[EAI 评论第16号] 日本《防卫计划大纲2010》与韩国安全政策的启示

朴英俊教授是国防大学安全保障大学的教授，目前是哈佛大学的访问学者。著作有《第三的日本》（2008）和《安全保障的国际政治学》（2010，合著）等。

《防卫计划大纲2010》的意义

去年12月17日，日本政府通过安全保障会议和内阁决定并公布了名为《2011年以后的防卫计划大纲》（以下简称《防卫计划大纲2010》）的文件及其附属文件《中期防卫力整备计划（2011-2015）》。防卫计划大纲是明确日本自卫队在何种目标下如何运用的日本国内最高级别的军事战略，进一步说，它是表明安全战略的正式文件。美国每当新政府上台时，白宫会公布国家安全战略书（National Security Strategy），并据此由五角大楼编写国防战略书（National Defense Strategy），由联合参谋会议编写国家军事战略书（National Military Strategy）或联合愿景（Joint Vision），向内外展示国家安全战略的目标和方向。由于日本没有与国家安全战略书相应的文件体系，因此，实际上通过安全保障会议和内阁的决定而确定的防卫计划大纲基本上具有涵盖美国国家安全战略书和国防战略书的战略文件的性质。

自1976年首次公布以来，防卫计划大纲在1995年和2004年分别进行了修订并公布。《防卫计划大纲1976》表明了冷战时期日本的安全和军事战略，而《防卫计划大纲1995》则反映了后冷战时期的情况，《防卫计划大纲2004》则代表了9.11之后21世纪初日本的安全防卫战略。那么此次确定的《防卫计划大纲2010》在何种方面值得我们关注呢？

首先可以指出，自上次防卫计划大纲于2004年制定以来，日本周边的东亚安全环境发生了结构性变化。朝鲜在2006年和2009年进行了两次核试验，尤其在2010年引发了天安舰事件并实施了延坪岛炮击，成为对朝鲜半岛乃至整个东亚的重大威胁因素。此外，中国在持续经济增长后，已被确认超越日本成为GDP排名世界第二的经济大国。这种东亚整体的军事、经济格局变化如何反映在日本的新安全战略中，是值得关注的重点。

此外，之前的防卫计划大纲是在自民党长期执政的背景下制定的，而《防卫计划大纲2010》则是反映了自2009年9月以来执政的民主党的政局认知和安全战略的首个战略文件，这一点不可忽视。自执政以来，民主党在政策决策过程及实际政策内容上试图展示与自民党的差异性，外交安全政策领域也出现了这种趋势。那么，作为最高级别的安全和防卫战略文件的《防卫计划大纲2010》与之前自民党所决定的大纲之间究竟存在何种差异或连续性呢？

总之，民主党之后的日本如何认识到变化的安全环境，以及日本将以何种战略概念和军事力量应对其所认知的安全威胁因素，都是通过《防卫计划大纲2010》来观察的最合适的资料。

《防卫计划大纲2010》的决定经过

以往的防卫计划大纲在决定过程中显示出一定的模式。首先，设立由学界及相关、经济界人士组成的专家委员会，在内部讨论后撰写最终报告，随后在此基础上由日本政府和执政党内部进行审查，最终通过内阁决定公布防卫计划大纲。

由民主党主导的《防卫计划大纲2010》基本上也是通过与以往相似的路径决定的。2009年9月，民主党政府成立后，民主党表现出希望提出与以往自民党不同的安全政策方向的意愿。因此，在今年2月18日，当时的鳩山首相组成了由学界、经济界及官僚出身人士组成的“新时代的安全保障与防卫力座谈会”，委托其撰写新的防卫计划大纲草案。在此次被委托的人士中，包括平时强调与东亚地区合作的白石隆亚洲经济研究所所长、添谷芳秀庆应大学东亚研究所所长、中西宏京都大学教授等，曾有预测认为民主党鳩山政府所倡导的东亚共同体论将在此提出的安全战略中有所体现。该座谈会经过六个多月的内部讨论，于去年8月发布了“新时代日本的安全保障与防卫力的未来构想”的最终报告。该座谈会的最终报告提出，取代之前日本防卫政策基础的所谓“基础防卫力”概念，建议应新建基于“动态威慑力”概念的军事力量，并强调与美日同盟的强化以及在亚太地区与韩国和澳大利亚等国的安全合作必要性等新的政策方向。

