【EAI评论】通往第三次朝美首脑会晤之路：2019年韩国外交的挑战

编者按

在河内会谈破裂后，朝核谈判陷入僵局，朝鲜甚至暗示可能增强核武力，并试射了短程弹道导弹。考虑到明年的美国大选日程，如果今年未能为第三次朝美首脑会晤奠定基础，僵局可能会长期化。因此，EAI国家安保中心所长（首尔大学教授）全在成强调，为了在明年上半年取得朝核谈判的实质性进展，最重要的是今年要付出怎样的努力。尽管目前难以期待立竿见影的成果，但韩国政府应认识到无核化问题与朝鲜半岛关系、周边国家及大国外交紧密相连，并“系统性地加强周边国家外交，同时巩固与朝鲜的信任基础，并引导旨在保障朝鲜体制的国际性、多层次对话。”作者如是建议。

河内谈判破裂后，朝鲜将谈判时限设定为一年，使得今年成为关键时期。如果明年年初未能为第三次朝美首脑会晤的顺利举行创造条件，那么2020年将是朝鲜无核化进程中的艰难一年。朝鲜已通过试射短程弹道导弹发出信号，表明如果无核化谈判进展不顺，将寻求增强核武力的替代方案。此外，朝鲜还将通过积极发展对华、对俄关系及经济发展战略，在内外巩固实力，增强持久力。在美国政治局势已进入总统大选白热化阶段的情况下，也很难期待特朗普总统为无核化采取大胆、先发制人的对朝措施。从过往经验来看，对朝谈判进展不顺往往会严重损害总统支持率，而即便取得相当大的成功，在国内政治上也往往无法带来决定性的好处。如果明年一年在朝美对峙中度过，那么朝鲜核武力的增强程度以及美国大选后下一任总统的对朝战略将决定中长期的局势。

归根结底，第三次朝美首脑会晤能否成功举行，取决于今年如何度过。金正恩委员长在第14届最高人民会议上，通过代际更迭稳定了政权，同时削弱了军部的力量，并强调了经济、科学和教育。虽然政权在政治层面得以稳定，但这是基于“在宣布完成核武力后，必须取得显著的经济成就才能实现长期稳定的执政”的考量。朝鲜的无核化，是寻求对外保障政权和体制稳定性的过程，也是通过经济发展使金正恩的领导力建立在可见成果基础上的过程。

美国在未能确保朝鲜核能力完全冻结的现状下，维持着对朝施压和制裁。尽管以“大交易”为条件导致河内谈判破裂，但在朝鲜核、导能力必然增强的现实下，后续谈判不可避免。如果朝美双方提出关于无核化的共同目标，并采取冻结核设施的完全申报和适当的验证程序，那么将能推进完全、可验证的无核化。美国许多战略家也主张在共同无核化的概念下，最大限度压缩无核化执行程序。

问题在于，这一过程必须经过建立信任和各自寻求合理替代方案等一定阶段。河内朝美首脑会晤、韩美首脑会晤、朝俄首脑会晤虽然举行，但并未取得明确的协议和显著的进展。然而，这并非毫无成果。可以说，朝鲜的无核化进程伴随着首脑级别的各种对话，正在经历确认各自替代方案现实性的程序，并且正在探索国际上可接受的谈判水平。谈判桌外的“场外谈判”（off-the-table negotiation）也是有意义的努力过程。如果运用得当，也可能成为建立信任的过程。

为了使今年看似毫无进展的努力能够导向建立信任和寻求合理替代方案，当前应付出哪些努力？第一，必须重申无核化路线图的基本原则。无核化与和平体制必须并行推进，因为和平体制是保障朝鲜体制的重要过程，朝鲜可以通过此过程实现无核化。和平体制以签署和平协定为核心，但其过程远比这漫长。必须在韩朝、美国、中国等主要行为者之间建立信任，而这只能基于长期的相互谈判和成果。建立和平体制所需的不可侵犯、裁军、和平保障等各种要素，将根据信任建立的程度而有所不同。

