【EAI评论】第十三届全国人大二次会议的政治解读

编者按

3月15日闭幕的第十三届全国人民代表大会第二次会议，并未审议特别重大的议题。然而，与去年不同的是，李克强总理的声音相比习近平主席有所提高，这引发了关于协商政治复活可能性的谨慎猜测，杨甲龙博士如此分析道。特别是，作者将中美贸易冲突视为出现这种变化的背景。随着中美贸易冲突比预期持续时间更长，给习近平主席带来了压力，因此，他解读为习近平主席通过强调“党和人民”，同时“降低姿态”来应对。另一方面，作为应对这些外部因素的措施，李克强总理强调“市场化”和“民营化”，提高了自己的声音，这可以被视为习近平主席获得“核心地位”所凸显的一人主导体制出现细微变化的迹象，作者强调道。不过，作者补充说，这并不意味着习近平主席的权力被削弱，而是意味着通过“协商”的方式，原有的权力强化努力有可能转向。

引言

全国人民代表大会是中华人民共和国非常重要的国家机关，其地位和作用在宪法第三章国家机构的第一节中已有规定。根据宪法第57条，全国人民代表大会是中国的最高国家权力机关，是行使国家立法权的宪法性机关。这意味着它是将党的决定转化为国家决定的非常重要的机制。根据宪法第61条的规定，全国人民代表大会每年召开一次全体会议。当然，在常务委员会的要求或超过全体代表五分之一的代表要求召开时，可以召开临时全体会议。但这属于非常特殊的情况。本次第十三届全国人大二次会议也是按照历届全体会议的惯例召开的。然而，其内涵的含义与以往二次会议的性质略有不同。

惯例的持续与变化

与去年召开的第一次会议相比，本次全国人大全体会议并没有特别重大的议题。有总理的《政府工作报告》，新制定了《外商投资法》，并审议了张荣顺辞去全国人大常委会委员职务的议案等。宪法第62条规定了全国人大16项职权，包括修改宪法、监督宪法实施、制定基本法律等。在这16项任务中，本次全体会议对制定法律（《外商投资法》）和处理人事（张荣顺辞职案）议题给予了关注。本次会议充分表明，全国人大二次会议在结构上很难受到关注。如果去年下半年按照以往惯例召开了十九届三中全会并提出了执政第二任期的蓝图，那么会议的性质将会改变，例如会发生政策辩论。然而，由于十九届三中全会提前召开且内容有所改变，执政五年期间的具体政策议程未能得到突出。中国仍然在延续以2017年10月召开的十九大《报告》为基础的政治。

与党的政治日程变化不同，全国人大消化了既定的议程。这表明在中国，可预测的政治仍在运作。去年围绕宪法修正案曾有过各种争论。今年的全国人大全体会议相对平静地度过了。这意味着政治日程得到了顺利消化。可预测的政治在运作，全国人大全体会议在没有偏离的情况下召开，这在制度持续性方面是值得充分肯定的。它很好地展现了可预测的制度化政治的一面。这也可能反映出全国人大并非一个具有如此意义的政治活动，以至于需要不惜一切代价改变宪法规定的议程，使其能与党代会相媲美。

与去年的第一次会议相比，李克强总理的关注度有所上升，习近平主席的动向则明显减少。这是不同寻常的，是一种静悄悄的变化。这与去年全国人大全体会议被批评为“习近平主席的、为习近平主席的会议”的评价截然不同。中国官方媒体也对李克强总理的《政府工作报告》给予了积极评价。《政府工作报告》获得的积极关注，相对而言减少了对习近平主席的关注。去年全国人大通过修宪，将所谓的“习近平思想”写入了宪法序言。国家主席的任期限制规定也被废除。然而，总理的任期限制规定则保留了下来。结果，可以评价为一次旨在加强习近平主席个人权力的会议。当时中国主要媒体也集中宣传权力强化和集中的正当性。然而，在本次会议上，对以李克强总理为象征的其他声音给予了相对较多的关注。这种趋势的变化不会立即导致习近平主席个人权力集中的缓和或削弱。但它重新将人们的注意力引向了相对不被重视的集体权力运作的可能性。这可以说是本次会议的新变化。

党和人民，市场化和民营化

全国人大全体会议是各级人民代表参加的会议。形式上，它具有人民的代表性，是为实现人民的需求和要求而竞争的政治竞技场。它是中央领导人与基层各种需求进行政策回应的场所。对于人民代表来说，这是向中央表达和传达自己要求的有用场合。在全国人大召开期间，中央领导人，特别是政治局常委，会出席各代表团全体会议。这是倾听基层需求和情况，并传达中央信息的老惯例。习近平主席在本次会议期间也出席了包括内蒙古代表团全体会议在内的6个代表团会议。李克强总理也出席了包括广西壮族自治区代表团全体会议在内的会议。特别是李克强总理通过《政府工作报告》以及闭幕式后的中外记者会，积极阐述了自己的观点。会议期间两位最高领导人的强调重点略有不同。这可以被解读为本次会议的一个特点。

