[新年策划 特别评论系列 - EAI 2020展望与战略] ② 2020年韩国的中美关系战略与对美战略

编者按

值此2020年之际，EAI将刊登新年策划特别评论“EAI 2020展望与战略”系列，共6篇。

1. 河英善：朝鲜的2020年：正面突破两大难关（2020年1月6日刊发）

2. 全在成：2020年韩国的中美关系战略与对美战略（2020年1月8日刊发）

3. 李东률：韩中关系与韩国对华外交战略（2020年1月13日预定刊发）

4. 孙 烈：2020年韩日关系与对日政策：拓宽视野方能看见的冲突解决方案（2020年1月15日预定刊发）

5. 李升柱：中美贸易战与韩国的通商政策：为恢复多边主义和重塑地区经济秩序而进行的中等强国外交（2020年1月20日预定刊发）

6. 崔泰旭：2019年选举制度改革与2020年国会选举：展望与课题（2020年1月22日预定刊发）

作为新年策划特别评论“EAI 2020展望与战略”系列中的第二篇报告，由全在成EAI国家安保研究中心所长（首尔大学教授）撰写的关于2020年中美关系展望及韩国战略的评论已刊发。在中美贸易竞争的背景下，各国的一边主义对外政策正在加强。中美两国将对方视为破坏国际规则的国家，并试图通过各自的地区战略进行对抗。中美经济战仍在进行中，未来国际秩序的走向尚不明朗。在此迷局中，韩国的中美关系战略正面临新的转折点，作为中等强国，有必要进行战略审视以迅速应对陌生的环境。作者强调，在重新确立韩国的中美关系战略时，应认识到未来政策环境的不可预测性，并确立追求多边主义、 선제性地提出具体政策目标的根本原则。此外，作者指出韩国的对美战略过于集中于朝鲜半岛问题，并主张韩国需要形成韩美在亚洲地区的共同点，以主导性地引导美国，从而实现韩国期望的地区格局。

I. 2020年形势的变化

1. 特朗普 政府的 霸权 强化 战略

2020年的国际形势与文在寅政府上台的2017年中期相比已大不相同。特朗普政府在恢复美国衰退的全球领导力过程中，推行破坏美国主导的自由主义国际秩序的政策，令韩国乃至国际社会感到紧张。与特朗普总统最初对习近平主席的热情接待不同，美国为了解决对华贸易逆差而采取了攻击性的保护主义政策，中美经济战至今仍在进行。美国要求韩国、日本、北约等盟国承担更多负担，且方式十分一边主义。

历史上，美国在霸权力量减弱时要求更多负担以恢复国力并非首次。然而，在自由主义全球化、全球民粹主义兴起、政治两极分化的氛围下，美国的政策表现得更加具有攻击性，并且对美国国内政治逻辑更为敏感。

美国发起的特朗普主义具有强大的传染性，正将其他大国变成“特朗普主义者”。尽管所有大国都声称维护自由主义国际秩序，但实际上，它们为了最大化自身利益而扭曲或损害规则的行为日益增多。未来美国是否会恢复其恩惠性霸权的战略意图尚不明确，现有秩序能否恢复也前景不明，在此背景下，韩国的对美战略正面临新的转折点。

2. 中美战略竞争的持续

2019年将是美国印太战略在经济、外交和安全领域确立的一年。中国崛起成为美国外交政策最重要的议题之一已久，奥巴马总统也曾推行“亚太再平衡”战略，但印太战略使其更加具体化，并投入了更多政策资源。

由于中国被定义为破坏国际规则的国家，美国对中国试图构建的“一带一路”影响力范围、中国试图排除美国而 확보的“第二岛链”区域以及南海的遏制是不可避免的。奉行“实力求和平”的特朗普政府不仅通过跨部门合作加强对华遏制，还试图通过将印太地区的各国连接成多层次网络来削弱中国主导的影响力。在中美经济冲突中，韩国不仅遭受经济打击，未来在中美地区架构竞争中，韩国的立场将更加艰难。如果中美逐渐脱钩，其他国家随之重新组合，那么来自一方的报复和损害将不可避免。

3. 文在寅政府的中美关系战略

文在寅总统在2020年新年致辞的外交部分表示：“将与美国一道，把传统同盟关系提升到更高水平，并为完成‘朝鲜半岛和平进程’而共同努力。”他还宣布：“将加强与中国在各领域的交流与合作，并鉴于今年预定举行的习近平主席和李克强总理的访韩，将努力使韩中关系迈上新台阶。”这些都是重要的原则，但与朝核问题或朝鲜半岛议题相比，对美、对中关系部分的提及相对较少。如何处理中美关系的原则并未得到具体阐明。现在是必须明确以何种方向追求更高水平的韩美关系和多领域交流合作的韩中关系的时候了。