然而，在座谈会的最终报告准备过程中，或其后，日本国内的经济团体和政党等多个行为者提出了关于新防卫计划大纲应包含的未来日本安全政策的各种意见。作为代表性经济团体的日本经济团体联合会在今年4月12日发布了“作为国家战略的宇宙开发利用推进的建议”，并在7月20日再次发布了“面向新的防卫计划大纲的建议”。在这些文件中，日本经济团体联合会主张新防卫计划大纲应包括为防卫目的的宇宙利用以及放宽之前严格的武器出口三原则，以便日本防卫工业界能够积极进入宇宙产业，并自由参与与西方国家共同研发先进武器的项目。

执政党民主党的外交安全保障小组也在11月29日发布了“对防卫计划大纲的党的基本态度”，建议新防卫计划大纲应包括促进国际和平合作活动（Peace Keeping Operation: PKO）参与的PKO五原则的修订、武器出口三原则的新标准的制定、为强化危机管理功能而设立首相直辖的国家安全保障室等。直到最终方案公布之前，日本政府仍通过与其他政党及社会团体，以及日本政府内部的讨论，努力制定出多数人能够同意的防卫计划大纲。11月30日，北泽防卫大臣与三菱重工等日本国内防卫工业相关人士进行了会谈，听取了业界对武器出口三原则修订问题的意见，并在12月初也收集了潜在联合伙伴社民党的意见。在最后时刻，防卫省与财务省之间就包括人件费和设备采购费在内的防卫费的适当数额及其对应的陆上自卫队编制进行了拉锯式的调整。经过这样的过程，于12月17日发布的《防卫计划大纲2010》实际上是由日本民主党政府主导，汇聚了与安全保障相关的学界、经济界、政界以及政府各部门的共识而确定的。可以说，这是表达了与安全保障相关的日本国家意志的文件。

《防卫计划大纲2010》的主要论点

《防卫计划大纲2010》第一章阐明了制定的旨趣，第二章明确了日本安全保障的基本理念，第三章分析了围绕日本的安全环境，第四章提出了安全保障的基本方针，第五章展示了防卫力应追求的形态，第六章提出了为发挥防卫力能力所需的基础建设课题，并附加了自陆海空自卫队的力量增强目标的附表。与以往的防卫计划大纲相比，值得注意的论点有以下几点。

首先，在评估围绕日本的安全环境时，全球层面上指出了大规模毁灭性武器和弹道导弹扩散、国际恐怖组织及海盗行为等安全问题，而在亚太地区，仍然持续表达对朝鲜军事动态及中国军事不透明性的警惕感。特别是针对朝鲜，提到了大规模毁灭性武器和弹道导弹开发、大规模特种部队的拥有，以及最近的军事挑衅行为，指出朝鲜的军事动向是日本及亚太地区安全的重要不稳定因素。

关于中国，表现出较为复杂的认知。在第二章中，指出了中国快速的军事力量现代化、远程投射能力的增强及安全不透明性，表达了担忧，但在第四章中强调了通过与中国的安全对话及防卫交流来增进信任关系和建立非传统安全领域的合作关系的必要性。这一点与2004年防卫计划大纲中仅强调中国军事力量的潜在威胁相比，可以说是一个有意义的变化。民主党鳩山首相所倡导的东亚共同体论及他所委托的座谈会人士所持的合作导向的对华观在这一部分得到了反映。

