Implicaciones para la política de seguridad de Corea del Sur del "Plan de Defensa Nacional 2010" de Japón (EAI Policy Brief No. 16)

El profesor Park Young-joon es profesor en la Escuela de Estudios de Seguridad Nacional de la Universidad Nacional de Defensa y actualmente es académico visitante en la Universidad de Harvard. Sus libros incluyen "La Tercera Japón" (2008) y "La Política Internacional de la Seguridad" (2010, coautor).

El significado del "Plan de Defensa Nacional 2010"

El 17 de diciembre, el gobierno japonés decidió y anunció el documento titulado "Sobre el Plan de Defensa Nacional a partir de 2011" (en adelante, "Plan de Defensa Nacional 2010") y su documento complementario, el "Plan de Preparación de la Capacidad de Defensa a Medio Plazo (2011-2015)", a través del Consejo de Seguridad Nacional y el Gabinete. El Plan de Defensa Nacional es un documento oficial que expresa la estrategia militar, y más allá, la estrategia de seguridad, de más alto nivel en Japón, que especifica los objetivos y el modo de operación de las Fuerzas de Autodefensa de Japón. En el caso de Estados Unidos, cada vez que una nueva administración asume el poder, la Casa Blanca anuncia una Estrategia de Seguridad Nacional, y en consonancia con ella, el Pentágono elabora una Estrategia de Defensa Nacional, el Estado Mayor Conjunto elabora una Estrategia Militar Nacional o una Visión Conjunta, estableciendo las metas y la dirección de la estrategia de seguridad nacional tanto interna como externamente. Dado que Japón no tiene un sistema de documentos separado que corresponda a la Estrategia de Seguridad Nacional, el Plan de Defensa Nacional, que se decide a través de las deliberaciones del Consejo de Seguridad Nacional y el Gabinete, puede considerarse fundamentalmente un documento estratégico que abarca tanto la Estrategia de Seguridad Nacional como la Estrategia de Defensa Nacional de Estados Unidos.

Desde su primera publicación en 1976, el Plan de Defensa Nacional ha sido revisado y publicado en 1995 y 2004. Si el "Plan de Defensa Nacional 1976" expresaba la estrategia de seguridad y militar de Japón en la era de la Guerra Fría, el "Plan de Defensa Nacional 1995" representaba la estrategia de seguridad y defensa de Japón en la era posterior a la Guerra Fría, y el "Plan de Defensa Nacional 2004" a principios del siglo XXI, después del 11 de septiembre. Entonces, ¿en qué aspectos debemos prestar atención al "Plan de Defensa Nacional 2010" recién aprobado?

En primer lugar, se puede señalar que el entorno de seguridad de Asia Oriental que rodea a Japón ha cambiado estructuralmente desde la formulación del último Plan de Defensa Nacional en 2004. Corea del Norte ha llevado a cabo dos pruebas nucleares en 2006 y 2009, y especialmente en 2010, tras el incidente del Cheonan y el bombardeo de Yeonpyeong, se ha convertido en una amenaza importante no solo para la península de Corea, sino para toda Asia Oriental. Además, China, tras un crecimiento económico continuo, está destinada a convertirse en la segunda economía más grande del mundo en términos de PIB, superando a Japón. La forma en que estos cambios en el panorama militar y económico de Asia Oriental se reflejan en la nueva estrategia de seguridad de Japón es, en primer lugar, digno de atención.

Además, mientras que los planes de defensa anteriores se formularon durante el largo gobierno del Partido Liberal Democrático (PLD), el "Plan de Defensa Nacional 2010" es el primer documento estratégico que refleja la percepción de la situación y la estrategia de seguridad del Partido Democrático (PD), que asumió el poder en septiembre de 2009. Desde que asumió el poder, el PD ha intentado diferenciarse del PLD en el proceso de toma de decisiones y en el contenido real de las políticas, y esta tendencia también se ha manifestado en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Entonces, ¿qué diferencias o continuidades muestra el "Plan de Defensa Nacional 2010", que tiene el carácter de documento estratégico de seguridad y defensa de más alto nivel, con respecto a los planes anteriores decididos por el PLD?