会议期间，习近平主席强调了党和人民。李克强总理强调了市场化和民营化。在应对与美国的贸易冲突这一外部因素时，两人表现出些许差异。当然，这两人并非出于派系性质的党派策略而发出不同的声音。而且也没有必要那样看待。因为两人都知道相互合作能够最大化政治利益。因此，在外部因素已经深刻且显著地影响中国国内政治的情况下，两人出现不协调并向中国外部暴露的可能性为零。因为通过党内协商，会对外展现党和国家的视角、观点和立场。因此，两人不会因倾斜于极端对立的派系利益而行动。只是在政策的优先顺序和轻重缓急上略有不同。总而言之，习近平主席对通过群众主义方式突破难关表现出高度兴趣，而李克强总理则似乎希望通过创造国内需求和活跃国内市场来应对外部因素。

习近平主席在代表团会议上阐述了自己的观点，李克强总理则通过《政府工作报告》和闭幕式记者会表达了自己的看法。本次会议上，习近平主席的关键词是党和人民。3月4日，在文化艺术界、社会科学界代表团会议上，他要求代表“人民”发声。3月5日，在内蒙古代表团会议上，他谈到了“生态环境”。3月7日，在甘肃省代表团会议上，他谈到了“贫困问题”。3月8日，在河南省代表团会议上，他强调了“乡村振兴战略和三农”。3月10日，在福建省代表团会议上，他提到了“两岸”问题，并要求像对待本国国民一样对待台湾同胞。3月12日，在解放军和武警部队代表团会议上，他要求军队参与脱贫攻坚工作。“人民”为中心的群众主义作风再次得到强调。这被解读为通过党和人民的团结来克服外部因素影响的意愿。另一方面，李克强总理则希望通过促进国内市场和国内需求来应对外部因素。他主张了国有企业改革、资本市场扩大、就业的宏观化等。为此，他强调了市场化和民营化。

从一人主导回归协商政治

以“新时代”为旗帜出发的习近平执政第二任期，在2018年4月开始的中美贸易冲突这一暗礁面前，未能找准方向。曾以为短期内会结束的中美冲突，已跨越一年，仍在持续。本次全国人大全体会议实际上给中国带来了关于如何应对中美冲突这一外部因素的深刻思考。加之，这种局面可能会持续相当长一段时间的悲观预测。在此过程中，习近平主席不得不重新思考他所倡导的新型国际关系、人类命运共同体、一带一路等。贸易冲突引发的经济萎缩或下行压力，正威胁着党的执政合法性，并对习近平体制的平稳着陆产生疑虑。习近平主席正以“降低姿态”来应对。本次全国人大全体会议上展现的习近平主席的动向非常谨慎。他很少暴露自己。取而代之的是，李克强总理提高了自己的声音，使协商政治的可能性得以复活。

从《政府工作报告》和记者会来看，李克强总理比以往更侧重于他所强调的“市场化”、“民营化”、“民生”等词语，而非习近平主席强调的“供给侧结构性改革”、“中国梦”等词语。并且，他通过详细关注民生问题来展现自己的存在感。例如，他宣布将就业优先政策作为宏观政策层面来处理，通过大规模基础设施建设等国家投资来刺激经济，为创造国内需求和活跃国内市场而增加民间投资，并宣布即使没有城市户口，城市常住居民也将获得与城市居民同等的待遇。这可以说是李克强式的治理，即以具体的民生政策而非意识形态上的民生为重点。当然，这既是李克强总理个人信念的结果，也是在党内协商的前提下才能提出的议题。换言之，李克强总理主张的各项国内市场活跃化措施，实际上是党内协商的结果。

换言之，本次第十三届全国人大二次会议可以评价为，过去集中于习近平主席的“核心”政治正在转变为“协商”政治。这可以说是外部因素深刻影响国内政治的结果的一个侧面。当然，这种细微的变化不能被视为削弱了习近平主席作为“核心”的权威。但可以合理推断，为强化现有的一人权力而付出的一系列努力，正因外部因素而产生向协商政治复活转变的变化。全国人大，特别是第二次召开的二次会议，通常被认为是平淡无奇、几乎没有什么特别之处的会议。然而，本次会议上，外部因素对国内政治的影响，促使习近平主席和李克强总理的动向发生了细微变化。这促使人们关注，这是否会引发从“核心”回归“协商”的政治变化。

结语

与第一次会议相比，全国人大二次会议的紧张感有所下降。因为主要集中于对第一次会议所设计的方案在第一年的执行情况进行评估，并且大多遵循了对其成果给予高度评价的例行程序。会议召开的时间和讨论的内容，根据惯例的持续性，没有发生大的变化。本次会议也是如此。惯例得以延续。然而，与第一次会议相比，习近平主席受到的关注减少，李克强总理受到更多关注，这是一个细微的变化。因为与压倒第一次会议的习近平主席相比，本次会议上李克强总理的动向也受到了关注。

习近平主席仍然通过“核心”地位强调群众路线，以此来展现自己的存在。对“党”和“人民”的强调，确认了这在中国仍然是重要且关键的议题。李克强总理也不同于以往，他发出了自己特色的“市场化”和“民营化”的声音，并获得了关注。这与习近平式治理，即通过获得“核心”地位、修改宪法、废除连任限制等方式持续强化个人统治权力的做法，略有不同。外部因素的影响是否正促使中国政治从一人统治转向协商政治？第十三届全国人大二次会议要求我们做出新的解读。■

■ 作者：杨甲龙_国家安保战略研究院对外战略研究室。在中国复旦大学国际关系与公共事务学院获得政治学博士学位。主要研究领域是中国共产党执政的耐久性及干部、精英政治等执政的内在动力和机制。