[EAI日本論評] 日韓関係打開策：首脳会談と慰安婦問題の分離対応

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著者

チョ・セヨン_ 東亜大学特任教授。外交通商部東北アジア局長（2011年8月～2012年7月）を務め、駐日大使館、駐中国大使館などで勤務した。著書に『日韓関係50年、葛藤と協力の足跡』（2014）、『封印を解こうとするのか：日米同盟を中心に見た日本の憲法改正問題』（2004）がある。

李明博（イ・ミョンバク）政権の最初の2年間で8回も開催された日韓首脳会談が、朴槿恵（パク・クネ）政権発足後満2年を経ても一度も開催されていない。そのため、「国交正常化」50周年のテーマが「関係正常化」に集中してしまうのも無理はない。このままでは今年も日韓関係の転換は期待できないという見方が大勢を占める中、二つのことだけは確かなようだ。一つは、朴槿恵政権で「1965年体制」の日韓関係がついに終焉を迎えるということ、もう一つは、従来の発想では現状況を打開できないということである。

日本の変化

国交正常化以来、日本は過去に対する負い目と先進的な経済力を背景に、日韓関係においてそれなりに柔軟性と余裕を見せてきた。しかし最近では、こうした側面を見つけるのが難しくなった。特に、日韓の外交懸案を扱う日本の政府の姿勢は、過去とは異なり、積極的に主張し、対抗措置も辞さない傾向を見せている。独島（ドクト）や東海（トンヘ）に関する問題でそうした姿勢が顕著であり、昨年6月の河野談話検証結果発表では、未公開の外交協議内容まで一方的に公開し、慰安婦問題に対する攻勢を展開した。

また最近では、韓国政府に対する信頼がかなり弱まったように見える。何よりも、日本政府は韓国が中国に傾斜する態度を見せることに大きな不満を抱いている。そして、軍事情報包括保護協定（GSOMIA）の署名直前キャンセル（2012年6月）や、南スーダン韓光部隊（Hanbit Unit）への自衛隊の弾薬支援騒動（2013年12月）など、大小の外交案件において、韓国政府の姿勢に遺憾を感じているようだ。

一方、日本社会で韓国に対する感情がここ数年で大きく悪化し、特に慰安婦問題において露骨な反感が表出されている。保守右派は、根拠のない主張が流布され、国際社会で日本の名誉が失墜し、「アジア女性基金」のような日本の誠実な努力も不当に폄下されたと主張している。さらに、『朝日新聞』の誤報事件を機に、こうした主張は日本社会でかなりの共感を得ている。慰安婦問題が初めて外交懸案として浮上した1990年代には、日本には慰安婦問題に好意的な世論がかなり広範に存在したが、今やそうした世論は少数派に転落してしまった。注目すべきは、韓国の立場を支持していた日本のリベラル勢力でさえ、最近では韓国の態度が過度に硬直的で一方的であり、日本の誠意を無視していると考えているという事実である。

日本の協力によって韓国が経済成長を遂げれば、日本に対して寛大になるだろうと期待していたが、逆に日本に対する韓国の態度はさらに硬直し、今や日本を軽視し無視するまでになったというのが、日本社会の全般的な雰囲気である。

韓国の変化とニューノーマル（New Normal）の日韓関係

韓国では、過去「1965年体制」で抑えざるを得なかった過去史や独島問題に対する不満が、1990年代から本格的に噴出し始めた。これは冷戦終結と中国の台頭という国際情勢の変化、そして日韓経済格差の縮小による必然的な帰結であった。そして、民主化の実現、インターネットとSNSの発達により、国民世論が外交政策に対して直接的かつ強力な影響力を行使するようになった。世論は外交における透明性と明確性を要求し、政治指導者たちはこれを強く意識するようになり、外交政策における柔軟性の発揮はますます困難になった。特に、国民感情が敏感に作用する日韓関係において、こうした傾向が顕著に現れている。

冷静で合理的な考慮よりも感情的な認識（perception）が外交を左右する現象は、韓国だけでなく日本でも顕著である。北朝鮮による日本人拉致問題や、南クリル諸島、尖閣諸島といった領土・海洋問題、靖国神社参拝や慰安婦問題など、過去史問題が代表的である。こうした現象を指して、日本では「日本の韓国化」という言葉まで出るほどである。

韓国と日本のこうした変化は、単なる一時的な現象ではない。日韓関係に対する日本の態度変化は容易に元に戻すことは難しいだろうし、韓国社会で独島や過去史問題が以前のように抑えられることは難しいだろう。外交に対する国民世論の影響力も容易に弱まることはないだろう。「1965年体制」に代わる新たなパラダイムが登場するまで、こうした日韓関係の「ニューノーマル」（New Normal）の状態が続く可能性がある。

ならば、対日政策においても過去とは異なる発想が必要だ。韓国の国民世論が納得できる国内的な説得力と同時に、変化した日本社会も納得させられる対外的な説得力の両方を同時に備えなければならない。「大国的な観点」から今の不満は少し目をつぶって進めようという発想では、国内世論を納得させることはできない。日本の「原罪」を指摘して攻勢をかける方式だけでは、もはや日本社会の共感を得ることはできない。従来の方式では通用しない。是非を問うべきことは問い、認めるべきことは認めなければ、国内的にも、そして日本に対しても説得力を持つことができる。

「二つの説得力」：請求権協定が試金石

「二つの説得力」の最初の試金石は、日韓請求権協定である。現在の日韓関係の鍵は慰安婦問題にある。しかし、その核心は請求権協定にあり、徴用工問題と表裏一体で結びついている。したがって、請求権協定で的を絞って総合的に対応しなければ、 제대로 풀어낼 수 없다。

