[EAI論評] 第13期全国人民代表大会第2回会議の政治的解釈

[編集者注]

3月15日に閉幕した第13期全国人民代表大会第2回会議では、特に重要な議題は取り上げられなかった。しかし、昨年と異なり習近平主席に比べ李克強首相の声が大きくなった点に注目し、合意政治の復活の可能性が慎重に展望されていると、ヤン・ガプヨン博士は分析する。特に、このような変化が現れた背景として、著者は米中貿易摩擦に注目している。米中貿易摩擦が予想より長引いたことで習主席の負担となり、これに対し習主席は「党と人民」を強調しつつ、自身は「身を低くする」ことで対応したと解釈している。一方、このような外部要因への対応として、李克強首相は「市場化」と「民営化」を強調し、自身の声の大きさを増した。これは習近平主席の「核心」地位獲得で浮き彫りになった一元支配体制に、微細ながら変化の兆しが現れたと見ることができると著者は強調する。ただし、このような変化が習主席の権力弱化を意味するのではなく、既存の権力強化の努力が予期せぬ外部要因によって「合意」を通じた方式に転換される可能性を意味すると付け加えている。

議論の開始にあたって

全国人民代表大会は、憲法第3章国家機構の第1節にその地位と役割が規定されているほど、非常に重要な中華人民共和国国家機構である。憲法第57条によれば、全国人民代表大会は中国の最高国家権力機関であり、国家立法権を行使する憲法機関である。これは党の決定を国家の決定に転換する上で非常に重要なメカニズムであることを意味する。憲法第61条の規定に基づき、全国人民代表大会は年1回全体会議を開催する。もちろん、全国人民代表大会常務委員会の要請、あるいは全代表の1/5以上が招集を要求する場合には臨時全体会議が開催され得る。しかし、これは非常に特別な場合に該当する。今回の第13期全国人民代表大会第2回会議も、歴代の全体会議開催の慣行に従って開かれた。しかし、その中に内包された含蓄的意味は、既存の第2回会議の性格とは若干異なる様相を見せた。

慣行の継続と変化

今回の全国人民代表大会全体会議は、昨年開催された第1回会議と比較して、特に重要な議題があったわけではない。首相の「政府業務報告」があり、中国外商投資法が新たに制定され、張栄順氏の全国人民代表大会常務委員会委員職辞任案などが取り扱われた。憲法第62条は、全国人民代表大会の職務権限として、憲法修正、憲法実施監督、基本法律制定など16項目を明記している。16項目の任務のうち、今回の全体会議では法律（外商投資法）制定と人事（張栄順氏辞任案）案件の処理などが注目を集めた。全国人民代表大会第2回会議は、構造的に注目を集めることのできない会議であるという事実を、今回の会議でよく示した。もし昨年の下半期に既存の慣行通り第19期3中全会が開かれ、集権2期の青写真が提示されたならば、政策論争が繰り広げられるなど、会議の性格は変わっていただろう。しかし、第19期3中全会が前倒しされ、内容が変更されたことで、集権5年間の具体的な政策議題が浮き彫りにならなかった。中国は依然として2017年10月に開催された第19回党大会「報告」に基づいた政治が継続されている。

党の政治日程の変化とは異なり、全国人民代表大会は予定された日程を消化した。これは依然として中国で予測可能な政治が作動していることを示している。昨年は憲法修正を巡る様々な論争があった。今年の全国人民代表大会全体会議は、比較的静かに過ぎた。政治日程を無難に消化したという意味である。予測可能な政治が作動し、全国人民代表大会全体会議が逸脱なく開催されたことは、制度の継続という側面からは十分に肯定できる。予測可能な制度化された政治の一側面をよく示した。憲法に規定された日程を変更してまで無理をするほど、全国人民代表大会が党大会に匹敵するほど意味のある政治イベントではないことを反映したのかもしれない。