En resumen, el "Plan de Defensa Nacional 2010" es el material más adecuado para examinar cómo Japón después del PD percibe el entorno de seguridad cambiante y qué conceptos estratégicos y capacidades militares utilizará para responder a las amenazas a la seguridad que percibe.

Proceso de decisión del "Plan de Defensa Nacional 2010"

Los procesos de decisión de los planes de defensa anteriores han mostrado un patrón determinado. En primer lugar, se establecía un comité de expertos compuesto por académicos, personal relacionado y personal del mundo empresarial bajo la dirección directa del Primer Ministro, y tras deliberaciones internas, se elaboraba un informe final. Sobre la base de este informe, el gobierno japonés y el partido gobernante realizaban revisiones internas antes de que los planes de defensa fueran aprobados por el Gabinete y publicados.

El "Plan de Defensa Nacional 2010", liderado por el gobierno del PD, se decidió básicamente a través de un camino similar al anterior. En septiembre de 2009, tras la asunción del gobierno del PD, este mostró su voluntad de presentar una dirección de política de seguridad diferente a la del PLD. En consecuencia, el 18 de febrero de este año, el entonces Primer Ministro Hatoyama encargó la redacción de un borrador del nuevo Plan de Defensa Nacional a un "Grupo de Estudio sobre Seguridad Nacional y Capacidad de Defensa en una Nueva Era", compuesto por académicos, personal del mundo empresarial y ex funcionarios. Entre las personas encargadas se encontraban Takashi Shiraishi, director del Instituto de Investigación Económica de Asia, quien ha enfatizado la cooperación con la región de Asia Oriental, Yoshihide Soeya, director del Instituto de Investigación de Estudios de Asia Oriental de la Universidad de Keio, y Hiroshi Nakanishi, profesor de la Universidad de Kioto, lo que generó altas expectativas de que se presentaría una teoría de estrategia de seguridad acorde con la teoría de la comunidad de Asia Oriental defendida por el gobierno del PD de Hatoyama. Tras más de seis meses de deliberaciones internas, este grupo de estudio publicó en agosto un informe final titulado "Visión de futuro para la seguridad y la capacidad de defensa de Japón en una nueva era". El informe final de este grupo de estudio propuso la construcción de una capacidad militar basada en el nuevo concepto de "disuasión dinámica", sustituyendo el concepto de "capacidad de defensa fundamental" que hasta entonces había sido la base de la política de defensa de Japón, y enfatizó la necesidad de fortalecer la alianza entre Japón y Estados Unidos, así como la cooperación en seguridad con países como Corea del Sur y Australia a nivel de la región de Asia y el Pacífico, presentando nuevas direcciones políticas.

Sin embargo, durante la preparación del informe final del grupo de estudio, o incluso después, varios actores dentro de Japón, como organizaciones empresariales y partidos políticos, presentaron diversas opiniones sobre la futura política de seguridad de Japón que deberían incluirse en el nuevo Plan de Defensa Nacional. Keidanren, una importante organización empresarial, publicó el "Informe sobre el fomento del uso del espacio para el desarrollo nacional" el 12 de abril de este año, y el 20 de julio volvió a publicar el "Informe sobre el nuevo Plan de Defensa Nacional". En estos documentos, Keidanren afirmó que el nuevo Plan de Defensa Nacional debería incluir el uso del espacio con fines de defensa, la relajación de los tres principios estrictos de exportación de armas existentes, y la creación de condiciones para que la industria de defensa de Japón pueda expandirse activamente en la industria espacial y participar libremente en proyectos de investigación y desarrollo conjunto de armas de alta tecnología con países de Europa y América.

