[EAI特别企划评论] 围绕印太地区的美中博弈展开与韩国的四大未来课题

编者按

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印度·太平洋战略与“一带一路”倡议

21世纪的亚洲-太平洋秩序正随着中美两国 본격적인 布局的展开而进入新的阶段。2013年6月，奥巴马总统和习近平主席在阳光之乡（Sunnylands）首脑会晤时曾宣布，将构建不发生军事冲突、相互尊重核心利益、共同繁荣的新型大国关系。然而，在提出新型大国关系仅6年后，美国和中国已正式开始以“印太战略”和“一带一路”倡议为核心展开战略竞争。在国际战略研究所（IISS）于5月31日在新加坡香格里拉酒店举行的亚洲安全会议上，美国代理国防部长帕特里克·沙纳汉（Patrick Shanahan）和中国国防部长魏凤和分别阐述了各自国家未来将推行的地区战略愿景，并展开了激烈交锋。同期发布的美国国防部的《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy Report）和中国的《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书，充分展现了两国对现实的认知以及在实践战略上的冲突。

中国在开始寻求与美国建立新型大国关系的同时，于2013年发布了“一带一路”倡议，并将其定位为新型周边国家关系的核心。该倡议旨在首先构建亚洲基础设施建设网络，同时建设连接欧洲、非洲国家的通商、投资、社会文化网络。随着项目的推进，中国已与约100个国家开展了合作项目，并成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB），投入了超过1万亿美元的资金。此外，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中国还宣布将提供640亿美元的额外资金。中国邀请了约40个国家的元首和国际组织负责人，阐述了“一带一路”倡议的原则、成果和重要性，并同时举办了海上阅兵式，展示了中国日益增强的军事实力。

“一带一路”倡议并非仅仅是海外经济开发援助战略，它在中国所强调的新型国际关系中，与新型大国关系并驾齐驱，扮演着新型周边国家关系的核心角色。在目前进行的众多合作项目中，一些借贷中国资本进行大规模投资的国家出现了无力偿还债务的情况。所谓的“债务陷阱”使一些高风险国家不得不将其部分主权资产（如主要港口）转让给中国。在此争议中，中国被指责在项目推进中更看重中国企业的利益而非受援国的经济发展，同时其项目方式也对当地环境造成了破坏。许多国家在看到中国的“债务外交”后，取消了与中国的合作项目，甚至引发了关于中国意图是否超越单纯援助建设，而在于地缘政治扩张的质疑。中国在意识到这些批评后，提出了追求更高质量的投资、加强开放性、保护环境并发展“绿色清洁‘一带一路’”的愿景。

在中国“一带一路”倡议推进的同时，美国特朗普政府的印太战略也经过相当一段时间的酝酿，逐渐显露其面貌。基于“美国优先”原则，美国退出了现有的多边主义机制，并与中国展开贸易争端。2017年11月，特朗普总统在亚洲之行中首次使用了“印太地区”这一概念，并表示美国将信守其对“自由开放的印太”（Free and Open Indo-Pacific）地区的安全、安保和繁荣的承诺。此前，印度和澳大利亚早已开始尝试将印度洋和太平洋视为一个统一的战略空间，日本首相安倍晋三也曾在2007年印度演讲中提及印太战略。

进入2018年，美国在军事、经济、外交等多个领域积极运用“印太战略”概念。2018年5月，美国将原太平洋司令部更名为印太司令部，体现了其在军事上的印太战略构想。然而，印太司令部司令对此表示，该概念的军事意义并不像其经济意义那样重要。因此，他谨慎地表示，印太战略并非旨在从军事上封锁或全面遏制中国。

