[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 2020展望と戦略] ② 2020年の韓国の米中関係戦略と対米戦略

編集者注

EAIは2020年を迎えるにあたり、新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズ全6編を下記のとおり掲載します。

1. ハ・ヨンソン：北朝鮮の2020年：二大難関の正面突破戦 (2020年1月6日発刊)

2. チョン・ジェソン：2020年の韓国の米中関係戦略と対米戦略 (2020年1月8日発刊)

3. イ・ドンニュル：韓中関係と韓国の対中外交戦略 (2020年1月13日発刊予定)

4. ソン・ヨル：2020年の韓日関係と対日政策：視野を広げて初めて見える葛藤の解決策 (2020年1月15日発刊予定)

5. イ・スンジュ：米中貿易紛争と韓国の通商政策：多国間主義の回復と地域経済秩序の再編に向けた中堅国外交 (2020年1月20日発刊予定)

6. チェ・テウク：2019年の選挙制度改革と2020年の総選挙：展望と課題 (2020年1月22日発刊予定)

新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズの第2弾として、2020年の米中関係の展望と韓国の戦略を提示したチョン・ジェソンEAI国家安保研究センター所長（ソウル大学教授）の論評が発刊されました。米中貿易競争の中で、各国の一国主義的な対外政策が強化されています。米中は互いを国際規範を阻害する勢力と規定し、それぞれの地域戦略を通じて対抗しています。米中経済戦争は現在進行中であり、今後の国際秩序の行方は不透明です。このような迷宮の中で、韓国の米中関係戦略は新たな転換点を迎えており、中堅国として不慣れな環境に迅速に対処するための戦略検討が求められる時期です。著者は、新たに確立すべき韓国の米中関係戦略について、今後の政策環境の予測不可能性を認識しつつ、多国間主義を追求し、具体的な政策目標を先制的に提示する基本原則を立てることが重要だと強調しています。さらに著者は、韓国の対米戦略が朝鮮半島問題に集中している点を指摘し、韓国が望む地域構図のために、アジア地域で米韓間の共通項を形成し、米国を主導的に導く政策が必要だと主張しています。

I. 2020年の情勢の変化

1. トランプ 政権の 覇権 強化 戦略

2020年の国際情勢は、文在寅政権が登場した2017年半ばとは大きく異なる様相を呈している。トランプ政権は、弱体化した米国の地球的リーダーシップを回復する過程で、米国が主導してきた自由主義国際秩序を破壊する政策を断行し、韓国はもちろん国際社会を緊張させた。当初、トランプ大統領が習近平主席を歓迎したのとは異なり、米国は対中貿易赤字の解消のために攻撃的な保護貿易主義を追求し、米中経済戦争は現在も進行中である。韓国、日本、NATOなどの同盟国に対して、より多くの負担分担を要求しており、その方法も一国主義的である。

覇権の力が弱まるたびに、米国が国力回復のためにさらなる負担分担を要求したのは歴史的に初めてではない。しかし、新自由主義的世界化、地球的ポピュリズムの増加、政治的二極化の雰囲気の中で、米国の政策はより攻勢的で、米国の国内政治の論理に敏感な様相を見せている。

米国が始めたトランプ主義は、強い感染力を持って他の強大国をトランプ主義者へと変えつつある。すべての強大国が自由主義国際秩序を守護すると口では言いながらも、事実上、自国利益の最大化のために規範を歪曲したり阻害したりする行動を繰り返す傾向が強まっている。今後、米国が再び恩恵的な覇権の戦略的意図を回復するかは不透明であり、既存の秩序が回復されるか不透明な状況の中で、韓国の対米戦略は新たな転換点を迎えている。

2. 米中戦略競争の継続

2019年は、米国のインド太平洋戦略が経済、外交、安保部門で定着する年として記録されるだろう。中国の台頭が米国外交政策の最も重要な議題の一つとして浮上したのは既に久しく、オバマ大統領もアジア重視戦略を推進してきたが、インド太平洋戦略はこれをさらに具体化させ、政策資源もより積極的に投入している。

中国を国際規範阻害勢力と規定したため、中国が試みる一帯一路の影響圏と、米国を追い出して確保しようとするドゥーライン内の地域、そして南シナ海に対する米国の牽制は避けられなくなっている。「力による平和」を掲げるトランプ政権は、官民一体となったアプローチを通じて対中牽制力を強化するだけでなく、インド太平洋地域の各国家を多次元的なネットワークで連結することで、中国主導の影響圏を弱体化させようとしている。米中経済紛争の中で、韓国は経済的打撃を受けていることはもちろん、今後、米中間の地域アーキテクチャ競争において、韓国の立場はさらに困難になるだろう。米中が徐々にデカップリングし、それに伴って他の国家が再グループ化されるならば、一方からの報復と被害が避けられない状況が出現しうる。

