【EAI评论】习近平为何要废除国家主席任期限制？

【编者按】

中国的最高决策机构全国人民代表大会（全国人大）于3月5日开幕。特别是，本次全国人大预计将通过旨在删除国家主席任期限制条款的宪法修正案，吸引了全世界的目光。更何况，宪法修正案的通过已成定局，一些观点认为这实际上标志着习近平一人时代的开始。然而，首尔大学教授赵荣男评价称，即使宪法修正案通过并可能实现长期执政，也难以将其视为集体领导体制的崩溃和一人时代的到来。因为集体领导体制也可以有多种运作方式，尤其是在改革时期，总书记不太可能拥有绝对权力。

2018年2月26日，《人民日报》刊登的一篇文章令全世界的中国研究者和媒体大为震惊。文章公布了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，其中包含了删除限制国家主席任期两届（10年）的规定。世界媒体异口同声地评价这是习近平“为长期执政铺路”或“回归终身制”。

新任期开始的全国人民代表大会（全国人大）的第一次年度会议通常因两个议题而备受关注。首先是国家领导人的选举。国务院总理、副总理、全国人大委员长、副委员长、最高人民法院和最高人民检察院的院长、副院长等将在此次会议上产生。本次会议还将选举新设立的国家监察委员会主任和副主任。其次是未来五年的国家发展战略和政策。全国人大会议主要决定经济和社会政策。因此，如果说中共代表大会是总书记的舞台，那么全国人大年度会议就是总理的舞台，因为总理负责经济和社会政策。

然而，今年的情况并非如此。《人民日报》开设了题为“人民领袖习近平”的特刊，集中报道了习近平在全国人大和中国人民政治协商会议全国委员会（全国政协）的各种会议上的讲话。“人民领袖习近平”的提法似乎是模仿“伟大领袖毛泽东”而正式决定的。顺便一提，1977年华国锋被称为“英明领袖华国锋”。相反，总理李克强的身影却无处寻觅。甚至在总理发表《政府工作报告》的开幕式当天，受到关注的也不是李克强，而是坐在主席台上的王岐山。王岐山在去年的中共十九大因“67岁年龄规定”而卸任政治局常委和中央纪委书记，但预计将以国家副主席的身份华丽回归。

根据《宪法》，国家主席拥有任命和罢免总理等政府领导人、授予勋章、颁布特赦令、宣布紧急状态和战争状态的权力。表面上看权力很大，但实际上更接近于荣誉性职务。实权掌握在中共总书记和中央军委（中央军委）主席手中。事实上，国家主席的设立很大程度上是为了在出访他国或在国际舞台上活动时需要。如果习近平以总书记的头衔国事访问韩国，是否合适？

那么，习近平为何要在此时采取废除国家主席任期限制这一“冒险之举”呢？尽管此举在国内外面临强烈反对，但对习近平的权力强化却似乎没有多少实际益处。此举的“冒险性”可以通过中共的行动来确认。今年1月，中共召开了讨论宪法修改的十九届二中全会（19기 2중전회），并发布了《公报》。然而，公报中列出了其他所有修改内容，唯独没有提及废除国家主席任期限制。这是因为担心在国内外面临反对而故意省略的。

全国人大副委员长王晨在解释《宪法修正案》（草案）时提出了两个理由。第一，许多地区和机构的“党员、干部、群众一致要求”废除任期限制规定。政治局在2017年9月29日决定修改宪法并设立“宪法修改小组”后，两次听取了党内外意见。第一次是在2017年11月，要求各主要党政机关就宪法修改提出意见，共收到118份意见书。第二次是在2017年12月，将宪法修正案（草案）分发给各主要党政机关和政治元老征求意见，同样收到了118份意见书。通过这一过程，中共中央确认了基层的要求，并认为废除要求强烈且一致，因此予以采纳。

第二，“有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制”。其逻辑是这样的：现行《党章》没有规定总书记和中央军委主席的任期限制，而《宪法》却规定了国家主席的任期限制。自江泽民开始兼任总书记、国家主席、中央军委主席以来，最高领导人兼任这三个职务已成惯例（在中国被称为“三位一体”）。然而，由于国家主席的任期限制规定，存在任期规定不一致的问题。最终，为了维持任期规定的统一性，必须废除《宪法》中关于国家主席任期限制的规定。