其次，作为应对这些潜在威胁因素的对策，新防卫计划大纲全面提出了日本自身的努力、与盟国美国的合作、以及在国际社会中的多层次安全合作等三重态势的强化。民主党在执政后强调建立平等的美日同盟关系，确实在冲绳普天间基地迁移问题上暂时显露出美日之间的冲突。然而，《防卫计划大纲2010》中显示出美国是“在全球和平与稳定中发挥最大作用”的国家的认知，并在地区秩序的稳定及全球公共产品的提供的视角下，表现出进一步强化美日同盟的意愿。民主党在美日同盟方面原本持有的理想主义立场，随着《防卫计划大纲2010》的公布，似乎转向了更加现实主义的方向。

关于国际社会中的多层次安全合作，值得注意的是明确强调了与韩国及澳大利亚的安全合作。新的防卫计划大纲强调这些国家与日本“共享基本价值和安全利益”，并强调它们是能够共同构建亚太地区多层次安全合作态势的伙伴，这种认知在以往的防卫计划大纲中并未出现。这也是反映了“安全保障与防卫力座谈会”报告中提出的建议的部分。

第三，关于应对威胁因素的日本自身努力，提出了取代以往作为日本防卫力建设指导的“基础防卫力”概念，新的“动态防卫力”概念被提出。以往的“基础防卫力”是指为了防止日本自身成为力量的真空而危及周边地区所需的最低限度的防卫力，而新的防卫计划大纲则废弃了这一概念，提出了作为替代概念的“动态防卫力”，以便在各种情况下有效进行威慑和应对，具备应变性、机动性、灵活性、持续性和多用途性。新的防卫计划大纲中的“动态防卫力”概念被认为是积极采纳了“安全保障与防卫力座谈会”中提出的“动态威慑力”概念。

那么，“动态防卫力”具体意味着什么呢？对此，需要审视防卫计划大纲第五章及附表，以及《中期防卫力整备计划（2011-2015）》中提出的各自卫队的力量增强方向和目标。与《防卫计划大纲2004》相比，新的防卫计划大纲中陆上自卫队的总编制反而减少了1000人，坦克和火炮各减少200辆。相对而言，海上自卫队的潜艇力量从16艘增加到22艘，固定部署在地区的5个护卫舰部队减少为4个，变得更加机动化。用于弹道导弹防御的宙斯盾驱逐舰也从4艘增至6艘，接近2万吨级的直升机搭载护卫舰的追加获取也被列为目标。航空自卫队方面也包括将1个飞行大队迁移到冲绳，以及获取现有老化的F-4战斗机和C-1运输机的后继机。2006年新设的联合幕僚监部中心的联合性强化也得到了强调。因此，“动态防卫力”概念可以理解为，在大胆削减以往表现出地区防御倾向的陆上自卫队常规力量的同时，强化具备机动防御能力的海上自卫队和航空自卫队的快速反应能力，持续增强弹道导弹防御及特种作战力量，并在此基础上强化统一指挥陆海空三自卫队的联合幕僚监部的信息收集及联合作战能力。虽然日本政府的财政规模缩减趋势使得现有自卫队的兵力和常规装备在《防卫计划大纲2004》之后持续减少，但通过增强机动性和联合性等方式进行的质量提升的力量增强的意愿，似乎体现在“动态防卫力”的概念中。

对韩国安全政策的启示

在韩国，不仅面临全球及地区秩序上的潜在安全威胁因素，而且如天安舰事件和延坪岛炮击事件所示，正面临来自朝鲜的现实威胁因素。从这一点来看，日本的《防卫计划大纲2010》为韩国的安全政策制定提供了几个值得参考的启示。