政府成立之初，在韩美同盟方面，设定了持续、深化、发展互惠责任同盟关系的目标，通过积极开展面向美国朝野的外交来巩固韩美同盟基础，加强联合防御态势，并合理解决韩美间的悬案。在对华政策方面，设定了通过两国元首及高官的活跃交流，加强就“萨德”问题沟通，并通过恢复信任来充实韩中战略合作伙伴关系的目标。

这些都是重要的外交战略目标，但问题在于，随着中美关系的演变，韩国的对美战略和对华战略发生冲突和矛盾的可能性越来越高。现在，如何应对中美关系的中美关系战略必须成为重要的议题。

II. 韩国的中美关系战略

1. 中美关系战略的基本原则

在日益加剧的中美战略竞争时期，韩国的中美关系战略基本原则可归纳如下。第一，必须认识到，由于美国霸权调整和中美战略竞争尚处于初期阶段，未来政策环境极难准确预测。特朗普政府上台后，美国的对华战略呈现出特朗普总统的对华经济战 → “共和党政府全面遏制中国政策” → “对全面遏制中国政策的副作用的反弹导致接触战略出现”的态势。

当前美国的对华战略，由于美国国内政治两极分化、特朗普政府内部缺乏亚洲及中国问题专家、美国对华战略家被边缘化等原因，未来变化难以预测。此外，即使美国对华经济战能改善贸易收支，美国国内受损群体也在增加，并且数量上的对华贸易顺差也无法保证美国经济的长期复苏。特朗普政府在多大程度上能够有效构建要求中国结构性改变对外经济政策的全面国际经济秩序，尚待观察。在经历美国总统大选并出现下一届政府后，需要谨慎观察并应对美国对华战略将呈现何种面貌。

中国的对美政策也难以判断其战略方向。它是否拥有取代美国的霸权战略意图，还是仅仅要求与其增强的国力和影响力相匹配的地位和权力，目前尚难确定。中国的战略在很大程度上是对美国的应对，其对外战略方向将取决于如何解决中国国内各种经济、政治、社会文化问题。

第二，鉴于中美关系未来将经历多个阶段，韩国有必要 선제性地提出大国难以反驳或作为报复依据的具体政策目标。中美两国虽然在口头上都宣称维护自由主义国际秩序和基于规则的秩序，但自由主义国际秩序是一个模糊的概念，容易被各国根据自身自私的利益任意解释。所谓“基于规则的秩序”一词，根据其制定者和规则的不同，也可能具有相互矛盾的含义。尽管如此，这些术语包含了国际社会克服以军事力量为中心的均势秩序的普遍趋势，并旨在规避被大国左右的强权政治。

韩国在任何情况下都有必要倡导开放、自由的规则基础秩序。因为韩国的生存和繁荣一直以来都依赖于自由的经济秩序和多边合作的安全秩序，未来也将如此。韩国可以根据自身情况定义自由主义国际秩序的含义和规则内容。这包括排除大国中心主义，以及包含涵盖中等强国和弱小国家在内的包容性、参与性秩序的含义。

韩国一直以来都在发展将中等强国外交作为韩国外交支柱的论述。虽然现有秩序确实由美国主导，但主导国并未决定秩序的所有部分。中美两国在指责其他国家基于国际自由主义规则的政策时，都没有充分的理由。韩国有必要提醒大家，现有秩序是在美国主导下，通过许多国家的积极参与和协调而形成的。此外，韩国应明确传达对美国霸权角色的期望，并在国际社会上积极倡导多边主义秩序的必要性。

2. 中美关系战略的手段

中美关系战略是针对大国的，对中等强国而言并非易事。如果没有适当的政策手段，很难取得明确的成果。追求中美关系战略的政策手段首先是知识和专业性。中美之间提出的议题，是中美两国从战略竞争的角度准备的，如果按照中美两国的意图解决问题，最终将陷入选择的困境。如果韩国将自身置于霸权竞争的框架内，中美两国将更加关注韩国的选择，并因此加强制裁和压力。韩国绝不能犯将中美冲突议题视为霸权竞争战略性议题的错误。在议题具有战略选择意义之前，韩国必须 선제性地赋予其自身意义并从专业角度解决。

对于即将到来的具体议题，必须采取 선제性、专业性、普遍性的解决方式。在每个议题上，当韩国以全球性专业知识解决其推行的普遍性规则内容时，不仅中美两国，其他国家也会给予认可和尊重。有必要强调韩国的选择是基于普遍性规则，而非大国政治的一部分。