第一个理由我们无法确认，因此不可信。但宪法修正案依次通过政治局常委会、政治局、中央委员会的事实表明，政治精英们对此达成了共识。虽然有媒体报道称江泽民等部分元老表示反对，但这并未得到证实。当王晨在全国人大全体会议上解释《宪法修正案》（草案）并提及废除国家主席任期限制规定时，代表们以雷鸣般的掌声表示赞成。虽然需要等待正式投票结果才能知晓，但可以肯定的是，将以压倒性多数赞成票通过。第二个理由缺乏说服力，因为可以通过其他方式统一这三个职务的任期规定。也就是说，可以通过修改《党章》来增设总书记和中央军委主席的任期限制规定。然而，习近平并未这样做，反而试图通过修改《宪法》来废除国家主席的任期限制规定。同时，中国当局辩称这并非“为长期执政铺路”或“回归终身制”。

相反，我们可以考虑几个其他原因。首先，习近平试图利用法律依据来使其长期执政合法化。毛泽东和邓小平基于“个人权威”和强大的关系网络行使权力，因此法律上的合法化并不重要。然而，江泽民、胡锦涛、习近平则利用“职务权威”行使权力，因此法律上的合法化很重要。宪法修改因此变得必要。习近平在今年2月24日举行的政治局第四次集体学习中强调了维护宪法和依法治国的重要性。他指出：“任何组织和个人都不能超越宪法和法律的特权，任何违反宪法和法律的行为都必须追究。”反过来说，这意味着只要宪法和法律允许，就可以做任何事情。也就是说，一旦《宪法》修改，国家主席就可以无限期连任。

也有观点指出，废除国家主席任期限制是为了在国际舞台上更好地发挥作用。习近平提出了实现“中华民族伟大复兴”的“中国梦”作为国家目标。在上次党代会上，他宣称到21世纪中叶，中国将成为超越美国的强国。事实上，习近平政府在开始第二个任期时大幅增加了外交预算，并大力加强了王岐山和杨洁篪等人的外交能力。对习近平而言，国际舞台已成为极其重要的活动空间。在这种情况下，如果习近平在2022年中共二十大之后卸任国家主席，他将不得不以总书记的身份在国际舞台上活动，届时会显得“不够体面”。

也有观点认为，此举是为了事先防止潜在竞争者的出现。习近平可以利用现行规定，在2022年中共二十大之后继续担任总书记和中央军委主席。然而，在这种情况下，他必须将国家主席一职移交给他人。届时，接任国家主席的人可能会批评习近平的长期执政并施压要求其提前退休。2002年中共十六大上，江泽民在担任了三届中央军委主席后，两年后因胡锦涛的压力不得不卸任中央军委主席一职。习近平此举是为了从根本上杜绝此类隐患，因此推进了宪法修改。

此外，也可以认为此次修宪是为了更有力地推进习近平正在推行的各项政策。过去五年，习近平政府以腐败为由查处了近440名厅局级干部，其中包括100多名将军。这相当于总数3000名厅局级干部中的15%，规模庞大。仅在中共十九大之后至今的四个月里，就有29名厅局级干部受到查处。强有力的反腐败政策对民众而言是“幸福”，但对党政干部而言则是“不幸”和“痛苦”。因此，党政干部、国企高管、太子党等既得利益集团抱着“再坚持五年就好”的心态，进入了“艰难行军”。而任期限制废除的消息对他们来说无疑是晴天霹雳，因为“艰难行军”可能不会在五年内结束，而是会持续十年甚至更长时间。最终，随着习近平政府的持续，既得利益阶层的腐败空间将越来越窄。

目前习近平政府正在大胆推进的军队改革也是如此。始于2015年底的军队改革才刚刚起步，并非短期内能够完成。虽然成功裁减了230万兵力中的30万，但真正困难的任务才刚刚开始。特别是到2035年基本完成“军队现代化”，需要有长期稳定的改革推进所需的强大领导力。从目前情况来看，能够完成这些任务的只有习近平。因此，不仅是中共元老和政治精英，就连普通党员也赞成习近平延长任期。

权力向习近平集中和长期执政的显现，对中国而言是福祉还是灾难，尚难断言。中国媒体、御用学者以及部分海外中国专家认为，此次决定能够保障政策的连续性，并能够建立起能够有效、高效推进艰难改革任务的强大领导力，因此持肯定评价。另一方面，也有警告称此次举措可能成为灾难。当特定个人长期垄断权力时，出现错误政策的可能性会增加。因为重要的政策是由一个人而非多人决定，而且身边的人很可能隐瞒“令人不快的真相”，只传递符合最高统治者意愿的信息。毛泽东时期确实每天都发生这样的事情。结果导致数千万人丧生。