首先，韩国的安全战略或军事战略的制定过程中是否存在问题。日本的情况是每5年或10年就汇聚社会整体的共识来确定防卫计划大纲并向内外公布。我们在卢武铉政府时期制定的《和平繁荣与国家安全》，李明博政府时期的《成熟的世界国家》等国家安全战略书也确实存在。然而，在这些国家安全战略书的制定过程中，政府、学界、政界、经济界、社会团体等并未形成共识的过程。因此，大多数国民对这些文件的存在本身并不知情，导致我们对国家目标或安全威胁因素的共识性认识缺乏。关于是否应将朝鲜视为主要敌人，或仅仅是威胁因素之一等重要问题，国防部仅在发布的《国防白皮书》层面进行讨论，而国家整体层面的公共讨论则显得疏忽。关于如何看待崛起的中国的问题，也需要在国家安全战略层面进行检讨。国防力量的增强、美韩同盟的强化、多边安全层面的努力，以及对北政策等，都应在国家整体的安全战略层面进行讨论，并应在国家层面的战略文件中体现，但我们在社会整体上仅感觉到各论的活跃。因此，在这一点上，值得注意的是日本的防卫计划大纲是通过汇聚各界意见而决定，并在实际安全政策的执行中作为基准指导。

在内容上，《防卫计划大纲2010》对朝鲜表达了强烈的警惕感，而对崛起的中国则提出了警惕感与建立信任的合作必要性。同时特别强调了与韩国的安全合作。日本政府在正式文件中提出与韩国的安全合作必要性，值得积极评价。在朝鲜的现实威胁加大的时刻，确保对北威慑力的同时，增强美韩同盟以及与周边友好国家的合作对我们来说也是必要的。然而，推动韩日安全合作若呈现出排斥或对立中国的格局，进一步妨碍东北亚地区的多边安全合作可能会成为我们的负担，且难以接受。韩国的国家战略目标是遏制朝鲜的军事威胁，构建朝鲜半岛的和平。为此，必须确保与参加六方会谈的各国的双边合作，并进一步使区域内的多边安全机制更有效地运作。与日本的安全合作应在不妨碍这一框架的前提下，并在日本国内法及专守防卫原则的范围内推进。无论如何，如何将日本所表达的韩日安全合作的意愿有效利用于实现我们的国家战略目标，是新提出的课题。

日本提出了取代以往“基础防卫力”的基本指导原则的“动态防卫力”概念。该概念蕴含了在防卫预算削减趋势下，如何有效分配预算和力量，以应对日本可能面临的潜在威胁因素的日本自身的思考和对策。那么，我们究竟应在何种概念下构建能够应对我们面临的现实和潜在威胁因素的国防力量呢？我们不仅要应对东亚地区秩序及全球秩序上的非传统安全威胁因素，还要同时应对朝鲜的常规军事力量、核武器及其他非对称力量。国防部请求增加国防预算以实现这一目标，但由于国家整体的财政规模及其他必要性，国防费的增加也面临与日本相似的限制。在有限的预算下，我们如何有效分配国防预算和力量，如何构建组织和人事结构，以应对我们面临的复杂安全危机？虽然并非没有这样的思考和努力，但天安舰事件和延坪岛炮击事件显示出我们在“国防改革”名义下所做的各种努力并未能有效遏制或惩罚朝鲜的军事威胁。更根本的是，必须准确识别我们面临的安全威胁的多层次因素，并提出能够排除这些威胁因素的国防力量和外交力量的能力建设方向的概念。日本《防卫计划大纲2010》中新提出的“动态防卫力”概念，虽然是在与我们不同的安全环境中得出的陌生概念，但却促使我们重新思考面临更复杂安全威胁的我们安全政策和国防改革的方向和课题。■

东亚研究院（EAI）被选为美国麦克阿瑟基金会的‘亚洲安全倡议’（Asia Security Initiative）项目的核心研究机构，并获得财政支持。[EAI 评论]旨在通过对国内外重大议题的平衡视角，提供深入分析和切实可行的对策。在引用[EAI 评论]时，请务必注明出处。本稿件为作者个人意见，与东亚研究院的立场无关。