3. 文在寅政権の米中関係戦略

文在寅大統領は2020年の新年の辞の外交部分で、「米国とは伝統的な同盟関係をより高い水準に発展させ、『朝鮮半島平和プロセス』の完成のために共に努力していく」と述べている。また、「中国とは多様な分野で交流と協力を強化」し、「今年、習近平主席と李克強首相の訪韓が予定されているだけに、韓中関係が一段階飛躍できるよう努力」することを表明している。いずれも重要な原則であるが、対米、対中関係の部分の言及比重は、北朝鮮核問題や朝鮮半島イシューに比べて相対的に軽微である。米中関係を切り抜けていく原則は具体的に表明されていない。「より高い水準の韓米関係」と「多様な交流と協力の韓中関係」をどのような方向に追求すべきかについて、具体的な方向設定がぜひとも必要な時期である。

政府は発足当初、韓米同盟に関して、互恵的な責任同盟関係として持続、深化、発展させ、米国の政財界を対象とした活発な対米外交を展開して韓米同盟の基盤を強固にし、連合防衛態勢を強化し、韓米間の懸案を合理的に解決することを目標に設定した。対中政策に関しては、両国首脳および高官間の活発な交流を試み、THAAD問題に関する意思疎通を強化し、信頼回復を通じた実質的な韓中戦略的協力パートナー関係を内実化することを目標に設定した。

いずれも重要な外交戦略の目標であるが、問題は、次第に韓国の対米戦略と対中戦略が、米中関係の変化によって衝突し、矛盾に直面する可能性が高まっているという点である。今や米中関係にどう対処するかについての米中関係戦略が、重要な議題として浮上しなければならない状況である。

II. 韓国の米中関係戦略

1. 米中関係戦略の基本原則

深化の一途をたどる米中戦略競争期において、韓国の米中関係戦略の基本原則は次のように整理できる。第一に、米国の覇権調整と米中戦略競争が進行初期であるため、今後の政策環境を正確に予測することが非常に困難であるという点を認識しなければならない。トランプ政権登場以降、米国の対中戦略は、トランプ大統領の対中経済戦争 → 保守党政権の対中全面牽制政策 → 対中全面牽制政策の副作用に対する反発による対中関与戦略の登場、という様相を見せている。

現在の米国の対中戦略は、米国内の国内政治の二極化、トランプ政権内のアジアおよび中国専門家の不足、米国の対中戦略家たちの疎外などにより、今後の変化を予測することが困難である。また、米国の対中経済戦争で貿易収支が改善されたとしても、米国国内の被害集団が増加しており、量的対中貿易黒字によって米国経済の長期的な回復が保証されるわけでもない。中国の対外経済政策の構造的変化を促すことができる、全面的な国際経済秩序を建設する上で、トランプ政権がどの程度有能であるかは、まだ確認されていない部分である。米国の Секретарь выборов（大統領選挙）を経て次期政権が登場するにつれて、米国の対中戦略がどのような様相を見せるか、慎重に見守りながら対処する必要がある。

中国の対米政策もまた、戦略的な方向性を測ることが困難である。果たして米国に取って代わる覇権として登場する戦略的意図を持っているのか、それとも伸張した国力と影響力に見合った地位と権限を要求しているのか、まだ確認が難しい。中国の戦略が米国への対応という側面を強く帯びており、中国国内の多様な経済、政治、社会文化問題にどう対処するかによって、中国の対外戦略の方向性が決定されていくだろう。

第二に、米中関係が今後複数の局面を経るという前提の下で、韓国は強大国が反論したり報復の根拠としたりしにくい、具体的な政策目標を先制的に提示する必要がある。米中両国は、修辞の領域ではあるが、共に自由主義国際秩序とルールに基づく秩序の守護を掲げている。国際的自由主義は不明確な概念であるため、国家の利己的な利益によって恣意的に定義される傾向が強い。「ルールに基づく秩序」という言葉も、誰が作ったどのようなルールかによって、相反する含意を持つことができる。それにもかかわらず、これらの言葉は、軍事力中心の勢力均衡秩序を克服しようとする国際社会一般の趨勢を内包しており、強大国に左右される権威主義的な政治からの回避を目的としている。

韓国は、いずれの場合においても、開放的で自由なルールに基づく秩序を擁護する必要がある。自由な経済秩序と多国間協力的な安保秩序の中で生存と繁栄を追求してきたし、今後もそうするからである。韓国は韓国なりの自由主義国際秩序の意味とルールの内容を定義することができる。これには、強大国中心主義を排撃し、中堅国、弱小国をも包摂する包括的、参加型の秩序という意味が含まれる。