第二，需要就保障朝鲜体制进行实质性的讨论和谈判。朝鲜无核化虽然需要经过完全申报、验证以及对朝经济缓和等中间阶段，但最终，政治军事安全保障将作为最重要议题出现。去年，朝鲜就其先发制人的无核化进程要求军事安全保障，即以终战宣言、韩美联合军演完全停止等“安全对安全”的框架。然而，随着终战宣言变得困难，谈判框架转向了“安全对经济”，即解除经济制裁。解除制裁既是为了获得经济利益，也是为了在此过程中确认韩美的回应诚意并获得体制保障感。此阶段过后，最终将要求“安全对安全”、即政治军事安全保障。即使河内会谈达成了“小交易”，即完全拆除延边核设施并部分解除经济制裁，一段时间后仍会要求军事体制保障，即撤销对朝敌视政策的物理担保。若无令人满意的体制保障，朝鲜将在解除制裁后获得经济补偿并再次中断谈判，这将被美国视为违反谈判条件，而朝鲜则会认为这是不完全体制保障的必然结果。因此，在建立和平体制的漫长过程中，必须并行讨论政治、军事、安全方面的体制保障条件。

要废弃现有全部核武器并获得安全保障，仅靠韩朝间的军事协议是不足的，必须建立包括中美在内的东北亚安全保障体系。尤其是在中美地缘政治竞争加速的背景下，必须思考如何在国际上推进对朝鲜的军事安全保障。韩国应积极与中美两国及东北亚各国开展多层次、多维度的战略对话，推进和平体制的讨论。目前，美国国内因委内瑞拉问题及明年的大选带来的复杂国内政治问题，对朝核问题的重视程度正在迅速下降，而朝鲜的导弹发射也加剧了对金正恩无核化意愿的怀疑论。在要求加强制裁的呼声日益高涨的背景下，韩国为制定无核化整体路线图所做的努力尤为迫切。特别是，需要与主张现实性对朝谈判的美国战略家们进行广泛的战略对话。

第三，即使在无核化停滞的现阶段，也需要采取措施来建立信任。维持对朝经济制裁与人道主义援助、社会文化交流并非必然冲突。朝鲜因制裁措施未获缓和而对国际社会表现出强烈不信任感，并采取军事手段。为缓解这种情况，应寻找并实施与制裁不冲突的措施。

无核化之后的朝鲜前景如何，将成为对朝鲜的激励。仅凭“光明的未来”和“经济潜力的实现”等说辞难以打动朝鲜。必须制定一套可见、具体的战略介入方案。文森特·布鲁克斯将军（前驻韩美军司令）上周提出的“朝鲜基金”（North Korea Fund）等方案可能有所帮助。该建议认为，通过在国际层面筹集大量资金建立基金，并向朝鲜展示这一过程和努力，可以加强信任。即使不直接给予朝鲜资金，如果看得见的补偿近在眼前，也将提供有益的帮助。

第四，必须认识到无核化及改善韩朝关系与韩国的大国外交紧密相连。目前韩国外交面临“重核外交”的批评。诚然，韩国政府一直在开展周边国家外交，但问题在于，在东北亚及亚洲外交格局以中美竞争为中心而迅速重组的情况下，韩国外交能否先发制人地洞察并应对这些变化。也就是说，相对速度至关重要。如果应对不够迅速，即使付出了努力也得不到认可。

或许有人认为，只要实现无核化，就能在大国外交中获得巨大的外交资产。然而，在亚洲格局变化的背景下，这些资产并非决定性因素。反而，在以美国印太战略为首的同盟、联合格局的变化，以及以中国“一带一路”战略为核心的周边国家战略的对峙中，无核化问题很容易失去地区意义而被孤立。必须认识到，当周边国家外交不顺利时，无核化进程最终也会陷入漂流。只有在明智地开展亚洲地区外交、周边大国外交时，无核化才能克服难关并取得进展。两者并非零和关系，因此必须拓宽和加强外交的视野和手段。

归根结底，关键在于为在明年上半年之前就无核化达成超越中间阶段的协议，现在应该做哪些准备。目前是无法取得可见成果的时期。必须系统性地加强周边国家外交，同时巩固与朝鲜的信任基础，并引导旨在保障朝鲜体制的国际性、多层次对话。在走向完全无核化的道路上，应使朝鲜的申报、核冻结与验证等路线图协议，以及韩美相应的制裁缓和与对朝体制保障的路线图提供相结合，充实地度过今年。■

■ 作者：全在成_ EAI国家安保研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著包括《韩朝间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 负责及编辑：崔秀怡 EAI高级研究员

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