[EAI論評] なぜ習近平は国家主席の任期制限規定を廃止するのか？

[編集者注]

中国の最高意思決定機関である全国人民代表大会（全人代）が3月5日に開幕しました。特に、今回の全人代では国家主席の任期制限条項の削除を骨子とする憲法改正案が可決される予定であり、世界中の注目が集まっています。さらに、憲法改正案の可決が確実視されており、事実上、習近平一強体制が始まったと見る向きもあります。しかし、チョ・ヨンナム ソウル大学教授は、憲法改正案が可決され長期執権が可能になったとしても、これを集団指導体制の崩壊および一強体制の出現と見るのは難しいと評価しています。集団指導体制も多様な形で運営され得ますし、特に改革期において総書記が絶対的な権力を持つ可能性は高くないからです。

2018年2月26日、『人民日報』に掲載された一編の文章は、世界の中国研究者とメディアを驚かせた。「中国共産党中央委員会の憲法改正案提案」が発表されたが、そこには国家主席の連任を2期（10年）に制限する規定を削除する内容が含まれていたのである。世界のメディアは、こぞって習近平の「長期執権のための布石」あるいは「終身制への回帰」と評価した。

本来、新たな5年任期を開始する全国人民代表大会（全人代）の最初の年次総会は、二つの議題によって注目を集める。第一は国家指導者の選出である。国務院総理、副総理、全国人代常務委員長、副委員長、最高人民法院および最高人民検察院の院長、副院長などが選出される。今回は特に新設される国家監察委員会主任、副主任が選出される。第二は、今後5年間の国家発展戦略と政策である。全人代会議は経済および社会政策を主に決定する。そのため、共産党大会が総書記の舞台であるならば、全人代年次総会は総理の舞台となる。総理が経済および社会政策を担当するためである。

しかし、今年はそうではなかった。『人民日報』は「人民の領袖 習近平」というタイトルの特集欄を設け、全人代と中国人民政治協商会議全国委員会（全国政協）の各種会議で習近平が発言した言葉を集中的に報道した。「偉大な領袖 毛沢東」を模倣して「人民の領袖 習近平」という言葉を公式に使うことにしたようだ。ちなみに、1977年には華国鋒が「英明なる領袖 華国鋒」と呼ばれた。一方、総理の李克強の姿は見当たらなかった。開会式当日、総理が「政府工作報告」を発表する際でさえ、李克強ではなく、主席団に席を占めた王岐山が注目を集めた。王は昨年の共産党第19回党大会で「67歳定年制」により、政治局常務委員と中央規律検査委員会書記から退いたが、今回は国家副主席として華々しく復帰すると見られていたためである。

「憲法」によれば、国家主席は総理など政府指導者の任命・解任、勲章の授与、恩赦令の公布、緊急事態および戦争状態の宣言といった権限を行使する。表面的には大きな権限を持っているように見えるが、実際には名誉職に近い。代わりに、共産党総書記と中央軍事委員会（中央軍委）主席が実権を握る。実際に国家主席は、他国を訪問したり国際舞台で活動したりする際に必要だから作られた性格が強い。習近平が総書記の肩書（title）で韓国を国賓訪問したら、様になるだろうか？

では、習近平はなぜこの時点で国家主席の連任制限規定を削除するという「無理な手」に出るのだろうか？ この措置が国内外で激しい反発を招きながらも、習近平の権力強化にはあまり実益がないことが明白であるのに。この措置が「無理な手」であることは、共産党の行動を通して確認できる。今年の1月、共産党は憲法改正を議論するために第19期中央委員会第2回全体会議（19期2中全会）を開催し、その結果を「公報」として発表した。しかし、発表内容には他の改正事項はすべて含まれていたが、国家主席の連任制限規定の削除だけはなかった。国内外で反発を招くことを懸念して、意図的に除外したのである。