昨年の第1回会議と比較して、李克強首相の注目度が上がり、習近平主席の動きが目立って減ったと評価できる。これは異例であり、一種の静かな変化である。昨年の全国人民代表大会全体会議が、習近平主席による、習近平主席のための会議であったという批判的な評価とは全く異なる。中国官営メディアも、李克強首相の「政府業務報告」に肯定的な評価を下している。「政府業務報告」への肯定的な関心は、相対的に習近平主席への注目を減らさせた。昨年、全国人民代表大会は憲法修正を通じて、いわゆる「習近平思想」を憲法前文に盛り込んだ。国家主席の連任制限規定も撤廃した。しかし、首相の連任制限規定はそのまま残した。結果的に、習近平主席個人の権力を強化するための会議であったと評価できる。当時、中国の主要メディアも権力強化と集中に対する正当性を宣伝することに集中していた。しかし、今回の会議では、李克強首相に象徴される他の声に比較的多くの関心が示された。この流れの変化は、直ちに習近平主席個人の権力集中緩和、あるいは弱化を意味するものではないだろう。しかし、相対的に重要視されてこなかった集団権力の作動可能性に再び関心を向けさせた。これが今回の会議の新たな変化と言える。

党と人民、市場化と民営化

全国人民代表大会全体会議は、各級人民代表が参加する会議である。形式的には人民の代表性を持ち、人民の需要と要求を貫徹するために競う政治競技場と言える。主要な行為者たちの双方向のコミュニケーションが起こる場所である。中央指導者たちにとっては、末端の多様な需要に政策で応える場である。人民代表たちにとっては、自分たちの需要を中央に表出し、伝達する有用な場である。全国人民代表大会開催期間中、中央指導者、特に政治局常務委員は、各級代表団全体会議に参加する。末端の需要と状況を聴取し、中央のメッセージを伝達する長年の慣行である。習近平主席も今回の会議期間中、内モンゴル代表団全体会議など6つの代表団会議に参加した。李克強首相も広西チワン族自治区代表団全体会議などに参加した。特に李克強首相は、「政府業務報告」と閉幕式後の内外記者会見を通じて、自身の見解を積極的に表明した。会議期間中、二人の最高指導者の強調点が若干異なった。これを今回の会議の特徴の一つと解釈できる。

会議期間中、習近平主席は党と人民を強調した。李克強首相は市場化と民営化を強調した。米国との貿易摩擦という外部要因への対応という観点から、二人は若干の違いを見せた。もちろん、この二人が派閥的な性格を持つ党派的戦略に基づいて異なる声を出すのではない。そして、そのように見る必要もない。相互協力が政治的利益を最も最大化するということを、二人は共に理解しているからである。したがって、既に外部要因が中国国内政治に深く、そして顕著に影響を及ぼしている状況で、二人の不協和音が中国外部に表出される可能性はない。党内合意を通じて党と国家の視点、観点、立場が表出されるからである。したがって、二人が極端な対立構図を持つ派閥的利益に傾倒して行動することはないだろう。ただし、政策の優先順位と軽重においては若干の差異がある。結論から言えば、習近平主席は大衆主義的な方式で難局を突破することに関心が高く、李克強首相は国内需要創出と国内市場活性化を通じて外部要因に対応しようとしているように見える。

習近平主席は代表団会議に参加して自身の見解を説き、李克強首相は「政府業務報告」と閉幕式記者会見を通じて自身の見解を表明した。今回の会議で習近平主席のキーワードは党と人民であった。3月4日、文化芸術界、社会科学界代表団会議では「人民」を代弁することを求めた。3月5日、内モンゴル代表団会議では「生態環境」に言及した。3月7日、甘粛省代表団会議では「貧困問題」に言及した。3月8日、河南省代表団会議では「郷村振興戦略と三農（農業・農村・農民）」を強調した。3月10日、福建省代表団会議では「両岸」問題に言及し、台湾の人々を内国人と同等に扱うよう求めた。3月12日、解放軍と武装警察部隊代表団会議では、貧困脱却業務に軍が乗り出すよう求めた。「人民」を中心とした大衆主義的な作風を改めて強調した。外部要因の影響を党と人民の結束を通じて突破しようとする意志と読み取れる。一方、李克強首相は国内市場と国内需要増進を通じて外部要因に対応しようとした。国有企業改革、資本市場拡大、就業のマクロ戦略化などを主張した。その方法として市場化と民営化を強調した。

