[EAI論評]慰安婦合意から100日、日韓関係はどこへ

3月31日、ワシントンでの核安全保障サミットを機に日韓首脳会談が開催されたが、異例にも両国政府は会談内容について沈黙を守っている。これに対し、ソン・ヨルEAI日本研究センター所長（延世大学教授）は、昨年末に結ばれた慰安婦合意が、祝福の中で受け入れられなかった両国関係の現状をそのまま示していると指摘する。また、慰安婦問題は国内政治はもちろん、日韓関係や東アジア国際政治とも密接に連携しており、高度な戦略的アプローチが必要であるため、アイデンティティの衝突により外交戦が避けられないとしても、それが安全保障・経済などの他分野における協力を阻害しないよう管理できるリーダーシップが求められると強調する。

沈黙する日韓関係

昨年12月28日に日韓政府間で日本軍慰安婦に関する合意がなされてから100日が経過したが、両国は最大限の沈黙を守っている。3月31日、ワシントンで行われた目まぐるしい一連の首脳会談の中で、朴槿恵（パク・クネ）大統領は安倍晋三首相と20分間会談した。しかし、異例にもどのような話が交わされたのかは公表されていない。一部の日本メディアが朴大統領の合意履行の意思を確認したと報じる程度で、外交部は定例ブリーフィングで合意履行に向けた準備を着実に進めていると説明するにとどまった。

「暗闇の中の首脳会談」は、12月の合意が祝福の中で受け入れられなかった日韓関係の現状をそのまま示している。今年1月8日、韓国ギャラップが調査したところによると、韓国国民の56%が合意に反対し、26%のみが賛成している。国民の72%が日本は真の謝罪をしていないと評価し、同じ数の回答者が慰安婦少女像の移転に反対している。一方、日本の雰囲気は、1月30日付毎日新聞の世論調査に見られるように、日本人の65%が合意を肯定的に評価しながらも、この合意によって慰安婦問題が解決されると見ている意見は19%に過ぎない。日本の右派を中心に、韓国が結局慰安婦合意を破棄するだろうという悪意のある悲観論が台頭する中、萩生田光一官房副長官が4月6日、少女像の移転と財団設立が一つのパッケージで実行されなければならないと牽制球を投げたが、全体としては韓国の合意履行の努力を傍観する雰囲気が漂っている。

ボールは韓国側に渡っており、国内世論と当事者たちの反対という政治的負担により沈黙が続いている。しかし、北朝鮮の核危機と選挙戦が一通り落ち着けば、慰安婦問題は再び争点化され、日韓関係修復の努力は試練に直面するだろう。どのように解決すべきか。

慰安婦問題は、日韓両国にとって特別な外交的争点である。慰安婦の痛ましい歴史を巡る日韓両国のアイデンティティ・ポリティクスが衝突する事案であるだけに、国内政治と深く結びついており、高度な政治的判断を要する争点である。一方で、慰安婦問題は東アジア国際政治とも密接に関連している。米国と中国は、地域秩序の構築を巡る主導権競争の中で、歴史問題を自国の国益追求の次元でアプローチしており、日本もこれを巧みに利用しようとする努力を重ねてきた。したがって、慰安婦問題は、アイデンティティの政治という国内政治の事案であると同時に日韓関係の事案であり、さらに東アジア国際政治の事案でもあるという多面性を有しているため、高度な戦略的アプローチを必要とする。今回の慰安婦交渉の教訓は、こうした多面性を有する事案に対する複合外交を適切に遂行してきたかという問いに対する答えに見出すことができる。

新たな情勢：中国の楔（くさび）戦略と米国の歴史介入

12月28日の日韓慰安婦交渉妥結の意味を理解するには、その出発点である2014年4月の局長級協議の時点に立ち返る必要がある。2012年12月、安倍晋三首相の登場と朴槿恵大統領の当選以降、取り返しのつかないほど悪化した両国関係の回復のため、オバマ米国大統領は2014年3月、ヘイグでの核安全保障サミットの機会を捉え、日韓首脳の3者会談をセッティングし、これを機に両国間の関係回復の試金石として慰安婦問題解決に向けた局長級協議を開始させた。これは、日米韓関係史上初の出来事と言える。1945年以降、米国が直接両国首脳間の和解のための場を設けたことはなかったからである。