王晨・全人代副委員長は「憲法修正案」（草案）を説明する際に、二つの根拠を提示した。第一に、多くの地域と機関の「党員、幹部、大衆が一丸となって」連任制限規定の削除を要求した。政治局は2017年9月29日に憲法改正を決定し、「憲法修正小組」を設置して以来、二度にわたり党内外の意見を聴取した。最初は2017年11月に主要党・政機関に憲法改正に関する意見提出を求めたもので、この時に合計118件の意見書が提出された。二度目は2017年12月に憲法修正案（草案）を主要党・政機関と政界の元老に配布して意見を収集したもので、この時も合計118件の意見書が提出された。このような過程を通じて、共産党中央は末端の要求を確認することができ、削除要求が強力かつ一致していたため、これを受け入れたというのである。

第二に、「習近平同志を核心とする党中央の権威と、集中統一された指導を擁護し、国家指導体制を強化・改善するのに有利」である。論理はこうである。現行の「党章」には総書記と中央軍委主席の連任を制限する規定がないが、「憲法」には国家主席の連任を制限する規定がある。江沢民が総書記、国家主席、中央軍委主席を兼職し始めて以来、最高指導者の三職兼任は慣例となった（中国ではこれを「三位一体」と呼ぶ）。しかし、国家主席に対する連任制限規定により、任期規定の不一致問題が生じる。結局、任期規定の一貫性を維持するために、「憲法」にある国家主席の連任制限規定を削除する必要がある。

第一の根拠は、我々が確認できないため、信用できない。ただ、憲法修正案が政治局常務委員会、政治局、中央委員会を順次通過したという事実は、政治エリートたちがこれに合意したことを示している。江沢民ら一部の元老が反対したという報道もあるが、確認された事実ではない。王晨が全人代全体会議で「憲法修正案」（草案）を説明する際に、国家主席の連任制限規定の削除に言及した時、代表たちは盛大な拍手を送り、削除に賛成の意を示した。公式の投票結果が出なければ分からないが、圧倒的な賛成票で可決されることは確実である。第二の根拠は、他の方法で三職の任期規定を統一できるため、説得力がない。すなわち、「党章」を修正して総書記と中央軍委主席の連任制限規定を新設すればよいのである。しかし、習近平はそうせず、逆に「憲法」を修正して国家主席の連任制限規定を削除しようとしている。それにもかかわらず、中国当局は「長期執権のための布石」や「終身制への回帰」ではないと強弁する。

代わりに、我々はいくつかの他の理由を考えることができる。まず、習近平は法的根拠を利用して長期執権を正当化しようとしている。毛沢東と鄧小平は「個人の権威」と強固な人的ネットワークに基づき権力を行使したため、法的正当化は重要ではなかった。しかし、江沢民、胡錦涛、習近平は「職務の権威」を利用して権力を行使するため、法的正当化が重要である。憲法改正は、このために必要である。習近平は今年の2月24日に開催された政治局第4回集団学習で、憲法擁護と「依法治国」（法に基づく国家統治）の重要性を強調した。「いかなる組織や個人も憲法と法律を超越する特権を持つことはできず、一切の憲法と法律に違反する行為はすべて必ず追及する」というものである。これを逆に解釈すれば、憲法と法律が許容することは何でもできるということになる。すなわち、「憲法」が改正されれば、国家主席を無制限に連任できる。

国際舞台で活用する必要性から国家主席の連任制限規定を削除したという指摘もある。習近平は「中華民族の偉大な復興」という「中国の夢」実現を国政目標として提示した。先の党大会では、21世紀中葉に中国が米国を凌駕する世界強国になると宣言した。実際に習近平政府は、執権2期目に入り、外交予算を大幅に増やし、王岐山や楊潔篪など外交能力を大きく強化した。習近平にとって国際舞台は非常に重要な活動空間となったのである。このような状況で、2022年の共産党第20回党大会以降、習近平が国家主席を退任した場合、総書記の肩書で国際舞台で活動しなければならないが、その場合「様にならない」ということである。

潜在的な競争者の出現を未然に防ごうとする意図が作用したという指摘もある。習近平は現行規定を利用しても、2022年の共産党第20回党大会以降、総書記と中央軍委主席を維持できる。しかし、この場合、国家主席は他の人物に譲らなければならない。この場合、国家主席を譲り受けた人物は、習近平の長期執権を批判し、早期退陣を迫る可能性がある。2002年の共産党第16回党大会で中央軍委主席を3期目に務めた江沢民が、胡錦涛の圧力により2年後に中央軍委主席を退任せざるを得なかった事例がある。習近平はこのような芽すら合法的に摘み取ろうという意図で、憲法改正を推進しているのである。