2018年7月30日，美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）在印太商务论坛（Indo-Pacific Business Forum）上，介绍了“印太战略”更具体的经济内容。此次论坛汇聚了包括美国商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）、美国能源部长里克·佩里（Rick Perry）、前美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯（Carlos Gutierrez）、GE公司董事长卡兰·巴蒂亚（Karan Bhatia）在内的15名政府及产业界高层代表。蓬佩奥部长表示，美国将投资1.13亿美元于数字经济、能源、基础设施等未来发展的基础性新构想，正如过去美国曾向基础领域提供资金一样。他称这笔资金是美国开启在印太地区追求和平与繁荣的新时代的一笔启动资金。他希望这些政府努力能成为美国企业投资的催化剂，从而扩大对建立一个以国家主权、法治、可持续繁荣为根基的自由开放的印太地区的支援。具体而言，首先将从数字连通性和网络安全伙伴关系投资开始。为了提高合作国的数字连通性并扩大美国技术的出口机会，美国制定了2500万美元的投资计划。美国计划通过技术援助和公私伙伴关系支持通信基础设施建设，推广市场化数字监管政策，并构建合作国应对共同威胁的网络安全能力。Wilbur Ross)、里克·佩里（Rick Perry）美国能源部长、卡洛斯·古铁雷斯（Carlos Gutierrez）前美国商务部长、卡兰·巴蒂亚（Karan Bhatia）GE公司董事长等15名政府及产业界高层代表出席的印太商务论坛（Indo-Pacific Business Forum）上，介绍了印太战略更具体的经济内容。蓬佩奥部长表示，美国将投资1.13亿美元于数字经济、能源、基础设施等未来发展的基础性新构想，正如过去美国曾向基础领域提供资金一样。他称这笔资金是美国开启在印太地区追求和平与繁荣的新时代的一笔启动资金。他希望这些政府努力能成为美国企业投资的催化剂，从而扩大对建立一个以国家主权、法治、可持续繁荣为根基的自由开放的印太地区的支援。具体而言，首先将从数字连通性和网络安全伙伴关系投资开始。为了提高合作国的数字连通性并扩大美国技术的出口机会，美国制定了2500万美元的投资计划。美国计划通过技术援助和公私伙伴关系支持通信基础设施建设，推广市场化数字监管政策，并构建合作国应对共同威胁的网络安全能力。Karan Bhatia)GE公司董事长等15名政府及产业界高层代表出席的印太商务论坛（Indo-Pacific Business Forum）上，介绍了印太战略更具体的经济内容。蓬佩奥部长表示，美国将投资1.13亿美元于数字经济、能源、基础设施等未来发展的基础性新构想，正如过去美国曾向基础领域提供资金一样。他称这笔资金是美国开启在印太地区追求和平与繁荣的新时代的一笔启动资金。他希望这些政府努力能成为美国企业投资的催化剂，从而扩大对建立一个以国家主权、法治、可持续繁荣为根基的自由开放的印太地区的支援。具体而言，首先将从数字连通性和网络安全伙伴关系投资开始。为了提高合作国的数字连通性并扩大美国技术的出口机会，美国制定了2500万美元的投资计划。美国计划通过技术援助和公私伙伴关系支持通信基础设施建设，推广市场化数字监管政策，并构建合作国应对共同威胁的网络安全能力。

第二，通过“亚洲发展与增长能源构想”（Asia EDGE: Enhancing Development Growth Energy Initiative），在2018年一年内投资5000万美元，旨在支持印太伙伴国家出口、生产、输送、储存和使用本国能源资源。美国拥有丰富的能源能力，包括其庞大的天然资源、世界领先的私营企业、精密的开发金融工具以及无与伦比的技术专长。美国旨在动用这些能力，在印太地区寻求可持续增长并确保能源市场。美国在页岩革命后不仅实现了能源自给自足，还成为了能源出口国，因此相对于依赖能源进口的中国拥有比较优势，并构思了这一战略。

第三，建立促进基础设施建设的工程项目和支持网络，计划投入3000万美元资金，协调和加强项目发掘、融资、技术援助等支持手段，并设立共享这些资源的跨部门机构，同时设立印太项目咨询基金，供合作国家利用私人法律和金融咨询服务。

彭斯副总统在2018年11月的APEC会议上介绍了《促进发展引导型投资法案》（BUILD: Better Utilization of Investments Leading to Development），旨在将美国政府的开发融资规模增加一倍以上，达到600亿美元，以支持战略性海外私人投资。他还介绍了与日本合作设立的、将向区域能源领域投资100亿美元的基金，以及美国-东盟智慧城市伙伴关系、五国合作向巴布亚新几内亚提供电力的项目等。