歴史問題に関する米国の介入は、日韓関係の悪化によって増大する自国の地域戦略への負担のためである。アジアへのリバランス戦略を推進する上で、覇権の相対的衰退により、二つの核心同盟国により大きな負担と役割を転嫁しようとする米国は、歴史問題を巡る両国の対立によって国益が損なわれているとの認識を持っている。

こうした米国の懸念は、中国の動向によって増幅された。習近平主席は歴史問題をフックに韓国を引き寄せる魅力攻勢を展開してきた。彼は2013年7月の韓国国賓訪問時、両国の宿命的な絆による「腹心の友」（肝胆相照）を強調し、日本の歴史修正主義に対する韓中歴史同盟を提案し、朴大統領が要請した安重根義士記念館設置を約束することで韓国の歓心を買おうとした。これは、韓国を日本から遠ざけ、自国の方へ引き寄せようとする日米韓三角協力体制に対する楔戦略であり、米国は敏感に反応した。2013年12月、安倍首相の靖国神社参拝により韓国と中国が激しく反発し、日本非難外交攻勢に出たにもかかわらず、米国は日韓関係回復のために外交的影響力を投じ、ヘイグでの3者会談を成立させたのである。

米国は、韓国が歴史問題は局長級協議で解決し、その一方で安全保障・経済問題などについては積極的に協力に乗り出すという「分離対応」の対日「ツー・トラック」（two-track）アプローチを希望した。これに対し韓国は、慰安婦問題に対する日本政府の誠意ある努力なしには関係正常化はもちろん、首脳会談も行わないという「連携対応論」の立場を固守し、むしろアイデンティティの政治を強化し、より強硬な対日主張を通じて歴史問題に対する国民の期待値を引き上げていた。

米国は歴史問題により積極的に介入する。2015年2月、ウェンディ・シャーマン国務次官が「民族主義的な大衆感情は悪用されうるものであり、政治指導者が過去の敵を非難することで安易な拍手喝采を得ることは難しくない。しかし、こうした挑発は（地域協力）に前進ではなく麻痺をもたらす」と述べ、歴史問題の国内政治的利用に警告を発する事態が発生した。これは国内政治と外交を分離することを間接的に促す発言である。

安倍の反撃

こうした米国の圧力と共に、日本の機敏な対応は韓国外交にジレンマを増幅させた。安倍首相は4月に予定された訪米の際、上下両院合同演説原稿と8月に予定されたいわゆる「安倍談話」に含まれる歴史関連の内容を米国と緊密に調整し、ワシントンは安倍演説と安倍談話の双方に歓迎で応じた。日米共同声明（2015年4月28日）は、米国の「アジア太平洋リバランス戦略」と日本の「国際協調主義に基づく積極的平和主義」の結合を通じて、地域と世界の平和と繁栄を確保するために緊密に連携し、「両国の安全と繁栄は相互に緊密に絡み合っており、切り離せない、国境によって定義されえないものである」と宣言し、東アジア情勢を「日米 対 中国」という構図に作り上げた。

中日関係の改善もまた、韓国に外交的圧力として作用した。安倍首相は2014年10月、北京でのAPEC首脳会議を機に習近平主席と短い首脳会談を行い、2015年4月、バンドン会議60周年記念首脳会議で両国首脳会談を通じて、東シナ海での対立が武力衝突に至らないよう両国が努力し、安全保障上の対立が他の分野での実質的な協力を阻害しないよう管理するという宣言を引き出した。

