[EAI评论] “慰安妇”协议百日，韩日关系何去何从

今年3月31日，借华盛顿核安全峰会之机，韩日两国首脑举行了会谈，但异常的是，两国政府均对会谈内容守口如瓶。对此，EAI日本研究中心所长（延世大学教授）孙烈指出，去年年底达成的“慰安妇”协议恰恰反映了当前两国关系未能获得祝福的现实。他还强调，“慰安妇”问题不仅与国内政治紧密相连，也与韩日关系及东北亚国际政治息息相关，因此需要高度战略性 접근。即使身份认同的冲突导致外交战不可避免，也需要有能够管理好这一局面、不使其损害安保、经济等其他领域合作的领导力。

沉默的韩日关系

距离去年12月28日韩日政府就“慰安妇”问题达成协议已过去100天，但两国仍对此事讳莫如深。3月31日，在华盛顿举行的紧锣密鼓的系列首脑会谈中，朴槿惠总统与安倍晋三首相进行了20分钟的会晤。但异常的是，会谈内容并未公开。仅有部分日本媒体报道称确认了朴槿惠总统的协议履行意愿，而韩国外交部则在例行记者会上表示正在扎实推进协议的履行准备工作。

这场“黑箱”式的首脑会谈，恰恰反映了去年12月达成的协议未能获得祝福的韩日关系现状。根据韩国盖洛普1月8日进行的调查，56%的韩国民众反对该协议，仅26%表示赞成。72%的国民认为日本未作出真诚的道歉，同样比例的受访者反对迁移“慰安妇”少女像。另一方面，日本方面，根据1月30日《每日新闻》的舆论调查显示，虽然65%的日本人对协议持肯定评价，但认为“慰安妇”问题能通过此协议得到解决的意见仅占19%。在日本右翼势力中，“韩国最终将撕毁‘慰安妇’协议”的悲观论调甚嚣尘上。尽管如此，官房副长官萩生田光一曾于4月6日放出风声，强调少女像迁移和基金会成立应作为一个整体来实施，但总体上仍是观望韩国履行协议努力的氛围。

球已踢到韩国一方，国内舆论和当事人的反对带来了政治上的负担，导致沉默持续。然而，一旦朝鲜核危机和选举大局尘埃落定，“慰安妇”问题将再次成为焦点，韩日关系修复的努力也将面临考验。该如何解决？

“慰安妇”问题是韩日之间一个特殊的历史外交议题。由于围绕“慰安妇”痛苦历史的韩日两国身份认同政治（identity politics）在此问题上发生冲突，它与国内政治深度绑定，是一个需要高度政治判断的议题。另一方面，“慰安妇”问题也与东北亚国际政治紧密相连。美中两国在围绕地区秩序构建的主导权竞争中，将历史问题纳入自身国家利益的考量范畴，日本也一直致力于巧妙地利用这一点。因此，“慰安妇”问题既是身份认同政治的国内政治议题，也是韩日关系议题，更是东北亚国际政治议题，具有多重面向，需要高度战略性 접근。此次“慰安妇”谈判的教训，或许能从我们是否真正履行了对这一多重面向的复合外交的提问中找到答案。

新形势：中国的楔子战略与美国的历史介入

要理解12月28日韩日“慰安妇”谈判达成协议的意义，需要回顾其起点——2014年4月的司局级磋商。在2012年12月安倍晋三上台和朴槿惠当选后，两国关系急剧恶化。为修复关系，奥巴马总统借2014年3月海牙核安全峰会之机，安排了韩日两国首脑的三方会晤，并以此为契机启动了旨在修复两国关系的司局级“慰安妇”问题解决磋商。这可以说是韩美日关系史上的首次。因为自1945年以来，美国从未直接为两国首脑的和解安排过会晤。

美国介入历史问题，是出于其地区战略因韩日关系恶化而日益加剧的负担。在推行“亚太再平衡”战略时，美国试图将更大的负担和责任转嫁给两个核心盟友，并认为两国围绕历史问题的争执损害了自身国家利益。

美国的这种担忧因中国的举动而加剧。习近平主席一直以来以历史问题为抓手，对韩国施展“魅力攻势”。他在2013年7月对韩国进行国事访问时，强调两国“肝胆相照”的命运共同体，并提议构建“韩中历史同盟”以对抗日本的历史修正主义，同时承诺协助建设韩国请求的安重根义士纪念馆，试图赢得韩国好感。这是一种旨在疏远韩国与日本、将其拉向中国的“楔子战略”，以对抗“韩美日三角合作体系”，美国对此反应敏感。尽管2013年12月安倍首相参拜靖国神社引发韩中两国强烈反对，并展开了对日批评的外交攻势，但美国仍通过外交影响力促成了海牙三方会晤，以期修复韩日关系。

美国希望韩国采取“两轨”（two-track）对日策略：一方面通过司局级磋商解决历史问题，另一方面在安保、经济等问题上积极展开合作。然而，韩国则坚持“联动 대응论”，即在没有日本政府对“慰安妇”问题作出诚意努力的情况下，不仅关系无法正常化，甚至无法举行首脑会谈。韩国反而通过强化身份认同政治，提出更强硬的对日主张，提高了国内民众对历史问题的期望值。

