美“优先”政策下的韩美关系

[编辑者注]

在11月8日举行的美国总统大选中，共和党候选人特朗普出人意料地击败了民主党候选人希拉里·克林顿，当选为第45任总统。中央大学教授孙秉权分析认为，鉴于特朗普在竞选期间一直强调将美国利益置于首位的“美国优先”（America First）原则，预计韩美关系将发生不少变化。特别是，在下一届政府中，可能会将驻韩美军防卫费分摊、战时作战指挥权移交、韩美FTA等主要议题同时摆上谈判桌，并采取联动施压的外交策略，因此韩国必须为此做好准备。不过，他也补充说，随着主要职位人选的确定，政策路线也可能发生变化，这也会成为一个变数。

在过去数次美国总统大选中曾是民主党获胜堡垒的中西部威斯康星州、密歇根州、宾夕法尼亚州等地，共和党候选人特朗普展现出令人印象深刻的竞争力，击败了经验丰富的希拉里·克林顿候选人当选总统。这是渴望变革的白人劳动者的愤怒汇聚的结果，特朗普候选人搭乘着“复兴联盟”（coalition of restoration）（《大西洋月刊》2016年6月23日网络版）这辆逆转的钟表，终结了民主党政府八年的统治。身陷邮件门丑闻泥潭、身心备受煎熬的民主党候选人克林顿，面对着华盛顿政坛的不信任与愤怒、与华尔街勾结的既得利益政治家的形象以及动员选民能力的局限性等问题，未能实现成为美国首位女性总统的夙愿。

与预测分裂的美国社会今后将如何前进相比，我们更担忧的是特朗普当选将以何种力量影响韩国，并为此做准备。韩国迫切需要预测韩美关系将从心有灵犀的盟友关系转变为彻底的谈判和计算对象的不确定未来，并迅速制定应对之策。

自参与共和党初选以来，特朗普候选人在美国的国内政治经济、与周边国家的关系、外交贸易政策等方面发表了大量言论。其中大部分言论都非常零散，并且是根据现场气氛即兴而发的。有时甚至有不合常理的言论，有时也存在相互矛盾之处，还有些内容无法核实。虽然在大选过程中可以发表各种言论，但特朗普在言辞和用词选择上与现有的体制内政治家有着本质的区别。

将拥有如此独特个性的特朗普候选人的言论照字面意思接受，并以此为基础来展望未来的韩美关系，似乎存在一定的风险。因为如果根据他相互矛盾、即兴的发言来预测韩美关系，很可能只会罗列前后不一致的内容。此外，以他所谓的亲信的言论为基础来展望两国关系，也可能有些牵强。虽然参议员杰夫·塞申斯（Jeff Sessions）或前国防情报局局长迈克尔·弗林（Michael Flynn）等人曾被提及为特朗普的外交亲信，但至今尚未出现可以称之为“特朗普外交团队”的任何智囊团，也未见具体的外交总体战略。也许是因为外交团队仓促组建，短期内根本没有总体战略，或者可能组建的是由相互冲突的想法拼凑而成的、论功行赏式的拙劣外交团队。

因此，尽管不完全，但以特朗普候选人本人相对持续一致地提及的某些重要词汇或短语、相对整理过的外交政策演讲、以及共和党传统政策与党内候选人之间妥协和合意的党代会纲领等为基础，大致推测特朗普外交政策的大框架，并从中推断未来的韩美关系，可能是一种更安全的方法。那么，在此次大选期间，特朗普候选人最强调的词汇或与之相关的整理过的演讲、党代会纲领等内容中，有哪些是一贯且持续反映出来的呢？