日本が米国との同盟を一体化し、中国との関係改善を成し遂げる中で、韓国の外交的孤立に対する懸念は増大し、日本に対する「持ちこたえる」姿勢は目に見えて弱まっていった。韓国政府は「ツー・トラック」アプローチを公式に言及し、6月の日韓国交正常化50周年記念式典を控え、慰安婦交渉妥結に向けた高級レベルの接触を開始した。「前提条件」が消え、安倍談話に対して8月15日の光復節（韓国の独立記念日）演説での抑制された反応が見られた。続いて9月3日、朴大統領の北京での戦勝節（抗日戦争勝利70周年記念式典）参加は、北朝鮮問題処理のための中国の支持確保を目的として推進されたが、その後のワシントン訪問（10月24日）で、米国の対日関係改善要求に対して脆弱な立場をもたらす要因ともなった。こうした状況下、11月2日、日韓両国首脳は就任以来初の二国間首脳会談を行い、慰安婦交渉の早期妥結を約束することになる。

慰安婦合意後、すべきこととすべきでないこと

このように見ると、12月28日の慰安婦合意は、「日米 対 中国」という構図が形成され、その下位レベルで中日関係の回復が成し遂げられる中で、韓国の身動きが取れる範囲が狭まる現実を反映した産物と言えるだろう。韓国としては、限界の範囲内で最善を尽くしたと言うこともできる。しかし、情勢は構成されるものである。歴史問題が日韓関係固有の争点であると同時に、より広い地域秩序競争の次元にまで連携されていることを明確に認識していれば、この問題を日韓関係正常化の前提条件とする単純外交を避け、ツー・トラック複合外交で解決していくことができ、産経新聞記者起訴事件などの感情的な過剰反応を抑制することができ、したがって情勢の構造化プロセスにおいて、より大きな機会の窓を確保することができたはずである。

これを教訓として、今後何をすべきで、何をすべきでないか。

第一に、去る12月の合意は日韓関係正常化に向けた本格的な出発としては成功したが、慰安婦問題完結の決定的な契機ではないという前提で事を進めなければならない。財団設立と10億円の拠出、少女像移転問題などは、長い解決過程の一部として認識し、進めていくべきである。「最終的かつ不可逆的な」解決は、修辞として受け止めるのが良いだろう。

第二に、こうした次元で、慰安婦被害者など関係当事者との謙虚かつ率直で粘り強い対話と合意がなされなければならない。被害者との緊密なコミュニケーションが合意の前後に不足していたのは事実であり、去る3月31日の日韓首脳会談で、日本首相が合意文に含まれる謝罪と反省を直接的に表明しなかったことも残念である。

第三に、ツー・トラック外交の実行である。歴史問題はアイデンティティの政治として現れるため、イシューの政治化は避けられない現象であり、それゆえ最終的、不可逆的な解決も難しい。アイデンティティの衝突が避けられず、日本と争わなければならないのであれば、厳しい外交戦を繰り広げつつも、それが他の領域に波及しないよう、安全保障・経済・新興課題における協力を阻害しないよう管理できるリーダーシップを発揮しなければならない。

第四に、両国の指導者は歴史問題を政治的動員のメカニズムとして活用しようとする誘惑を抑制し、歴史論争ができる限り専門的な領域で知識人の間の論争として展開されるよう誘導すべきである。慰安婦問題が国際的な力学関係に巻き込まれたり、合意成果に対する国内政治的論争によって、本来、被害女性たちの尊厳と名誉を回復し、傷を癒やすという本質を損なってはならない。慰安婦合意の履行が政治日程に影響を受け、慰安婦に関する議論が萎縮し、拙速に処理されないよう、細心の管理が必要である。

最後に、国内・日韓・地域という三つの側面で相互に連携しながら展開される慰安婦の国際政治を能動的に担当する複合外交体制を整備しなければならない。■

著者

ソン・ヨルEAI日本研究センター所長、延世大学教授。シカゴ大学で政治学博士号を取得。東京大学、早稲田大学、ノースカロライナ大学チャペルヒル校客員研究員を経て現職。主な研究分野は日本政治・国際政治経済、東アジア地域主義、グローバル・ガバナンスなど。

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