「EAI論評」 「アメリカ・ファースト」に直面する米韓関係

【編集者注】

去る11月8日に実施された米国大統領選挙で、多くの専門家の予想を覆し、トランプ共和党候補がクリントン民主党候補を抑えて第45代大統領に当選しました。トランプ当選者が選挙期間中、一貫して米国の国益を最優先する「アメリカ・ファースト」（America First）を強調していたことを踏まえると、米韓関係にも少なくない変化が予想されると、ソン・ビョングォン中央大学教授は分析します。特に、次期政権で在韓米軍防衛費分担や有事作戦統制権移管、韓米FTAなど主要懸案を同時に交渉テーブルに載せ、連携させて圧力をかける外交を展開する可能性があるため、韓国はこれに備える必要があると強調します。ただし、人事過程で誰が主要な要職に起用されるかによって政策路線が変わりうるため、これも変数となりうると付け加えています。

過去数回の米国大統領選挙で民主党の勝利の牙城となった米国中西部のウィスコンシン、ミシガン、ペンシルベニア州などで、トランプ共和党候補が非常に印象的な競争力を見せ、歴戦のヒラリー・クリントン候補を破って大統領に当選しました。変化を熱望する白人労働者の怒りが結集した結果、逆行する時計、いわゆる「復古連盟」（coalition of restoration）（The Atlantic, 2016年6月23日インターネット版）に乗り、ワシントン政界のアウトサイダーであったトランプ候補が、民主党政権8年の支配を終焉させたのです。メールスキャンダルの足枷で選挙中、心身ともに苦しんだであろうクリントン民主党候補は、ワシントン政界への不信と怒り、ウォール街と結託した既得権政治家のイメージ、有権者動員力の限界などに直面し、米国初の女性大統領の座に就くことに失敗しました。

隅々まで分裂した米国社会が今後どのように進んでいくかについての予測よりも、トランプ候補の当選がどのような威力を持って韓国に影響を及ぼすかを測り、これに備えなければならないという懸念が、我々としてははるかに大きいのです。韓国は、米韓関係が以心伝心の了解された血盟関係を離れ、徹底した交渉と計算の対象として迫ってくる不透明な未来を予測し、これに対する備えを早急に講じる必要があります。

共和党予備選参加以降、トランプ候補は米国の国内政治・経済をはじめ、周辺国との関係、外交・貿易政策などについて数多くの発言をしました。その大部分は非常に断片的で、現場の雰囲気に合わせて即興的に出されたものでもありました。時には常識外れの話もあり、相互に矛盾する部分もあり、検証する方法がない内容もありました。大統領選挙過程で様々な話が出うるものの、話し方や言葉の選択において、トランプ氏は既存の制度圏の政治家たちとは質的に異なっていました。

このようなユニークなキャラクターの持ち主であるトランプ候補が述べた内容を額面通りに受け取り、これに基づいて今後の米韓関係を展望することは、やや危険が伴うものと思われます。相互に矛盾し、即興的な彼の発言などに基づいて米韓関係を見通そうとすれば、一貫性のない内容を羅列するに留まる可能性が高いからです。また、彼の側近と呼ばれる人々が米韓関係の懸案について言及した内容を集めて両国関係を展望してみることも、やや無理があると考えられます。セッションズ議員やフリン元DIA局長など、数名がトランプ氏の外交担当側近として取り沙汰されたことはありますが、具体的に「トランプ外交チーム」と呼べるようなブレイン集団はまだ見当たらず、具体的な外交の大戦略もよく見えないからです。おそらく外交チームが急造された結果、当分の間、大戦略が全くない可能性もあり、衝突する考えで構成された論功行賞型の不十分な外交チームが結成される可能性もあります。

したがって、これも完全ではありませんが、トランプ候補本人が比較的持続的かつ一貫して言及したいくつかの重要な語彙やフレーズ、相対的によく整理された外交政策演説文、共和党の伝統的な政策と党候補間の妥協と合意が含まれている党大会綱領などを基に、トランプ外交政策の大枠を大まかに推測し、その中で今後の米韓関係を類推していくことが、より安全なアプローチ方法であると思われます。それでは、今回の選挙期間中にトランプ候補が最も強調した語彙、あるいはこれに関連するよく整理された演説文、党大会綱領などにおいて、一貫的かつ持続的に反映された内容にはどのようなものがあるでしょうか？

選挙期間中、トランプ候補が最も強調した核心語彙はまさに「アメリカ・ファースト」（America First）でした。簡単に言えば、「アメリカ・ファースト」に象徴される米国優先主義は、「米国の国益」を他の何よりも最優先するという政策と言えます。ここで言う優先されるべき「米国の国益」の内容と形式は、一体どのようなものでしょうか？トランプ氏の日常的な発言、外交政策演説、共和党綱領などを見ると、「米国の国益」は米国労働者の経済的利益と米国の国家安全保障などの内容を核心としています。トランプ氏のように具体的で可視的、かつ短期的な成果を好み、これらの成果を中心に交渉や駆け引きをしようとするスタイルの指導者にとって、米国民主主義価値の拡散のような抽象的な概念は、一旦後回しにされるでしょう。米国労働者の雇用確保と適切な賃金保障のような具体的な経済的利益や、テロ勢力から米国市民の保護および米国の国家安全保障に関連する軍事的優位の確保といった安保利益などが、トランプ当選者が最優先する「米国の国益」に該当するでしょう。