韓国はこれまで、中堅国外交を韓国外交の一つの軸としようとする言説を発展させてきた。現秩序が米国主導であることは事実であるが、主導国が秩序の全ての部分を決定したわけではない。米中両国とも、国際自由主義規範に基づいた他国の政策を批判する名分がない。韓国は、既存の秩序が米国主導の下で多くの国家の積極的な参加と調整の上になされたものであることを想起させる必要がある。また、米国の覇権的役割に対する期待を明確に伝え、多国間主義秩序の必要性を国際社会に訴える役割を担わなければならない。

2. 米中関係戦略の手段

米中関係戦略は、強大国を対象とするだけに、中堅国としては容易ではない。適切な政策手段がなければ、明確な成果を出すことは難しい。米中関係戦略を追求する政策手段の第一は、知識と専門性である。米中の間で提起される事案は、米中が戦略的競争の側面で準備したものであり、米中の意図によって問題を解決しようとすれば、結局、選択のジレンマに陥らざるを得ない。韓国自身が各事案を覇権競争のフレームに閉じ込めれば、米中の両方から韓国の選択がさらに注目され、それによって制裁と圧力を強化するだろう。韓国は、米中間の葛藤事案を覇権競争の戦略的イシューと認識する過ちを犯してはならない。事案が戦略的選択の意味を帯びる前に、先制的に韓国が自ら意味を付与し、事案の専門的観点から解決しなければならない。

今後発生する具体的な事案を、事案ごとに先制的、専門的、普遍的に解決しなければならない。各事案ごとに韓国が推進する普遍規範の内容を、地球的次元で専門性を持って解決していく時に、米中はもちろん、他の国家からも認められ、尊敬されるだろう。韓国の選択が強大国政治の一環ではなく、普遍規範に基づいたものであることを強調する必要がある。

先制的、専門的、普遍的な解決のためには、国内の力量を総結集しなければならない。韓国が個別の事案にどう対処するかは、米中両国の観点も重要であるが、同じジレンマに直面している他の国家の対応策と比較して評価されることもある。韓国は、類似のジレンマに陥った国家がどのような対応をしているか綿密に観察し、取るべきものは取りつつ、韓国国内の各イシュー別専門知識を総結集して、創造的な対応策を 마련しなければならない。そのためには、国内の全ての政策資源を動員しなければならないが、この過程で政治的対立と陣営論理を克服する政治力が必要である。

各イシュー別に適切な対応の時期を定めることも重要である。ある事案は先制的に迅速な選択が必要であり、ある事案は事態の推移を見守りながら慎重な判断が必要な場合もある。しかし、選択自体を遅らせることは良い代替案ではない。米中間の競争は、両国の利益を巡るゼロサム関係を見せることもあるが、自ら正当性を確保するためのソフトパワー競争でもあるため、当初はルールに基づく競争の様相を帯びる傾向が強い。韓国は、米中間の競争が普遍競争、あるいは標準競争の形態を帯びるゲームの様相の中で立場を定めることが有利である。露骨な覇権競争のゼロサムゲームの様相を呈すると、選択のジレンマがさらに深化するためである。

第二に、米中関係戦略の戦略手段として、他の国々との協力、その中でのリーダーシップが重要である。可能な限り多くの国家との協力を必要とし、特にASEANのような他の国々との協力を強化する必要がある。韓国が推進するアジアの中堅国協力政策が、二国間協力にとどまらず、東アジア秩序と米中関係を巡る協力でなければならないことは、再論の余地がない。既にASEAN諸国と韓国の経済協力は相当な水準に達しており、社会文化協力も緊密である。定期的な制度的協力のメカニズムも、他のいかなる相手よりも強固である。当分の間、米中の対決も、露骨な軍事力の対決ではなく、制度を巡る主導権競争、すなわち制度的バランス（institutional balancing）である可能性が高い。韓国と国々は、排他的な制度的バランスではなく、包括的、参加型の制度的バランスを共に推進することで、米中中心の制度競争の方向性を変える努力を傾けなければならない。

問題は、このような協力がより戦略的な協力へと繋がっているかという点である。米中対立構図の中でASEAN中心性が弱体化したのは事実であるため、韓国はASEAN諸国とより大きな観点からアジアの中堅国中心性を見出していく必要がある。そのためには、韓国とASEANが追求してきた信頼醸成、予防外交、紛争解決の協力方案をさらに発展させ、これを米中間のイシューにも適用して問題解決を図りながら、米中間の戦略的不信緩和も推進しなければならない。東アジアだけでなく、地球的次元で定着した規範とルールを積極的に活用し、米中間の強大国対決を緩和させる必要がある。