另一方面，不应只关注国家主席任期限制的废除，而忽略了其他修正案。根据王晨的解释，此次共修改十项条款。其中，仅看重要事项，科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想（简称“习近平思想”）将作为国家指导思想被写入。这正如我们所预料的。国家监察委员会的设立作为一个监督机构，是一项非常重要的举措。至此，全国人大选举产生的国家机构将从“一府两院”（国务院、最高人民法院、最高人民检察院）扩大为“一府一委两院”。需要注意的是，国家监察委员会将成为继国务院之后的重要机构。

然而，比这更重要的修正案是，“共产党领导”原则不仅写入《党章》，也将被纳入《宪法》。现行《宪法》第一条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”，在这句话后面将加上“中国共产党是中国特色社会主义最本质的特征”。这与中共十九大通过修改《党章》来加强共产党领导原则的举措是同一脉络。修改后的《党章》增加了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”的表述。

《宪法》会根据时代背景进行修改，而“共产党领导”原则的插入与否，已成为一个非常重要的指标。毛泽东时期的《宪法》（1975年制定）第二条规定：“中国共产党是全中国人民的领导核心。”通过这一规定，共产党将领导党内人士和全体人民的原则合法化。然而，邓小平时期的《宪法》（1982年制定）删除了这一条款。取而代之的是前面提到的条款。这是中共在发动文化大革命（1966-76年）后进行自我反省的结果。在经历了十年的“大动乱”之后，还有什么脸面能将这一原则再次强加给人民呢？

然而，此次习近平试图将中国共产党领导原则重新写入《宪法》。这是其对中国共产党自信的表现，也是其意图长期维持以共产党领导为核心的现行一党体制的体现。过去40年改革开放的巨大成功使共产党能够摆脱文化大革命的创伤。因此，他们判断，共产党领导原则不仅可以适用于党员，也可以适用于全体人民。此外，为了进一步巩固和维持取得如此成就的共产党一党体制，他们打算在《宪法》中明确规定共产党领导原则。这宣告中国今后绝不会推进政治民主化。

苏联前总统戈尔巴乔夫于1989年3月引入自由竞争选举，重新组建了人民代表大会。同年12月召开的人民代表大会第二次会议，废除了明确规定苏共“领导地位”的宪法第六条，为多党制铺平了道路。随后，戈尔巴乔夫当选苏联总统。此后，苏联 본격적으로 推进了政治民主化，其结果我们都清楚，无需赘述。苏共的垮台始于从宪法中删除其“领导地位”。为了防止在中国发生类似事件，中共试图通过在《宪法》中增加“共产党领导”原则来表达其决心。中国共产党正是在这样逆着世界潮流的方向前进。这种举动将带来何种结果，还有待观察。

最后，认为此次修宪导致了现行的“集体领导体制”崩溃，取而代之的是“一人体制”或“绝对权力”的出现，这种说法仍然不成立。正如威权体制有多种类型一样，集体领导体制也有多种类型。在中国，‘一人体制’或‘绝对权力’只在毛泽东时期才有可能出现。而邓小平之后的时期都是集体领导体制。但是，各时期的集体领导体制在实际运作方式上有所不同。这种差异是由于总书记与其他政治局常委之间的权力关系不同而产生的。不注意这一点，仅凭总书记权力增强就直接称之为‘一人体制’或‘绝对权力’，是过于简单的想法。当然，如果总书记的权力像毛泽东那样得到加强，也可能出现‘一人体制’。但在改革时期，这种可能性并不高。详细内容请参阅我目前正在撰写的《中国精英政治》。■

作者

赵荣男_ 首尔大学国际研究生院教授。在首尔大学获得政治学博士学位，曾任中国北京大学现代中国研究中心客座研究员、美国哈佛大学燕京学社访问学者。主要研究领域为改革时期中国政治的演变与发展、中国政治体系、中国及东北亚国家的政治发展等。代表性著作包括《改革与开放：邓小平时代的中国1》（2016）、《派系与斗争：邓小平时代的中国2》（2016）、《天安门事件：邓小平时代的中国3》（2016）、《中国梦》（2013）、《与龙共舞》（2012）、《中国的法治与政治改革》（2012）等。

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