慰安婦問題に関する韓国憲法裁判所の判決（2011年8月）と、徴用工問題に関する韓国大法院（最高裁判所）の判決（2012年5月）は、被害者個人の賠償請求権が残っていると認めた。これに対し、日本政府は日韓間の全ての請求権は請求権協定によって既に解決されたと反論している。日本では、この判決を機に、韓国の司法が国家間の約束よりも国民感情を重視しているという批判まで生じた。

一方、請求権協定に関する韓国の立場は、2005年8月の「日韓会談文書公開 민관共同委員会」（日韓会談文書公開 민관共同委員会）が明確に示した。請求権協定により徴用工問題は解決されたが、慰安婦、サハリン同胞、原爆被害者問題は解決されていないというのだ。ならば、これに従って憲法裁判所と大法院の判決に対する韓国政府の対応方向も自然に導き出される。

まず、徴用工問題については、大法院の判決に従って日本企業に対する強制執行が実施され、日韓間に重大な外交問題に発展する事態を防がなければならない。そのためには、韓国政府が大法院の判決を尊重しつつも、国家間では請求権協定により既に解決されたという立場を再確認し、必要であれば被害者に対する追加的な支援措置も検討すると表明しなければならない。昨年6月に発足した「日帝徴用被害者支援財団」を活用する案などが考えられる。国家間の条約を締結した以上、韓国政府がその責任を履行することが当然であり、政府が示した請求権協定の解釈にも合致するという点を国民に説明し、理解を求めなければならない。被害者や国内世論の反発があるだろうが、2005年に示した政府の立場に従って論理的な一貫性を持って説得するしかない。そうすれば、日本に対する韓国政府の信頼が回復される契機ともなるだろう。

慰安婦問題の方向転換

一方、慰安婦問題に関しては、請求権協定で解決されていないというのが韓国政府の立場であるため、憲法裁判所の判決に従って協定の解釈問題を日本に徹底的に問いたださなければならない。既に請求権協定第3条1項に基づき、日本に対して外交協議を二度要請したが、日本が応じなかったため、次の段階として第3条2項に基づき仲裁委員会付託を要請する手続きが残っている。しかし、現在の韓国政府はこれとは異なる方向を取っている。

韓国政府は、外交当局間の局長級協議で、慰安婦問題に対する「誠意ある措置」を日本に要求している。そして、朴槿恵（パク・クネ）大統領は、去る1月の新年記者会見で、「国民の目線に合った」合意案が出されなければならないと述べた。しかし、譲歩と妥協が伴う外交交渉を通じて、果たして「国民の目線に合った」解決策を引き出すことができるのか、非常に懐疑的である。日本政府は、請求権協定で慰安婦問題が解決されたという立場を決して譲歩しないだろう。したがって、法的責任を否定し、あくまで道義的責任に立脚した人道的措置として解決しようとするだろう。しかし、こうした妥協案に対しては、韓国の被害者や国民世論が納得しないだろう。過去の「アジア女性基金」に対しても同じ理由で反対したからだ。

ならば、慰安婦問題を白紙に戻してもう一度考える必要がある。慰安婦問題は、過去20年間の迂回的な解決（韓国の金銭的補償不要方針および被害者支援国内措置と、日本の「アジア女性基金」事業）の試みが壁にぶつかり、結局、憲法裁判所の判決を機に請求権協定の解釈問題に戻ってきたのだ。したがって、外交的妥協を通じて再び迂回的な解決策を模索するよりも、仲裁委員会付託へと大胆に方向転換し、問題の核心に正面から向き合うことが望ましい。

これは憲法裁判所の判決を積極的に履行するものであり、請求権協定に対する韓国政府の立場とも一貫しているため、被害者や国内世論に対して大きな説得力を持つ。請求権協定の解釈が互いに相反している問題を、協定の規定に従って検証しようというのだから、日本側に対しても今のように誠意ある措置を要求するよりも論理的にずっと説得力があるだろう。

首脳会談と慰安婦問題の分離対応

現在、韓国政府は慰安婦問題の解決を首脳会談の前提条件としている。しかし、日本社会の雰囲気や日本政府の立場から見て、韓国「国民の目線に合った」合意案が出されることは困難であるため、慰安婦問題を前提条件とするのは決して韓国の交渉力を高める方法ではない。むしろ韓国の行動範囲を狭める結果となる。そして、慰安婦問題という単一案件が対日外交全体を縛り付けるのは望ましくない。ならば、首脳会談と慰安婦問題を「分離対応」する方法を見つけなければならない。

仲裁委員会付託は、こうした分離対応を可能にするだろう。国内世論に対しては、慰安婦問題を首脳会談から分離することが決して日本への譲歩ではなく、首脳会談とは別のトラックで請求権協定の解釈問題を日本にきちんと問いただすためのものであると説明すれば、説得力を持つだろう。

分離対応は、対日外交の基本方針としても必要だ。過去史や独島問題では断固たる立場を堅持しつつ、安全保障や経済分野では実用的に協力しなければならない。しかし、これは過去史問題で誠意を示さなくても、安全保障と経済で実利を得られる、日本にとって都合の良い論理であるという批判を招きかねない。したがって、分離対応に対する国内的な支持を確保するためにも、慰安婦問題のように問うべきことは明確に問いながら、一方で協力すべきことは協力するという姿勢が必要だ。是非を問うべきことは問い、分離対応を駆使して「二つの説得力」を同時に追求すること、これが日韓関係を打開する新しい発想である。■

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