另一方面，在近期加剧的贸易争端中，美国自6月1日起开始对价值2000亿美元的中国商品加征25%的高关税。中国也对价值600亿美元的美国产品加征了最高25%的关税。特朗普政府除了提高关税外，还以国家安全为由将华为及其68家子公司列入了交易限制名单，英特尔、谷歌等许多企业也开始停止与华为的交易。此外，美国还要求盟友和战略伙伴国加入。预计中国今后除了提高关税外，还将考虑实施其他措施，如抵制美货、限制稀土出口、抛售美债等，两国之间的对峙将进一步加剧。

特朗普政府的印太战略也在外交舞台上逐渐显现。美国正加强与对印太地区概念感兴趣的日本、澳大利亚、印度的合作。日本和澳大利亚考虑到中国的崛起，积极审视印太战略概念，早在2017年之前就在国防白皮书等政府文件中使用了印太概念，并强调相关国家间的合作。印度也强调印太地区的合作，但由于其与中国保持着多种合作关系，因此并未将印太战略作为明确的遏制概念来使用。美国曾于2007年与中国、澳大利亚、日本等国共同推进四国战略合作。然而，随着澳大利亚与中国发展友好关系，并对四国合作表现出犹豫态度，四国战略合作未能持久。2017年以来，美国正与日本、澳大利亚、印度推进新的四国合作。这四个国家不仅将进行积极的相互合作，还将作为印太战略的一个支柱，形成多边格局。

美国国务院政策规划局局长基伦·斯金纳（Kiron Skinner）的言论，反映了美国对中国崛起的看法。斯金纳局长认为，中国作为一个非西方力量，正朝着与美国战略对立的方向发展，这不仅仅是国家利益的冲突，而是“自由主义对威权主义”的文明冲突，此番言论引发了争议。美国虽然不寻求与中国发生军事对抗或敌对冲突，但也不会回避激烈的竞争。去年以来中美贸易竞争，以及以能源为中心的亚洲发展战略、对中国技术发展战略的强力遏制、以及针对中国在南海扩张的自由航行行动的全面展开，都成为这一变化的背景。美国毫不掩饰其印太战略正逐渐转变为全面的对华遏制战略，并认为美国对中国“一带一路”倡议的回应至关重要。

美国代理国防部长沙纳汉在香格里拉对话会的基调演讲中，详细介绍了《印太战略报告》的内容。该报告主要阐述了美国印太战略的军事层面，但也很好地展现了该战略的整体布局。报告在开头部分强调了印太战略的经济、外交、安全三大支柱。在引言部分，报告指出美国历史上曾是印太地区的力量，并具体阐述了自由开放的印太愿景，包括尊重主权和独立、和平解决争端、自由、公平、互惠的贸易和投资关系、保护知识产权、以及维护包括航行和飞越自由在内的国际规范和规则。

报告接着将印太地区面临的四大核心挑战归结为：修正主义势力（revisionist power）中国、死灰复燃的邪恶轴心俄罗斯、流氓国家朝鲜，以及恐怖主义等跨国挑战。其中，中国被着重提及。报告批评中国阻碍以规则为基础的国际秩序，并动用各种强制手段干扰周边国家等自由开放的活动。报告还指出，中国不仅违背遵守国际规范的承诺，甚至从一开始就不做遵守规范的承诺。面对这样的中国，美国表示，必要时将不惧怕与中国进行“不一定意味着冲突的竞争”，但前提是基于规则的竞争。

美国在新印太战略视野下，为保护美国人民、促进美国繁荣、维持实力均衡以实现“以实力求和平”的核心国家利益，正推行本土防御、维持全球最强军事力量、维持关键地区力量平衡、构建国际秩序以实现安全与繁荣的国家安全战略。在印太地区，美国部署了37万兵力，规模是其他地区的四倍以上，并建立了以强大武器系统和多域作战能力为基础的完备的战备态势。此外，美国还获得了包括日、韩、菲、澳、泰在内的军事同盟国的联合军事力量，以及印度、印尼、新加坡、蒙古、台湾、帕劳等战略伙伴国的支持，并与法国、加拿大、英国、德国、西班牙等欧洲国家开展安全合作。美国还强调构建网络化区域，作为其构建新亚洲安全秩序的核心理念。