第三に、韓国の専門性が米中関係において重要な政策手段となりうるであり、米中の協力事案として北朝鮮核問題を再定義する必要がある。特に、北朝鮮の米中間の戦略的選択を北朝鮮にも想起させる必要がある。米中両国が協力事案として両国間協力をできる分野は、次第に減少している。オバマ大統領と習近平主席が2013年に「新型大国関係」を標榜した時、サイバーセキュリティと北朝鮮核問題は、名実共に重要な協力事案であった。特に北朝鮮核問題は、単なる核不拡散の観点からだけでなく、北朝鮮の正常国家化という地政学的な問題を巡る協力という点で、米中関係変化の大きな転換点となりうる。金正恩委員長もまた、非核化プロセスはもちろん、今後の北朝鮮の戦略的選択において、米中関係の中でのジレンマを避けることはできないだろう。中国への経済的依存度を減らし、国際社会の一員として 자리 잡으려면（定着するには）、米国との協力が不可避であり、この過程で中国の牽制も受ける可能性がある。南北は、朝鮮半島非核化と平和プロセスに向けた協力はもちろん、米中間の選択のジレンマを緩和させる、より根本的な外交政策の問題で協力できる共通認識を 마련해야（形成しなければ）ならない。

第四に、しかし、全ての事案は結局、国力によって決定されるという点を忘れず、国力増強のための長期的な努力を傾けなければならない。韓国が仲介者として、あるいは尊敬される行為者として 자리 잡으려면（定着するには）、強力な国力、すなわち技術力、経済力、そして軍事力が必要である。第4次産業革命で技術がゲームチェンジャーとして 자리 잡아가고（定着していく）時代に、米中間の国力格差を埋めることができる意味のある国力、特に軍事力を持っている時に、韓国の国益保護に役立つことができる。したがって、米中間のルールに基づく競争において、中堅国として普遍規範増進者の役割を担いながらも、次の局面への 대비（準備）とした現実的な国力増強戦略も同時に推進していなければならない。

III. 対米外交

1. 韓米関係の現状

現在の韓米関係は、北朝鮮非核化および朝鮮半島平和プロセス推進の事案を中心に、同盟懸案である防衛費分担金交渉、戦時作戦統制権転換、今後の国連軍司令部の位相および役割などが前面に出ている様相である。昨年、日韓軍事情報包括保護協定を巡る論争で、韓日安保協力への関心が水面上に浮上したが、現在、悪化した日韓関係により、韓日安保協力は議論の対象となっていない。このように、未来に対する共通のビジョンよりも、懸案に集中している。

韓米両国は、北朝鮮問題を巡って緊密な協力をしてきた。しかし、米朝交渉が難航に陥るにつれて、両国内で多様な代替案が台頭している実情である。韓国は、米朝交渉とは別に、南北関係を発展させようとする努力をせざるを得ず、これは米国に韓国の対北朝鮮圧力緩和を懸念させる部分である。韓国は、米国が北朝鮮の体制安全保障の要求に十分に呼応していないと見ているが、米国は完全な非核化に向けた北朝鮮の動き以前には報奨しないという基調が固まりつつある。今後、北朝鮮核問題が解決策を見出せない場合に備え、韓米間で中長期的な戦略対話が必要な時期である。

より重要な問題は、米国と韓国が考えるアジア地域戦略、より具体的には対中戦略である。中国の対外政策に対する認識、そして中国と関連した韓米間の国益が必ずしも同じであるとは限らない。しかし、アジアの多くの国家が米中関係に対する自国の立場と行動を示す情勢の中で、慎重さを理由に何の立場も取らないことは良い代替案ではない。韓米両国は、昨年11月初旬に韓米「新南方・インド太平洋戦略協力」共同説明書を発表し、韓米間の地域戦略に関する議論を発展させている。今年、習近平主席の訪韓を前に、地域秩序に関する議論も期待している。

しかし、他国の動向に遅れを取らない具体的な地域戦略が必要である。一例として、日本は日米同盟強化と対中接近を同時に推進しながら、韓国を地域戦略構図から排除するような様相を見せている。韓国を疎外し、日本の独自の軍事力が必要であることを強調し、憲法改正の必要性を主張することに力を入れている。日米同盟が強化されるほど、中国もまた日本に対する関与の必要性を感じ、日本の地域内での地位が高まっていく状況である。韓国は、アジアを巡る米中間の競争が激化する現状況において、韓国の独自性を維持しつつも、どのような水準と方法で米国と地域戦略を議論すべきか悩まなければならない。