在竞选期间，特朗普候选人最强调的核心词汇就是“美国优先”（America First）。简而言之，“美国优先”所象征的美国优先主义，是指将“美国国家利益”置于其他任何事物之上的政策。那么，这里所说的“美国国家利益”的内容和形式究竟是什么呢？根据特朗普的日常发言、外交政策演讲、共和党纲领等来看，“美国国家利益”的核心内容是美国劳动者的经济利益和美国的国家安全。对于像特朗普这样偏好具体、可见、短期成果，并希望通过这些成果进行讨价还价和谈判的领导者来说，诸如推广美国民主价值观之类的抽象概念，恐怕会被暂时搁置。诸如保障美国劳动者就业和适当的工资、以及与保护美国公民免受恐怖势力侵害和确保军事优势相关的国家安全利益等，将是特朗普当选者最优先考虑的“美国国家利益”。

总而言之，特朗普当选者追求的“美国优先”意味着，如果美国（狭义上指特朗普政府）不满意，随时可以退出谈判桌；如果威胁到美国劳动者就业的进口商品进入，随时可以予以阻止（共和党党代会纲领中的“胜利的贸易政策”）；重视外交而非战争，并只选择性地参与有获胜可能性的战争（2016年4月27日《国家利益》杂志主办的外交相关演讲）。从这个意义上说，特朗普当选者的政策明显带有孤立主义倾向。特朗普政府治下的美国，必须拥有拒绝任何损害其国家利益保护主权行使的政策或措施的能力；参与多边制度以谋求长期利益或创造新规范，也只有在保障这种美国否决权的主权行使之后才成为可能。特朗普当选者认为，“全球主义是一首错误的歌……民族国家是第一位的……国际制度只是束缚美国的枷锁”（2016年4月27日演讲）。

未来，特朗普总统的美国所追求的这种“美国优先”的国家利益优先原则，无疑将对韩美关系带来冲击。首先，从优先考虑短期损益计算的角度来看，韩美同盟要求美军持续驻扎，并在发生紧急情况时要求美军牺牲兵力及增加军事力量，因此，只要不影响到太平洋彼岸美国本土的安全，韩美同盟将被视为巨大的损失。为了维持这样一种没有实际利益的同盟，同盟国必须承担美军驻扎的所有费用，这是最低限度的必要条件。从简单的逻辑来看，特朗普当选者的计算结果是，如果同盟国不接受，美军就可以撤出驻扎国。从这个角度看，在特朗普政府上台后，韩美同盟的传统军事同盟关系要素将弱化，并可能转变为谈判和损益计算的对象。

这种“美国优先”的逻辑在韩美经济关系中也不会例外。在竞选期间，特朗普候选人一直主张废除TPP、重新谈判NAFTA，并指责韩美FTA的不公平性。他认为，任何自由贸易协定，只要减少了美国劳动者的就业机会并降低了他们的工资，其本身就违反了“美国国家利益”，因此是不可接受的。在他看来，减少美国就业机会、降低美国劳动者工资的出口国，大多都存在相当多的不公平贸易行为，如政府补贴、汇率操纵、违反劳动条件、侵犯劳动者权益、不符合国际贸易标准等。因此，美国必须随时能够对这些行为采取严厉的惩罚性措施，如报复性关税。否则，此类自由贸易协定的签订本身就是“美国主权的让步”和“不公平”的，因此这些协定必然成为废除、重新谈判、追加谈判的对象。韩美FTA也不例外。

至此，我们基于“美国优先”所提出的“美国国家利益”，大致展望了特朗普政府今后的外交政策基调和韩美关系。上述政策含义是从“美国优先”所追求的美国国家利益角度演绎推导出来的，并通过他的发言、演讲、共和党纲领等内容进行了举证。此外，本文设定的一个假设是，特朗普总统今后将拥有最终决定权，并忠实于他迄今为止公布的内容，实际上是独自决定外交政策。笔者也承认，这是一个“过于”不现实的假设。然而，为了理解特朗普时代韩美关系的核心，即特朗普当选者所追求的“美国优先”，我们进行了上述讨论。对未来韩美关系的现实展望，可以通过将这些前提和逻辑应用于实际情况来衡量。

首先，特朗普当选者本人可能对竞选承诺进行修正或学习。当选后会见奥巴马总统后，特朗普当选者暗示可能会保留奥巴马医改的部分内容，显示出变化的余地。他本人也深知竞选与执政是不同的，韩美关系也可能因对朝鲜半岛情况信息的更新和学习，而修正诸如不合理的撤军论或韩美FTA全面重新谈判等承诺。