另一方面，时隔八年再次派遣国防部长出席香格里拉对话会的中国，强调了习近平主席“人类命运共同体”愿景的重要性。魏部长明确表示反对美国构建军事集团或损害中国利益的任何企图，并批评美国在单边主义和保护主义的背景下，反对世界合作潮流，退出国际条约和组织，将自身利益置于首位。他指出，目前已有150多个国家和国际组织参与“一带一路”倡议，第二届论坛吸引了来自150个国家和92个国际组织的6000多名代表参加。同时，他提及近期举行的亚洲文明对话大会，强调中国将遵循文明多样性原则，不会侵略他国，追求和平发展，不谋求霸权或势力范围。他还表示，中国的军事战略是积极防御战略，所有军事力量都以防御为中心。

同时，魏部长就主要议题发表了看法，表示中国在贸易争端中已准备好对话和竞争；在台湾问题上，绝不容忍美国介入分裂活动；在南海问题上，支持航行自由，但美国的介入是对中国主权的挑战；在朝鲜核问题上，中国一直做出了持续贡献。他还强调，中美在军事关系中，在实用领域保持着合作，并将继续保持下去。

中国国务院于6月2日，配合魏部长的演讲，发布了《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书。白皮书主张，贸易战的责任完全在美国，关税战将打击美国经济。白皮书指出，中美经济关系是两国关系的核心，关税战争不仅影响两国，也影响全球的稳定与繁荣。白皮书批评特朗普政府以提高关税相威胁，并与伙伴国家制造紧张关系。白皮书预测贸易战无法使美国再次伟大，并主张中国将维护合法权利和利益，绝不屈服。

中美战略布局的展开方向

中美两国为构建21世纪亚太新秩序所做的战略布局已全面展开。首先，美国印太战略和中国“一带一路”倡议已不再是抽象的地区战略，而是日益显现出战略竞争的性质。沙纳汉代理防长的演讲和《印太战略报告》明确将中国称为破坏规则国际秩序、改变现状的势力，比2017年《国家安全战略报告》中对战略竞争者的定义更为具体。美国也明确表示不会回避与中国的竞争。

中国也强调美国是威胁习近平主席“人类命运共同体”愿景的势力。中国认为，美国追求霸权，侵犯他国主权，实行单边贸易报复，只顾自身利益。中国批评美国退出现有国际秩序，无视国际规范，并反指美国才是破坏规则秩序者。正如魏国防部长所言，当美国损害中国在贸易竞争、台湾、南海等核心利益时，中国将坚决抵抗。

其次，中美之间的竞争已从贸易领域扩展到各个领域，但避免直接军事冲突。彭斯副总统在2018年10月4日的哈德逊研究所演讲中，指出了中国多方面的攻势。彭斯副总统称，美国曾通过中国加入WTO、开放美国市场等多种努力，试图将中国纳入自由主义国际秩序，但中国至今仍维持威权主义，实施国民监控、压制人权等行为。他批评中国持续采取非自由主义政策，如维持高关税和配额、操纵汇率、强制技术转让、窃取知识产权、提供产业补贴以吸引外国投资等。此外，他还声称中国正在实施全方位战略，包括通过加强国防力量威胁周边国家、通过债务外交干预美国政治进程、以及通过文化和学术领域加强亲华影响力。去年一年，美国发布并启动了针对亚洲国家的泛政府经济援助战略，包括经济、基础设施、发展合作、能源支持等。此次香格里拉对话会上，代理国防部长 발표了印太战略的国防和安全骨架。

中国在经济领域，一方面应对美国单边贸易保护主义的要求，另一方面也表明了如果美国希望对抗，将奉陪到底的决心。中国发布了《中美经贸磋商白皮书》，批评美国的关税施压，并预告了长期应对策略。正如“一带一路”第二届论坛所展示的，中国一方面接受国际批评，另一方面努力增加参与国家，签署更多项目合同并加以实施。除了现有参与国之外，欧洲国家意大利也表达了新的参与意向，中国与20多个周边国家签署了货币互换协议，与7个国家就人民币结算达成一致，并在科技、教育、对外援助等方面取得了成果。在相对处于劣势的军事领域，中国正加快国防现代化步伐，长期不懈地追求“强军梦”，并在台湾、南海、东海等地区冲突区域，为投射军事力量，加速了航空母舰、反舰弹道导弹、高超音速飞行器等尖端武器的研发。同时，中国也开始强调“人类命运共同体”这一长远的外交目标。