2. 今後の韓国の対米戦略

北朝鮮非核化と朝鮮半島平和定着は、必ず実現しなければならない目標であるため、米朝核交渉の円滑な進行のために韓米間の緊密な協力の必要性は誰も否定できない。韓米間の懸案は、北朝鮮の非核化に伴って発生する平和プロセスと緊密な関係を結んでいる。終戦宣言と平和体制が定着すれば、同盟の懸案は直接的な影響を受けることになるからである。

問題は、韓米関係が朝鮮半島イシューに限定されたものではなく、地球的、地域的な国際政治事案と緊密に連結されているという点である。北朝鮮核問題だけでも、米国はトランプ大統領個人のレベルでアプローチしたり、あるいは地球的核不拡散の観点からアプローチしたりする傾向が強い。米中競争の中で、米国の Секретарь выборов（アジア地政学的考慮）は北朝鮮核問題と繋がってはいない。2019年9月7日、ビーガン北朝鮮特別代表はミシガン大学での演説で、北朝鮮核問題が解決されれば、北朝鮮が米国のインド太平洋戦略と緊密に連結されうるという言及をしたこともある。しかし、全般的に、非核化された北朝鮮が米国の戦略構図の中でどのような位置を占めることになるかについての明確な構図が表れていない。北朝鮮の非核化が、米本土を攻撃しうる北朝鮮の核ミサイル除去という消極的な目標に限定されるならば、米国の積極的な努力は限界があることは避けられない。

韓国の対北朝鮮戦略の重要な部分が、米朝対話を促進させることであり、そのためには米国の Секретарь выборов（アジア地域戦略）の観点から北朝鮮核問題を展望する必要がある。北朝鮮核問題を巡る韓米間の戦略対話と協議が、地域構図と緊密な関連性を持つことに留意しなければならない。米朝対話を促進させながら南北関係を強化することも重要であるが、韓国がどのようなアジア地域戦略を持つかを明確にし、北朝鮮核問題を韓米が共に悩み、地域戦略の中に位置づける努力が必要である。

韓国が米中関係にどう対処するかについての全般的な戦略が先行され、これに伴う韓米間のアジア地域戦略の協力青写真が明確になった時に、北朝鮮核問題と「同盟の懸案」が円滑に解決されるという点に留意する必要がある。韓国政府は韓米同盟強化を強調し、韓米間の政策方向の調和を強調するが、ほとんどのイシューは朝鮮半島に焦点を合わせている。韓米両国は、韓米「新南方・インド太平洋戦略協力」共同説明書を発表し、米国のインド太平洋戦略と韓国の「新南方政策」との共通分母を探ろうと試みた。重要な成果であるが、今後の問題は、米国のインド太平洋戦略と韓米同盟との関係を設定する問題となるだろう。未だに地域構図を巡る韓米間の戦略協議が不在であるという状況自体が問題となる時期に差し掛かっている。先に議論した米中関係原則に基づいた対米戦略を練り直す必要がある。

韓米間の情勢判断の共有、未来の同盟ビジョンの提示、具体的な政策イシューの開発、実行体制の樹立などの課題が実行されなければならない。そうでなければ、懸案である防衛費分担金、戦時作戦統制権転換などには限界があることは避けられない。米国は、朝鮮半島に限定された機能を持つ韓米同盟に対しては、より多くの負担を要求するだろうし、地域協力構図が不在の韓国が戦時作戦統制権を持って主導する同盟に対しては、消極的にならざるを得ないだろう。

韓国が望む地域構図のために、米国を主導的に導く政策が必要である。マクロ的な次元で、韓国がアジア地域構想の設計に参加する役割を追求しつつ、開放的自由主義的な東アジア秩序を成し遂げるという論理の下で、事案ごとに韓国の立場を整理し、米国と米国同盟体制内で韓国の立場に合った役割論を提示する必要がある。東アジアの未来戦略のための韓国の戦略を開発し、これを米国と共有および調整する努力を傾けなければならない。トランプ・リスクを回避しつつ、同時に米国内の主流戦略言説と持続的かつ強化された関係を維持しなければならない。トランプ政権が米国の戦略言説と乖離する程度を正確に把握し、議会、専門家集団、世論などへのアプローチ戦略、広報外交戦略も樹立して実行しなければならない。■

■著者：チョン・ジェソン_ EAI国家安保研究センター所長、ソウル大学政治外交学部教授。米国ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部の政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、韓米同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的なのか』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

■ 担当・編集：ユン・ジュニル EAI研究員

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