在这些主要议题上，周边安保专家及朝鲜半岛政策制定者的作用也显得尤为重要。也就是说，谁进入特朗普的外交团队，将可能影响下一届政府的外交政策及对朝鲜半岛的政策。就特朗普当选者而言，考虑到其功利主义倾向，他可能对在外交政策中加入意识形态元素持抵触态度（特朗普候选人对俄罗斯的普京或朝鲜的金正恩偶尔但友好的发言，也可视为其高度去意识形态化的倾向的一个侧面）。然而，考虑到他目前的竞选团队缺乏外交专家人才库，过去布什政府的官员很可能被大量起用。届时，特朗普政府今后的整体外交政策可能会带有意识形态色彩，而对朝政策或对华政策将比奥巴马政府时期更加强硬。

自称谈判专家的特朗普当选者，其对手国家的应对方式也可能对特朗普政府的外交政策及韩美关系产生重大影响。如果判断可以通过对话与谈判解决问题，那么在大部分情况下，只要损益计算得当，就能维持稳定的关系；但如果判断谈判无法奏效，特朗普政府则可能为了最大化谈判力而采取相应的 Thus, the JSON object is generated as requested.

最后，根据外交事务的最终决定权归属，特朗普政府的外交政策及韩美关系可能会有所不同。就韩美关系而言，存在美国国防部、国务院、驻韩美军司令部及外交官、国会外交委员会亚太小组或韩美议员协会所属议员、智库韩美关系或东亚关系专家等多种政策咨询及利益相关者。因此，如果他们的作用得到凸显，虽然会伴随韩国国防费分摊金的增加，但韩美关系可能不会发生太大变化。然而，如果特朗普当选者认为在特定事项上很重要，他很可能亲自做出最终决定，届时他特有的气质因素可能会发挥作用，这令人担忧。归根结底，美国国内政界、官界、学界的韩美关系专家群体与特朗普总统的决策权之间的分担程度，将影响韩美关系。

特朗普当选者在总统大选计票中以约60万票之差落后于克林顿候选人，但在威斯康星州、密歇根州、宾夕法尼亚州这三个州均以约11万票的微弱优势获胜，从而在选举人团投票中获胜，成为少数派总统。这意味着反对他当总统的人比支持他的人多，而忽视这一选举结果信息的国内国际政策将带来何种灾难性后果，从过去布什政府八年的后遗症中便可见一斑。

特朗普当选者是通过分裂性的“排斥性选举战略”在2016年美国大选中成功进行了一次大甩卖的人物，他并非传统的体制内总统（institutional president），而有可能成为美国政坛前所未有的新型“运动型总统”（movement president）。特朗普当选者自诩为大胆而冷静的谈判家，但在竞选过程中也频繁展现出缺乏自制力的冲动性格。如果特朗普政府的外交政策能够以可接受的“美国优先”为导向，在与国际社会保持紧张关系的同时维持合作关系，并且韩美关系在经过中程调整后能在变化中展现可持续性，那么其政府就应该成为以谈判力而非冲动倾向为先导的政府。然而，如果特朗普当选者作为运动型总统在国内国际危机时发挥其特有的气质，情况将变得非常严峻。万一他陷入将美国国内政治的“内忧”转化为美国外部“外患”的冲动，那么美国乃至朝鲜半岛和世界，都可能卷入比第43届布什政府更为巨大的漩涡之中。不过，令人苦恼的是，这种情况的前兆或先决条件，与他的当选一样难以预测。■

作者

孙秉权_ 韩国中央大学政治国际学系教授。在美国密歇根大学获得政治学博士学位。主要研究领域为美国政治、美国外交政策、比较议会及政党理论等。近期研究包括“韩美同盟信任与冲突的原因：以卢武铉时期为中心”（2016年）、“统一韩国的议会制度”（2015年）、“茶党运动与共和党保守主义的重塑”（2013年）等。

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