一元支配から再び合意の政治へ

「新時代」を標榜して始まった習近平集権2期目は、2018年4月から本格化した米中貿易摩擦という暗礁にぶつかり、方向をうまく掴めていない。短期間で終わると思われた米中摩擦は、年を越し1年余り続いている。今回の全国人民代表大会全体会議は、事実上、米中摩擦と呼ばれる外部要因に国内でどう対応するかを巡り、中国に深い悩みを抱かせた。ここに、こうした局面が比較的かなり長引くという憂鬱な見通しが加わっている。この過程で、習近平主席は自らが提唱した新型国際関係、人類運命共同体、一帯一路などについて、改めて思考せざるを得ない状況に置かれた。直ちに貿易摩擦で誘発された景気萎縮あるいは下降圧力は、党の統治正当性を脅かし、習近平体制の円滑な着陸にも疑問を抱かせるようになっている。習近平主席は身を低くすることで対応している。今回の全国人民代表大会全体会議で見られた習近平主席の動きは非常に慎重である。自身をあまり表に出さないことであった。代わりに、李克強首相は自身の声の大きさを増し、再び合意の政治の可能性を復活させている。

「政府業務報告」と記者会見を見ると、李克強首相は以前に比べて供給側構造改革、中国の夢など習近平主席が強調した言葉よりも、市場化、民営化、民生など自身が強調した言葉を比重を置いて取り上げた。そして、非常に詳細に民生の部分を챙り、自身の存在感を示した。例えば、雇用優先政策をマクロ政策次元で扱うと宣言し、大規模な社会インフラ建設など国家投資を増やして景気を刺激し、国内需要創出および国内市場活性化のために民間投資を増大させ、都市戸籍を持たない都市常住住民にも都市住民と同等の恩恵を与えると発表した。これはイデオロギーとしての民生ではなく、具体的な政策としての民生に重点を置くという李克強流ガバナンスと言える。もちろん、これは李克強首相個人の信念の結果でもあるが、党内合意が前提とならなければ表明できない議題である。言い換えれば、李克強首相が主張する様々な国内市場活性化措置が、実は党内合意の結果なのである。

言い換えれば、今回の第13期全国人民代表大会第2回会議は、過去、習近平主席に集中されていた「核心」の政治が、再び「合意」の政治へと変化していると評価可能な会議であるということだ。これは外部要因が国内政治に深刻な影響を及ぼした結果の一側面と言える。もちろん、このような微細な変化が習近平主席の「核心」としての権威の弱化を意味すると見ることはできない。ただ、既存の一人権力を強化するための一連の努力が、外部要因によって再び合意の政治復活へと繋がる変化を作り出していると合理的に推論できる。全国人民代表大会、特に二回目に開かれる第2回会議は、地味で特別なところがほとんどない会議と認識されている。しかし、今回の会議で外部要因の国内政治への影響は、習近平主席と李克強首相の動きに微細な変化をもたらした。これが「核心」から再び「合意」への回帰を呼び起こす政治変化を触発するかどうか、見守ることが求められている。

結び

全国人民代表大会第2回会議は、第1回会議に比べて緊張感が低下する。第1回会議で設計された通りに初年度を過ごしたことに対する評価が主となり、ほとんどがその成果を高く評価する儀礼的な手順を踏むからである。会議開催時期と取り扱う内容は、慣行の継続性により大きな変化はない。今回の会議も同様であった。慣行は継続された。しかし、第1回会議に比べて習近平主席があまり注目されず、李克強首相がより注目されたのは微細な変化である。第1回会議を圧倒した習近平氏に比べ、今回の会議では李克強首相の動きも注目されたからである。

習近平主席は依然として「核心」地位を通じて大衆路線を強調する方式で自身の存在を現した。「党」と「人民」の強調は、これが依然として中国で重要かつ鍵となる議題であることを確認させた。李克強首相も過去と異なり、自身のカラーを現した「市場化」と「民営化」に対して注目される声を上げた。これは、「核心」地位の確保、憲法修正、集権延長制限条項の撤廃など、これまで一人支配権力を着実に強化させてきた習近平流ガバナンスとは若干異なる。外部要因の影響で中国政治が一元支配から再び合意の政治へと変化するのではないか、第13期全国人民代表大会第2回会議は我々に新たな解釈を求めている。■

■著者：ヤン・ガプヨン_国家安保戦略研究院対外戦略研究室。中国復旦大学国際関係・公共事務学院で政治学博士号を取得。主な研究分野は、中国共産党の執権の耐久性と幹部、エリート政治など、執権の内的な動力とメカニズムである。