【EAI评论】美国意图遏制中国在南海扩张势力范围

7月12日，依据《联合国海洋法公约》附件七设立的仲裁庭就南海争端作出了首个裁决，这不仅对当事国菲律宾意义重大，也为在南海与中国尖锐对立的美国增添了重要筹码。该裁决认定中国所谓的“九段线”违反《联合国海洋法公约》，并且斯普拉特利群岛（Spratly Islands，南沙群岛）的任何地貌都不能享有专属经济区或大陆架，这为美国的南海政策提供了法律依据。美国还获得了攻击中国不承认裁决结果的道义制高点，指责中国否定国际社会的基本义务，从而削弱其软实力。

虽然南海争端直接涉及中国、菲律宾、越南等域内国家，但其背后是美国与新兴大国中国在西太平洋争夺主导权的巨大博弈。美国虽然避免直接介入南海领土争端本身，但一直以航行和飞越自由为由，遏制中国在该海域的势力扩张。美国认为，如果不能在南海遏制中国，就将失去在亚太地区享有的霸权地位和域内国家的信任。

南海争端自20世纪70年代起就已持续存在，但直到2009年中国提交标有“九段线”的地图作为附件的照会给联合国后，争端才开始急剧升温。随后，随着习近平时代的开启，中国将南海视为核心利益，并采取了一系列高压措施，例如阻止菲律宾或越南在南海的渔业和海底资源勘探活动。位于美国华盛顿的战略与国际研究中心（CSIS）将中国这些分阶段的行动命名为旨在控制南海的“切香肠战略”（salami-slicing strategy）。一直担忧中国军事力量快速增长的美国安全专家开始呼吁与中国存在领土争端的地区国家加强海岸警卫活动，并实时共享海洋信息，进行紧密合作。

围绕南海的美中角力自2013年末中国开始在其实际控制的珊瑚礁等地形上建造人工岛并修建机场或军事设施后加速升级。美国曾提议冻结在南海争议地区的此类活动，但中国并未停止施工。2015年4月，中国在西沙群岛（Paracel Islands）的两个岛屿上继续进行扩建工程，美国和菲律宾对此作出回应，举行了拥有12,000名士兵参与的海上联合军事演习。5月，美中两国海军舰艇在南海险些发生冲突。自2015年9月25日美中首脑会晤以来，奥巴马总统和习近平主席重申了在南海问题上的立场分歧，此后，美国于10月27日派遣“拉森”号驱逐舰进入南沙群岛苏比环礁（Subi Reef）12海里以内水域。中国则以追踪美国驱逐舰作为回应，并批评域外国家美国加剧了南海的军事紧张局势。进入2016年以来，围绕南海的美中两国之间的实际冲突有所减少，但5月初美国“劳伦斯”号驱逐舰进入南沙群岛附近海域等余波仍在继续。

美国认为，这些军事行动对于维护“航行自由”（freedom of navigation）是必不可少的。对于军事超级大国美国而言，航行自由如同生命线。虽然南海理应保障航行自由，但中国过度的领土主张和管辖权要求正在威胁这一自由。被称为“海洋宪法”的《联合国海洋法公约》规定，所有国家在公海上享有航行自由，并且这种自由也适用于沿岸国的专属经济区。然而，问题在于美国和中国在航行自由是否包含军事演习、侦察及情报收集等军事活动方面存在分歧。美国认为航行自由当然包含军事活动，而中国则主张在专属经济区内的军事活动必须获得沿岸国的许可。

关于美军在南海的活动界限是否恰当，美国专家之间也存在意见分歧。一些人主张，为向中国挑衅发出强烈信号，应派遣军舰进入争议岛屿数海里以内，或说服其他国家参与自由航行；另一些人则主张，应避免直接介入，转而支持南海争端当事国提升其自主防御能力。事实上，美国在解除对越南（与中国存在领土争端）的武器出口限制后，于今年5月下旬还进行了联合军事演习。另一方面，也有观点认为，为维持南海和平现状，美国应停止军事活动，并鼓励中国与相关当事国在海洋资源共同开发等方面展开合作，以缓和紧张局势。

美国希望菲律宾以及越南等其他争端当事国能够摆脱与中国的双边谈判框架，积极寻求国际法上的解决途径。然而，那些需要与中国保持友好关系的国家，可能会担忧仅凭缺乏执行力的裁决能否促使中国改变态度，或者反而会加剧争端。它们是否会选择追随菲律宾的先例，采取诉诸国际法和仲裁的战略，将在很大程度上取决于此次裁决后美国和中国的应对。这就是为何我们应密切关注华盛顿和北京今后的动向。■

作者

李淑钟EAI院长、成均馆大学国政管理研究生院教授。曾在美国哈佛大学（Harvard University）获得社会学博士学位。现任总统国家安保咨询团、外交部、统一部、韩国国际合作团（KOICA）等机构委员。作为三边委员会（The Trilateral Commission）、全球与区域研究智库理事会（Council of Councils: CoC）的成员，致力于通过政策研究构建国际合作网络。曾任世宗研究所研究委员、美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）东北亚研究中心客座研究员、约翰霍普金斯大学国际学院（Johns Hopkins University, SAIS）客座讲师、德国全球与区域研究学院（German Institute for Global and Area Studies）访问教授等。近期著作包括《韩国致力于成为创新型中等强国》（South Korea Aiming to Be an Innovative Middle Power）、《以中等强国外交重塑全球治理：韩国在21世纪的作用》（Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea's Role in the 21st Century）（合编）、《全球发展合作治理与韩国》（Global Development Cooperation Governance and Korea）（合编）、《“韩国公司”的衰落：韩国发展型国家范式转变》（The Demise of 'Korea Inc.': Paradigm Shift in Korea’s Developmental State）等。

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