然而，中美竞争并非在所有领域都处于同一水平。中美竞争的程度将在三大领域呈现不同态势。首先，中美之间具有共同利益或可能共同受损的贸易争端，不可能以一方的单方面胜利告终。但在美国拥有不对称优势的军事领域，中国将在相当长时期内遵循和平发展原则，回避直接军事冲突或对抗。但是，只要不扩大到中美直接军事对抗的范围，地区军事紧张的风险依然存在。其次，中美两国将在各自拥有相对优势的领域采取更具进攻性的姿态。美国特别重视能源和尖端技术领域，而中国则强调稀土和农产品等自然资源领域的重要性。

第三，随着中美竞争加剧，亚洲国家面临着艰难的选择。香格里拉对话会主办国新加坡的总理李显龙在基调演讲中指出，中美全面对抗的序幕已经拉开，两国之间根本性的不信任正在加剧问题。他深感亚洲国家的困境，并强调即使是新加坡这样的小国也应团结起来，努力深化经济合作、加强区域一体化、构建多边主义机制。这种困境是所有亚洲国家都深切感受到的。美国的印太战略强调同盟和战略伙伴关系，并主张基于其强大的军事力量和技术创新，与这些国家建立紧密的联系。报告在提及日本之后，也提到了韩国，并明确列举了韩美日三国合作、美日澳三国合作、美日印三国合作。

中国也强调通过与东盟国家的合作以及与韩国在解决朝鲜核问题上的紧密合作，来与亚洲国家保持协调。虽然中国除朝鲜外没有盟友，但它提出了基于“亲诚惠容”精神的愿景，即不威胁周边国家，提供机会，共同实现和平的经济发展。

第四，尽管中美角逐全面展开，但两国都强调尊重他国主权、遵守国际社会共同制定的各种规则、维护开放公平的国际经济秩序。沙纳汉代理防长在表示不回避与中国的竞争的同时，也表明了追求基于规则的竞争，并重视避免对抗。中国也多次强调，当美国退出多边主义时，中国将成为维护自由主义国际秩序的强国。这些言论或许只是合理化赤裸裸的实力竞争的逻辑，但毫无疑问，在构建经济和安全架构时，争取其他国家的支持和同意已变得至关重要。

中美两国在相互批评时，都以自由主义国际秩序为共同标准，并认识到合作的可能性和建立未来信任的必要性。两国在军事领域（军事力量、同盟和伙伴关系支持）、经济领域（贸易争端、汇率、技术创新）以及哲学和意识形态领域（美国的自由民主与中国的文明共同体）展开竞争，但同时强调运用现有规则进行竞争。尽管中美两国在构成自由主义国际秩序的要素和内容上存在分歧，但与赤裸裸的对抗相比，两国都顾及国际社会的目光，并基于规则行事，这与以往的力量转移有所不同。

韩国的四大未来课题

在日益加剧的中美竞争格局中，韩国正迅速面临严峻局面。短期内，韩国试图在照顾自身利益的同时，寻求能够长期与中美两国合作的良策，但这在现实中十分困难。在华为5G技术的使用问题、对南海航行自由的立场、以及萨德（THAAD）的实际部署等中美竞争领域，韩国已面临无法回避表态的局面。在这种情况下，如果韩国认为只要专注于解决朝鲜核问题和朝鲜半岛和平进程，就能在21世纪亚太新秩序中占据更有利的位置，那么这种朴素的期望就应该被摒弃。韩国必须尽快妥善解决面临的四大未来课题，才能在21世纪亚太新秩序中扮演应有的角色。