要するに、トランプ当選者が追求する「アメリカ・ファースト」は、米国（狭義にはトランプ政権）が不満であればいつでも交渉の場から立ち去ることができるようにし、米国労働者の雇用を脅かす輸入商品があればいつでもこれを遮断できるようにすること（共和党党大会綱領中の「勝利する貿易政策」）、戦争よりも外交を重視し、勝利の可能性のある戦争にのみ選択的に参加すること（2016年4月27日The National Interest誌主催外交関連演説）を主な内容としています。この点で、トランプ当選者の政策は明らかに孤立主義的な傾向を示しています。トランプ政権下の米国は、自国の国益保護のための主権行使が阻害される一切の政策や措置を拒否する能力を保有しなければならず、多国間制度に参加して長期的な利益を図ったり、新たな規範を創出したりすることも、このような米国の拒否権の主権的行使が保障された後にのみ可能です。トランプ当選者にとって、「グローバリズムは間違った歌であり…民族国家が最優先であり…国際制度は米国を縛るものに過ぎない」（2016年4月27日演説）のです。

今後、トランプ大統領の米国が追求するこのような「アメリカ・ファースト」の国益優先追求は、米韓関係にも明らかに衝撃として押し寄せるほかありません。まず、短期的な損益計算を優先する立場から見れば、米韓同盟は米軍の持続的な駐留と有事の際の米軍兵士の犠牲および追加的な軍事力を要求するため、太平洋を越えた米国本土の安保に支障がない限り、甚大な損失と見なされるでしょう。このように実益のない同盟が維持されるためには、米軍駐留の全ての費用を米国の同盟国が負担することが最低限の必要条件です。単純論理上、トランプ当選者の計算では、同盟国がこれを受け入れなければ米軍を駐留国から撤退させればそれだけの結論に至ります。このように見ると、トランプ政権登場以降、米韓同盟は伝統的な軍事的血盟関係の要素が弱まり、交渉と損益計算の対象へと変化する可能性もあります。

このような「アメリカ・ファースト」の論理は、米韓経済関係においても例外ではないでしょう。大統領選挙期間中、トランプ候補は一貫してTPP（環太平洋パートナーシップ協定）の廃棄とNAFTA（北米自由貿易協定）の再交渉を主張し、韓米FTA（自由貿易協定）の不公正性を指摘してきました。どのような自由貿易協定であれ、米国労働者の雇用を減らし、彼らの賃金を低下させる協定は、それ自体「米国の国益」に反するものとして受け入れられないのです。米国の雇用を減らし、米国労働者の賃金を低下させる商品の輸出国は、彼の目にはほとんどが政府補助金の支給、為替操作、労働条件違反、労働者権利違反、国際貿易基準未達など、不公正貿易慣行を相当に内包しているように見えるでしょう。したがって、これらの行為に対して米国はいつでも報復関税など厳重な懲罰的措置を加えることができるようにすべきです。そうでなければ、自由貿易協定の締結はそれ自体「米国主権の譲歩」であり「不公正」なものであるため、このような協定は廃棄、再交渉、追加交渉の対象とならざるを得ません。韓米FTAも例外ではありえません。

これまで「アメリカ・ファースト」が提示する「米国の国益」を基に、今後のトランプ政権の外交政策基調と米韓関係を大まかに展望してきました。上記に提示された政策的含意は、「アメリカ・ファースト」が追求する米国の国益観点から演繹的に導き出された後、彼の発言や演説、共和党綱領などの内容を中心に挙証されたものです。また、この文章で設定された一つの仮定は、今後のトランプ大統領が最終決定権を持ち、自身がこれまで公表した内容に忠実に、事実上単独で外交政策を決定するというものでした。筆者もこれは非現実的であるほど「強い」仮定であることは認めます。ただし、トランプ当選者が追求する「アメリカ・ファースト」という観点から、今後展開されるトランプ時代の米韓関係の核心を把握しようという趣旨で、これまでの議論を展開しました。未来の米韓関係に対する現実的な展望は、このような前提と論理を実際の状況に適用させてみる方法で測ることができるでしょう。

まず、トランプ当選者自身の公約修正や学習過程がありえます。当選直後、オバマ大統領と面談した後、トランプ当選者はオバマケアの一部内容を残す可能性があることを示唆するなど、変化の余地を見せています。彼も選挙運動と政治は違うということをよく理解しているでしょうし、米韓関係も朝鮮半島の状況に関する情報のアップデートおよび学習の結果として、無理な米軍撤退論や韓米FTA全面再交渉などの公約は修正される可能性があります。