その他にも、習近平が推進している各種政策をより強力に推進するために憲法改正を試みていると見ることもできる。過去5年間、習近平政府は440名に達する次官級以上の幹部を腐敗容疑で処罰した。これには100名余りの将軍が含まれる。これは、総勢3,000名に達する次官級以上の幹部の15%に相当する膨大な規模である。共産党第19回党大会以降、現在までの4ヶ月間で、29名の次官級以上の幹部が処罰された。強力な腐敗撲滅政策は国民には「幸福」であろうが、党・政幹部にとっては「不幸」であり「苦痛」である。そのため、党・政幹部、国有企業経営者、太子党などの既得権益層は、「あと5年だけ耐えればよい」という心情で「苦難の行軍」に突入した。ところが、連任制限規定が削除されるという知らせは、彼らにとっては青天の霹靂である。「苦難の行軍」が5年で終わらず、10年あるいはそれ以上続く可能性があるからである。結局、習近平政府が続けば、既得権益層の不正腐敗が入り込む余地はますます狭まる。

現在、習近平政府が大胆に推進している軍改革も同様である。2015年末に始まり、ようやく第一歩を踏み出した軍改革は、短期間で完成できるものではない。一次的に230万人の兵力から30万人の削減に成功したが、真に難しい課題はこれからである。特に2035年までに「軍近代化」を基本的に完成するためには、長期的な観点から揺るぎなく改革を推進できる強力な指導力が必要である。現在の状況から見て、このようなことをできるのは習近平しかいない。そのため、共産党の元老や政治エリートだけでなく、一般党員も習近平の権力延長に賛成しているのである。

習近平への権力集中と長期執権の可視化が、中国にとって祝福となるのか、それとも災いとなるのかは、断定的に言うことはできない。中国のメディアや御用学者、一部の海外の中国専門家は、今回の決定により政策の連続性が保障され、困難な改革課題を効率的かつ効果的に推進できる強力な指導力が構築できるという理由から、肯定的に評価している。一方、今回の措置が災いとなり得るという警告もある。特定の人物が権力を長期間独占すれば、誤った政策が出る可能性が増加する。複数の人物ではなく、一人で重要な政策を決定するため、また周囲の人々が「不都合な真実」を隠し、最高統治者の意に沿う情報のみを伝える可能性が高いためである。毛沢東時代には実際にこのようなことが日々起こった。その結果、数千万人の人民が命を落とした。

一方、国家主席の連任制限規定の削除だけに注目が集まり、他の改正事項を見落としてはならない。王晨が説明したように、今回は合計10項目の条項が修正される。この中で重要な事項のみを見ると、「科学的発展観」と共に「習近平新時代中国特色社会主義思想」（略称「習近平思想」）が国家指導理念として追加される。これは我々が予想していた通りである。国家監察委員会の設置は、監督機関として非常に重要な措置である。これにより、全人代が選出する国家機関は、「一府両院」（国務院、最高人民法院、最高人民検察院）から「一府一委両院」に拡大される。ここで注意すべき点は、国家監察委員会が国務院に次ぐ重要な機関となるという事実である。

しかし、これよりもはるかに重要な改正は、「共産党指導」の原則が「党章」に続き「憲法」にも挿入されるという点である。現行「憲法」第1条は「社会主義制度は中華人民共和国の根本制度である。」であるが、この文言の後ろに「中国共産党は中国特色社会主義の最も本質的な特徴である。」が追加される。これは、共産党第19回党大会で「党章」修正を通じて共産党指導の原則を強化したことと同じ脈絡である。修正後の「党章」には、「党・政・軍・民・学など全ての分野と、東・西・南・北・中央など全ての場所で、党が全てを指導する（党是領導一切的）。」という表現が追加された。