第一，必须妥善处理比朝鲜半岛问题更为紧迫的21世纪亚太新秩序问题。韩国未能正确解读快速变化的“新秩序”棋局，因内耗而遭受了两次历史性的沉重打击。19世纪末，在西方东渐的文明史变革中，在帝国主义新秩序的构建下，韩国在20世纪初经历了亡国之痛。20世纪中叶，随着新的冷战秩序在东北亚确立，美国以日本为基地设定了“艾奇逊防线”（Acheson line），将韩国排除在外。苏联虽然相对处于劣势，但随着毛泽东统一中国和苏联成功试爆原子弹等国际环境的变化，苏联小心翼翼地支持金日成的战争统一论，导致朝鲜半岛经历了朝鲜战争的悲剧。为避免在21世纪重蹈覆辙，必须正确解读正在快速展开的中美战略布局，并在此背景下制定韩国在21世纪的生存与繁荣战略。

第二，不能在战略选择上仓促做出决定，导致韩国在具体事务上的立场被动。作为奉行基于普遍规范外交的中坚国家，韩国应继续努力，在超越只偏向中美任何一方的利益外交的同时，争取 확보能够推行21世纪规范外交的空间。如前所述，中美两国在竞争格局中也重视基于规则的竞争和包容性国际秩序与规范，这为韩国的规范外交提供了空间。韩国作为一个依赖出口实现繁荣的国家，必须支持并推行自由开放的自由主义国际经济秩序，并遵守相关规范。韩国需要开发符合自身利益且在规范上正确的、超越中美两国利己主义的外交议题。

特别是，必须在美中两国能够达成协议的规范和规则领域，寻找韩国能够成为重要利益相关者（stake-holder）的领域。例如，朝鲜核问题和朝鲜半岛和平问题，对美中两国而言都是重要问题，也是韩国可以参与并提出问题解决规范的议题。韩国虽然可以为了自身利益进行短期解决，但在此过程中，可以成为引导美中合作规范（即使是部分）的良好范例。美中两国基于核不扩散规范，即使在竞争和对抗加剧的情况下，也在继续合作。随着朝鲜核问题解决进程的推进，朝鲜半岛和平问题也将被共同处理。这其中将包含非核化后的朝鲜的外交走向、保障朝鲜半岛和平的美中合作体系、韩美同盟的未来等核心课题。此时，韩国的外交力量必须得到发挥，以促使美中两国超越短期国家利益，共同创造东北亚地区秩序的规范。

第三，在美中对峙格局下，与处于相似立场的国家合作至关重要。沙纳汉代理防长提到了东盟的中心性，中国也对邻国的主导权发表了积极言论。虽然这些言论是为了争取本国支持者的努力，但处于中美竞争格局中的亚洲国家也可以通过合作，发挥扩大中美合作空间的作用。韩国应为制定合作规范和协议规则做出贡献，以促使美中两国在符合共同利益的议题上进行合作并达成一致。必须构建由包括美中在内的所有成员国共同主导的亚太新秩序，而非由美国或中国单方面主导，以确保所有成员国的整体利益。

第四，为在各议题上追求普遍规范并制定相关逻辑，必须全力动员国内21世纪的能力。中美两国正全面展开布局，以最大化自身利益，重新定义各种议题，并主导争议解决方案的标准。在此过程中，如果韩国要提出新的规范，并获得美中及其他中坚国家的认同，进而成功实现规范的逆向传播，就绝对需要全球范围内的知识追踪和逻辑开发。为此，迫切需要超越20世纪老一代的二元对立阵营逻辑，实现面向未来的世代交替，推动21世纪新一代的复合共同进化逻辑。■

■ 撰稿：河英善_ EAI理事长，首尔大学名誉教授。曾在美国华盛顿大学获得国际政治学博士学位，历任首尔大学政治外交学部教授、首尔大学国际问题研究所所长、美国学研究所所长、韩国和平学会会长。主要著作及合著有《复合世界政治论：战略与原理及新秩序》、《韩日新时代与共生复合网络》、《转换的世界政治》、《中美在亚太秩序构建中的竞争》等。

■ 作者： 全在成_ EAI国家安保研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，并曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域包括国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著有《南北间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 负责及编辑：崔秀怡 EAI高级研究员

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