为了实现 선제性、专业性、普遍性的解决，必须集中国内力量。韩国如何应对个别议题，不仅取决于中美两国的观点，也取决于与其他同样面临困境的国家应对方式的比较。韩国需要密切关注面临类似困境的国家采取何种应对措施，并在此基础上取其精华，同时集中韩国国内各议题的专业知识，制定创新的应对方案。为此，必须动员国内所有政策资源，在此过程中需要克服政治对立和阵营逻辑的政治力量。

确定每个议题的适当应对时机也很重要。有些议题需要 선제性地快速做出选择，有些议题则需要根据事态发展谨慎判断。然而，推迟选择本身并非好的对策。中美之间的竞争有时表现为围绕双方利益的零和关系，但也是为了确保自身合法性的软实力竞争，因此最初往往呈现出基于规则的竞争形态。韩国在“基于规则的竞争”或“标准竞争”的游戏形态中确定立场是有利的。因为一旦演变成赤裸裸的霸权竞争零和游戏，选择的困境将进一步加剧。

第二，作为中美关系战略的手段，与其他中等强国的合作及其领导力至关重要。需要尽可能多的国家进行合作，特别是需要加强与东盟等其他中等强国的合作。韩国推行的亚洲中等强国合作政策，超越双边合作，成为围绕东亚秩序和中美关系的合作，这一点毋庸置疑。韩国与东盟国家在经济合作方面已达到相当高的水平，社会文化合作也十分紧密。定期的制度性合作机制也比与其他任何伙伴都更为牢固。在可预见的未来，中美对抗很可能不是赤裸裸的军事对抗，而是围绕制度的主导权竞争，即“制度性制衡”。韩国与中等强国应共同推进包容性、参与性制度制衡，而非排他性制度制衡，从而努力改变以中美为中心制度竞争的方向。

问题在于，这种合作是否已发展为更深层次的战略合作。事实上，在中美冲突格局下，东盟中心性有所减弱，韩国需要与东盟国家从更宏观的角度寻找亚洲中等强国中心性。为此，需要进一步发展韩与东盟一直以来追求的建立信任、预防外交、解决冲突的合作方案，并将其应用于中美议题，在解决问题的同时，也努力缓和中美间的战略不信任。有必要积极利用在东亚乃至全球范围内建立的规范和规则，以缓和中美间的强权对抗。

第三，韩国的专业性可以成为中美关系中的重要政策手段，有必要将朝核问题重新定义为中美合作议题。特别是需要提醒朝鲜，其在中美战略选择中的地位。中美两国可以合作的领域正在逐渐减少。奥巴马总统和习近平主席在2013年提出“新型大国关系”时，网络安全和朝核问题是名副其实的重要合作议题。特别是朝核问题，不仅是从核不扩散的角度，而且从围绕朝鲜正常化这一地缘政治问题的合作角度来看，都可能成为中美关系变化的重大转折点。金正恩委员长在无核化进程以及未来朝鲜的战略选择中，也无法回避中美关系中的困境。为了减少对中国的经济依赖并成为国际社会的一员，与美国合作是不可避免的，在此过程中也会受到中国的制约。朝韩不仅可以在半岛无核化与和平进程方面进行合作，还应在缓解中美选择困境这一更根本的外交政策问题上达成共识。

第四，然而，不能忘记所有事情最终都取决于国力，应为增强国力付出长期努力。韩国要想成为调解者或受尊重的行动者，就需要强大的国力，即技术实力、经济实力和军事实力。在第四次工业革命技术成为“游戏规则改变者”的时代，拥有能够弥合中美国力差距的、有意义的国力，特别是军事力量，将有助于韩国维护国家利益。因此，在基于规则的中美竞争中，韩国在扮演促进普遍性规则的推广者角色的同时，也应同时推进为应对下一阶段而进行的现实性国力增强战略。

III. 对美外交

1. 韩美关系的现状

当前韩美关系以推动朝鲜无核化及半岛和平进程为中心，同盟悬案如防卫费分摊谈判、战时作战指挥权移交、未来联合国军司令部地位及作用等问题浮出水面。去年围绕韩日《军事情报保护协定》的争议使韩美日安保合作受到关注，但目前由于韩日关系恶化，韩美日安保合作已无法成为讨论对象。由此可见，关系更侧重于悬案而非共同的未来愿景。

韩美两国在朝核问题上一直保持紧密合作。然而，随着朝美谈判陷入僵局，两国国内出现了各种替代方案。韩国不得不努力在朝美谈判之外发展南北关系，这让美国担忧韩国会放松对朝施压。韩国认为美国未能充分回应朝鲜关于体制安全的保障要求，而美国则固守“在朝鲜采取旨在实现完全无核化的行动之前不给予补偿”的立场。未来，一旦朝核问题无法找到解决方案，韩美之间需要进行中长期战略对话。