「憲法」は時代の状況を反映して修正され、共産党指導原則の挿入の有無は非常に重要な指標となった。毛沢東時代の「憲法」（1975年制定）第2条は、「中国共産党は全中国人民の指導の中核である。」と規定した。これにより、共産党は党員だけでなく、全人民を指導するという原則を法的に正当化した。しかし、鄧小平時代の「憲法」（1982年制定）は、この条項を削除した。代わりに、上で見た条項を置いた。これは、文化大革命（1966-76年）を起こした共産党が自己反省した結果であった。10年間にわたり「大動乱」を招いた主題に、どのような顔をしてこの原則を人民に再び強要できるというのか、ということである。

しかし今回、習近平は共産党指導原則を再び「憲法」に挿入しようとしている。これは共産党に対する自信の表れであり、共産党指導を核心とする現行の一党体制を長期間維持するという意思の表明である。過去40年間に推進された改革開放が大きな成功を収めるにつれて、共産党は文革の被害意識から脱却することができた。したがって、今や共産党指導原則を党員だけでなく、全人民にも適用できると判断したのである。また、このような成果を出した共産党一党体制をさらに強固に維持するために、共産党指導原則を「憲法」に明記しようとしている。これは、今後も中国は決して政治的民主化を推進しないという宣言である。

旧ソ連のゴルバチョフは1989年3月、自由競争選挙を導入し、人民代表大会を新しく構成した。また、同年12月に開かれた人民代表大会第2回会議は、ソ連共産党の「指導的地位」を明記した憲法第6条を削除することで、多党制への道を開いた。そして、まさにこの会議でゴルバチョフはソ連大統領に選出された。その後、ソ連は政治的民主化を本格的に推進し、その結果は我々がよく知っているため説明は不要である。このように、ソ連共産党の没落は、憲法から共産党の「指導的地位」を削除したことで本格化した。中国では決してこのようなことが起こらないように阻止するという意思を表明するために、共産党指導原則を「憲法」に追加するのである。このように、中国共産党は世界史の流れに逆らっている。このような動きがどのような結果をもたらすかは、今後見守る必要があるだろう。

最後に、今回の憲法改正を通じて、従来の「集団指導体制」が崩壊し、代わりに「一強体制」あるいは「絶対権力」が登場したと主張するのは、依然として妥当ではない。権威主義体制に複数の種類があるように、集団指導体制にも複数の種類がある。中国の場合、「一強体制」あるいは「絶対権力」は毛沢東時代にのみ可能だった。一方、鄧小平以降の時代はすべて集団指導体制である。ただし、各時代の集団指導体制は、実際の運営方式が異なる。この違いは、総書記と他の政治局常務委員との権力関係が異なるために生じる。この点に注意せず、総書記の権限が強化されたからといって、直ちに「一強体制」あるいは「絶対権力」と呼ぶのは単純な発想である。もちろん、総書記の権限が毛沢東の権力ほど強化されれば、「一強体制」が登場する可能性もある。しかし、改革期にはその可能性は高くない。詳細については、私が現在執筆中の『中国のエリート政治』を参照してもらえればわかるだろう。■

著者

チョ・ヨンナムソウル大学国際大学院教授。ソウル大学で政治学博士号を取得し、中国北京大学現代中国研究センター客員研究員、米国ハーバード大学フェアバンクセンター客員研究員を歴任した。主な研究分野は、改革期中国政治の進化と発展、中国政治システム、中国および東北アジア諸国の政治発展などである。代表的な著書に『改革と開放：鄧小平時代の中国1』（2016）、『派閥と闘争：鄧小平時代の中国2』（2016）、『天安門事件：鄧小平時代の中国3』（2016）、『中国の夢』（2013）、『龍と踊ろう』（2012）、『中国の法治と政治改革』（2012）などがある。

[EAI論評]は、国内外の主要な事案について、多様な分野の専門家が深い分析を通じて意見を表明し、政策的な提言を発表できる言論の場を設けることを目的として企画された論評シリーズです。引用する際は、必ず出典を明記してください。EAIは、いかなる政派的利害とも無関係な独立研究機関です。EAIが発行する報告書やジャーナル、単行本に掲載された主張や意見は、EAIとは無関係であり、あくまで著者個人の見解であることを明記します。