、外交的・経済的な保障を提供しなければならない。北朝鮮の過去、現在の核に対する厳格な特別査察が行われ、韓国に対する米国の核の傘は維持され、在韓米軍が駐留する状況で、北朝鮮が完全な非核化を達成するためには、北朝鮮と相当な信頼構築が必要である。米韓両国が北朝鮮の軍事的安全はもちろん、政権の安定を損なう試みをしないことを約束すると同時に、外交的・経済的な支援努力を傾ける時、北朝鮮の非核化プロセスに火がつくであろう。このために、現在二国間レベルで進められている様々な首脳会談を、統合された多国間へと拡大し、北朝鮮に対する保障策を作る作業が必要である。南北米中4カ国首脳会談はもちろん、東アジア6カ国首脳会談を通じて、対外的に北朝鮮に対して体制保障を行うことも一つの方法となりうる。経済的にも、低い水準の経済協力から、米朝国交樹立準備、国交樹立後の国際経済機構を通じた対北朝鮮経済協力まで、段階的に推進していく必要があるだろう。

第三に、平和体制のための交渉が本格化すれば、中国の地政学的な利益拡大、ロシアの東アジア介入増加、日本の自国利益確保など、激しい競争が繰り広げられるだろう。大国の地政学的な利益均衡が少なくとも現行水準で維持されるように、さらには北朝鮮問題の解決によって皆が利益を得る整合ゲーム（positive sum game）が実現されるように誘導することが重要である。特に現在の米中関係は、北朝鮮核問題を別にすれば、協力の領域がほとんどない状況にまで達しており、北朝鮮核問題解決後、朝鮮半島の安保状況が中国に不利になれば、中国は平和体制交渉過程でいつでも反対意見を表明する可能性がある。逆に、平和体制交渉過程で米中間の協力モデルが生まれるならば、これが全般的な米中関係において戦略的な不信を緩和する一つのモデルとして発展し、拡散する可能性もある。韓国政府は、韓国の地政学的な利益が米中間の協力にあるという点を念頭に置き、平和な朝鮮半島を主導する韓国の中堅国外交を強調し、肯定的な地政学的な未来のビジョンを示すことも一つの予備策となりうる。■

* 本論評作成に、東アジア研究院（EAI）の国家安全保障パネル（NSP）での討論が大きな助けとなったことを明記します。

著者

チョン・ジェソンEAI国際関係研究センター所長、ソウル大学教授。米国ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部の政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、韓米同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的か』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

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