更重要的问题是美国和韩国对亚洲地区战略，更具体地说，是对华战略的看法。对中国对外政策的认识，以及韩美两国在与中国相关方面的国家利益，不一定完全一致。然而，在亚洲许多国家根据自身立场和行动来处理中美关系的情况下，以谨慎为由不采取任何立场并非好的对策。韩美两国在去年11月初发布了韩美“新南方·印太战略合作”联合说明书，并正在推进关于韩美地区战略的讨论。期待在今年习近平主席访韩之前，也能就地区秩序进行讨论。

然而，需要制定不落后于其他国家步伐的具体地区战略。例如，日本在加强日美同盟和接触中国的同时，似乎将韩国排除在地区战略格局之外。通过排挤韩国，日本正在强调自身独立军事力量的必要性，并致力于推动修宪。随着日美同盟的加强，中国也感受到与日本接触的必要性，日本在地区内的地位也随之提升。在当前亚洲地区中美竞争日趋激烈的情况下，韩国需要在保持自身独特性的同时，考虑以何种水平和方式与美国讨论地区战略。

2. 未来韩国的对美战略

朝鲜无核化和半岛和平稳定是必须实现的目标，因此，为促进朝美核谈判顺利进行，韩美间的紧密合作是不可否认的。韩美间的悬案与朝鲜无核化后将产生的和平进程密切相关。因为一旦宣布终战和和平体制确立，同盟悬案将受到直接影响。

问题在于，韩美关系并非仅限于朝鲜半岛议题，而是与全球、地区国际政治议题紧密相连。仅就朝核问题而言，美国倾向于从特朗普总统个人层面或从全球核不扩散角度进行处理。在中美竞争的背景下，美国的亚洲地缘政治考量与朝核问题并非完全契合。2019年9月7日，比根朝核问题特别代表在密歇根大学的演讲中提到，如果朝核问题得到解决，朝鲜可以与美国的印太战略紧密联系起来。然而，总体而言，对于无核化后的朝鲜在美国战略格局中将占据何种位置，并未有明确的构想。如果朝鲜无核化仅仅局限于消除能够攻击美国本土的朝鲜核导弹这一被动目标，那么美国的积极努力将受到限制。

韩国对朝战略的重要部分是促进朝美对话，为此，必须从美国的亚洲地区战略层面审视朝核问题。必须认识到，围绕朝核问题的韩美战略对话与协商与地区格局密切相关。在促进朝美对话的同时加强南北关系固然重要，但韩国必须明确自身所持有的亚洲地区战略，并努力将朝核问题置于韩美共同探讨的地区战略之中。

需要注意的是，当韩国整体的中美关系应对战略先行，并在此基础上明确韩美间的亚洲地区战略合作蓝图时，朝核问题和同盟悬案才能顺利解决。韩国政府强调韩美同盟的强化和韩美政策方向的协调，但大多数议题都集中在朝鲜半岛。韩美两国通过发布韩美“新南方·印太战略合作”联合说明书，试图寻找美国印太战略与韩国新南方政策的共同点。这是一个重要的成果，但未来的问题将是如何确立美国印太战略与韩美同盟的关系。现在已经进入了一个需要就地区格局进行韩美战略协商的时期，而目前这种协商的缺失本身就成了一个问题。有必要根据前面讨论的中美关系原则，完善对美战略。

需要落实共享韩美间形势判断、提出未来同盟愿景、开发具体政策议题、建立执行体系等任务。否则，在防卫费分摊、战时作战指挥权移交等悬案方面将存在局限性。美国将对仅具有朝鲜半岛功能性的韩美同盟提出更多负担要求，而缺乏地区合作格局的韩国，在拥有战时作战指挥权并主导同盟方面将显得消极。

为了实现韩国期望的地区格局，需要采取主导性引导美国的政策。在宏观层面，韩国应追求参与亚洲地区构想的设计，并以建立开放的自由主义东亚秩序为逻辑，整理韩国在各议题上的立场，并在美国及其同盟体系内提出符合韩国处境的角色定位。需要制定韩国的东亚未来战略，并努力与美国共享和协调。在规避“特朗普风险”的同时，必须维持与美国主流战略论述的持续和加强性关系。需要准确把握特朗普政府与美国战略论述脱节的程度，并制定和执行针对国会、专家团体、舆论等的接触战略和公共外交战略。■

■作者：全在成_ EAI国家安保研究中心所长，首尔大学政治外交学系教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，并担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域包括国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著包括《南北间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 负责人及编辑：尹俊一 EAI 研究员

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