美国更加积极地介入历史问题。2015年2月，美国国务院副国务卿温迪·谢尔曼（Wendy Sherman）发表了“民族主义的公众情绪可能被滥用，政治领导人通过指责过去的敌人来获得廉价掌声并不难。然而，这种挑衅只会导致[地区合作]的停滞，而非进展”的言论，警告了国内政治对历史问题的利用。这是在委婉地敦促将国内政治与外交分开。

安倍的反击

美国的施压以及日本的敏锐应对，加剧了韩国外交的困境。安倍首相在4月预定的访美行程中，与美国就国会演讲稿以及8月预定的所谓“安倍谈话”中涉及历史的内容进行了密切协调，华盛顿也对安倍的演讲和谈话表示欢迎。2015年4月28日发表的《美日共同愿景声明》宣称，通过结合美国的“亚太再平衡战略”和日本的“基于国际协调主义的积极和平主义”，确保地区和世界的和平与繁荣，并“两国安全与繁荣紧密相连，不可分割，不受国界定义”，从而将东北亚格局塑造成了“美日对中国”的态势。

中日关系的改善也对韩国构成了外交压力。2014年10月，安倍首相借北京APEC峰会之机与习近平主席进行了简短的首脑会晤。2015年4月，在万隆会议60周年纪念峰会上，两国首脑通过双边会晤，促成了双方承诺努力避免东海冲突升级为武力冲突，并确保安全领域的矛盾不影响其他领域的实质性合作。

随着日本与美国同盟一体化以及与中国关系改善，韩国对外交孤立的担忧日益加剧，对日本的强硬态度也明显减弱。韩国政府正式提及“两轨” 접근，并在6月韩日邦交正常化50周年纪念活动前夕，开启了旨在达成“慰安妇”协议的政府高官接触。所谓的“前提条件”消失了，对安倍谈话也出现了与8·15（光复节）庆祝演说相呼应的克制性反应。随后，朴槿惠总统于9月3日出席北京抗战胜利70周年阅兵，虽然是为了争取中国在朝鲜问题上的支持，但也成为10月24日访美时，面对美国要求改善对日关系时立场薄弱的一个因素。在此背景下，11月2日，韩日两国首脑举行了就任以来的首次双边会晤，并承诺尽早达成“慰安妇”协议。

“慰安妇”协议之后，要做什么，不做什么

从这个角度看，12月28日的“慰安妇”协议，是在“美日对中国”格局形成、中日关系在这一框架下得到修复、韩国的活动空间受到压缩的现实下产生的产物。可以说，韩国在有限的范围内尽了最大的努力。然而，格局是可以被塑造的。如果清晰地认识到历史问题既是韩日关系固有的议题，又与更广泛的地区秩序竞争紧密相连，那么就可以避免将此问题作为韩日关系正常化前提条件的简单外交，转而采取“两轨”复合外交来解决，从而控制住《产经新闻》记者起诉事件等情绪化的过激反应，并在格局的构建过程中争取到更大的机遇窗口。

以此为鉴，今后应该做什么，不应该做什么？

第一，必须认识到，去年12月的协议虽然成功开启了韩日关系正常化的进程，但并非“慰安妇”问题最终解决的决定性契机。基金会的设立、10亿日元的出资、少女像的迁移等问题，都应被视为漫长解决过程的一部分来处理。“最终且不可逆”的解决，最好理解为一种修辞。

第二，在此框架下，必须与“慰安妇”受害者等相关方进行谦虚、真诚且持久的对话与协商。事实证明，在协议达成之前和之后，与受害者缺乏密切沟通。另外，3月31日韩日首脑会谈中，日本首相未能直接表达协议中包含的道歉和反省，也令人遗憾。

第三，执行“两轨”外交。历史问题以身份认同政治的形式出现，议题的政治化是不可避免的现象，因此最终、不可逆的解决也十分困难。如果身份认同的冲突不可避免，需要与日本争论不休，那么就应进行艰苦的外交战，但同时要发挥领导力，管理好局面，防止其蔓延到其他领域，不损害安保、经济、新兴议题等领域的合作。

第四，两国领导人应抑制将历史问题作为政治动员工具的诱惑，并引导历史争论尽可能在专业领域以知识的较量展开。不能让“慰安妇”问题卷入国际博弈，或因国内政治对协议成果的争论而损害恢复受害者尊严、名誉和治愈创伤的本质。需要细致的管理，防止“慰安妇”协议的履行受政治日程影响而导致讨论萎缩或草率处理。

最后，应健全复合外交体系，积极主动地应对在国内、韩日、地区三个层面相互关联的“慰安妇”国际政治。■

作者

孙烈 EAI日本研究中心所长，延世大学教授。曾在美国芝加哥大学获得政治学博士学位，并曾担任东京大学、早稻田大学、北卡罗来纳大学教堂山分校访问学者。主要研究领域包括日本及国际政治经济、东亚地区主义、全球治理等。

EAI评论旨在搭建一个思想交流平台，让各领域专家就国内外重大议题进行深度分析并提出政策建议。引用时请务必注明出处。

EAI是一个与任何政治派别无关的独立研究机构。EAI发布的报告、期刊和书籍中所包含的主张和观点仅代表作者个人看法，与EAI无关。