このような主要な課題と関連しては、周辺の安保専門家や朝鮮半島政策決定者の役割も重要になるでしょう。すなわち、誰がトランプ外交チームに入るかによって、次期政権の外交政策および対朝鮮半島政策に影響を与える可能性があります。トランプ当選者の場合、彼の功利主義的な性向から見て、外交政策に理念的な要素を含めることに対して抵抗感を持つかもしれません（ロシアのプーチンや北朝鮮の金正恩に対するトランプ候補の断続的ではあるが友好的な発言も、非常に脱理念的な彼の性向の一端を示すエピソードと言えるでしょう）。しかし、現在の彼の選挙対策本部（キャンペーン）に外交専門人材プールがないという点を考慮すると、過去のブッシュ政権の担当者が相当数起用される可能性があります。その場合、今後のトランプ政権の外交政策全般に理念的な色彩が加味される可能性があり、その際、対北朝鮮政策や対中国政策はオバマ政権時よりもさらに強硬になるでしょう。

自称交渉の達人であるトランプ当選者の場合、相手国の対応もトランプ政権の外交政策および米韓関係に大きな影響を与える可能性があります。対話と交渉で通じると判断する場合、概ね損益計算が合えば円満な関係を維持できますが、交渉が通じないと判断される場合、トランプ政権は交渉力を最大限に高めるために必要な外交を展開する可能性があります。このような「賢明な外交」は力の行使と予測不可能性の極大化を通じて実現されるものであり、この過程で米国と交渉対象国との間に葛藤が発生する可能性があります。トランプ政権は対韓政策において、まず在韓米軍防衛費分担水準、有事作戦統制権移管、韓米貿易関係を同時に交渉テーブルに載せ、全てを連携させて圧力をかける外交を展開する可能性があるため、これに対する備えが必要です。

最後に、外交案件ごとに最終決定権が誰にあるかによって、トランプ政権の外交政策および米韓関係は変わりうるでしょう。米韓関係の場合、米国国防総省や国務省、韓国駐在米軍司令官および外交官、議会外交委員会の環太平洋小委員会や韓米議員協議会所属議員、シンクタンクの米韓関係あるいは東アジア関係専門家など、多様な政策諮問および利害関係者がいます。したがって、これらの役割が浮き彫りになる場合、韓国の防衛費分担金の拡大が伴うとしても、米韓関係には大きな変化がないかもしれません。ただし、特定の案件においてトランプ当選者自身が重要だと判断する場合、最終決定を自身で下す可能性が高く、その際彼の特有の気質的要素が作用する可能性があり、懸念されるところがあります。結局、米国国内の政界・官界・学界の米韓関係専門家集団とトランプ大統領の決定権限の分担の有無および程度が、米韓関係に影響を及ぼすものと見られます。

トランプ当選者は、大統領選挙の投票集計では60万票ほどクリントン候補に負けましたが、ウィスコンシン、ミシガン、ペンシルベニアの3州を合計してわずか11万票程度の差で勝利し、選挙人団投票集計では勝利した少数派大統領です。これは、彼が大統領になることに反対した人が支持した人よりも多かったという意味であり、このような選挙結果のメッセージを無視した国内・国外政策がどのような破局的な結果をもたらすかは、過去のブッシュ政権の8年間の後遺症が雄弁に物語っています。

トランプ当選者は、分裂的な「排除の選挙戦略」を通じて2016年米国大統領選挙でビッグセールに成功した人物であり、伝統的な制度型大統領（institutional president）ではなく、米国政界で以前には経験したことのない新しい形の「運動型大統領」（movement president）として位置づけられる可能性すらあります。トランプ当選者は大胆ですが冷静な交渉家の側面を持っていると自負していますが、自制心のない衝動的な性格も選挙過程で頻繁に見せました。トランプ政権の外交政策が受容可能な水準の「アメリカ・ファースト」を目指し、国際社会と緊張関係の中でも協力関係を維持し、同時に米韓関係が中範囲の調整を経て変化の中でも持続可能性を示すためには、衝動的な傾向よりも交渉力を前面に出した政権になるべきでしょう。しかし、トランプ当選者が運動型大統領として国内外的危機時に彼特有の気質を発揮する時、状況は非常に困難になる可能性があります。万が一、彼が米国国内政治の「内憂」（国内の憂い）を米国外の「外患」（外国からの災い）にすり替えようとする衝動に囚われた場合、米国はもちろん、朝鮮半島と世界は、過去の第43代ブッシュ政権よりもはるかに大きな激流に巻き込まれる可能性もあるでしょう。ただし、このような状況の前兆や先行条件が何であるか、彼の当選と同じくらい予測が難しいという点に、悩ましさがあると言えます。■

著者

ソン・ビョングォン中央大学政治国際学科教授。米国ミシガン大学で政治学博士号を取得。主な研究分野は米国政治、米国外交政策、比較議会および政党論などである。最近の研究には、「Causes of Distrust and Conflict in the ROK-US Alliance: With a Focus on the Roh Moohyun Era」（2016）、「統一韓国の議会制度」（2015）、「ティーパーティー運動と共和党保守主義の再形成」（2013）などがある。

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