El Comité de Política Exterior y de Seguridad del PD, el partido gobernante, también publicó el "Posición básica del partido sobre el Plan de Defensa Nacional" el 29 de noviembre, proponiendo la revisión de los cinco principios de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) para promover la participación en actividades de cooperación internacional para la paz (OMP), el establecimiento de nuevos criterios para los tres principios de exportación de armas, y la creación de una Oficina de Seguridad Nacional bajo la dirección directa del Primer Ministro para fortalecer las funciones de gestión de crisis. Hasta la publicación del borrador final, el gobierno japonés mostró un esfuerzo por elaborar un plan de defensa nacional que pudiera ser acordado por una mayoría, a través de discusiones con otros partidos políticos, organizaciones sociales y dentro del propio gobierno japonés. El 30 de noviembre, el Ministro de Defensa Kitazawa se reunió con representantes de la industria de defensa japonesa, como Mitsubishi Heavy Industries, para escuchar sus opiniones sobre la revisión de los tres principios de exportación de armas, y a principios de diciembre, recopiló opiniones sobre este tema de su socio de coalición potencial, el Partido Socialdemócrata. En la última etapa, hubo negociaciones entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Finanzas sobre la cantidad adecuada de gasto en defensa, incluidos los gastos de personal y adquisición de equipos, y el número de personal de la Fuerza Terrestre de Autodefensa en consecuencia. A través de este proceso, el "Plan de Defensa Nacional 2010", publicado el 17 de diciembre, fue esencialmente aprobado por el gobierno del PD de Japón, tras recopilar el consenso de los círculos académicos, empresariales, políticos y los diversos ministerios del gobierno en materia de seguridad. No sería exagerado decir que es un documento que expresa la voluntad nacional de Japón en materia de seguridad.

Puntos clave del "Plan de Defensa Nacional 2010"

El "Plan de Defensa Nacional 2010" consta de seis capítulos: el Capítulo 1 expone el propósito de su formulación, el Capítulo 2 los principios básicos de la seguridad nacional de Japón, el Capítulo 3 analiza el entorno de seguridad que rodea a Japón, el Capítulo 4 las directrices básicas de la seguridad, el Capítulo 5 la forma que debe adoptar la capacidad de defensa, y el Capítulo 6 las tareas para crear una base para el ejercicio de la capacidad de defensa. Se añade una tabla que presenta los objetivos de mejora de la capacidad de las Fuerzas Terrestres, Marítimas y Aéreas de Autodefensa. En comparación con los planes de defensa anteriores, los puntos clave dignos de mención incluyen los siguientes:

En primer lugar, con respecto a la evaluación del entorno de seguridad que rodea a Japón, a nivel mundial, la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, las organizaciones terroristas internacionales y la piratería se señalan como desafíos de seguridad. En cuanto a la región de Asia y el Pacífico, persiste la cautela ante las tendencias militares de Corea del Norte y la falta de transparencia militar de China. En particular, en relación con Corea del Norte, se señala que sus actividades militares, incluido el desarrollo de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, la posesión de fuerzas especiales a gran escala y sus recientes actos de provocación militar, son un importante factor de inestabilidad para la seguridad de Japón y la región de Asia y el Pacífico.

En cuanto a China, se observa una percepción algo compleja. El Capítulo 2 expresa preocupación al señalar la rápida modernización militar de China, el fortalecimiento de su capacidad de proyección a distancia y su falta de transparencia en seguridad. Sin embargo, el Capítulo 4 enfatiza la necesidad de mejorar las relaciones de confianza a través del diálogo de seguridad y el intercambio de defensa con China, y de construir relaciones de cooperación en áreas de seguridad no tradicionales. Este punto es un cambio significativo en comparación con el Plan de Defensa Nacional de 2004, que solo enfatizaba el aspecto de la amenaza potencial de la fuerza militar china.

En segundo lugar, como contramedida para hacer frente a estas amenazas potenciales, el nuevo Plan de Defensa Nacional presenta de manera integral un fortalecimiento triple: los propios esfuerzos de Japón, la cooperación con el aliado Estados Unidos y la cooperación en seguridad multinivel en la comunidad internacional. Desde que asumió el poder, el PD ha enfatizado la construcción de una relación de alianza Japón-EE. UU. en pie de igualdad y, de hecho, ha habido conflictos temporales entre Japón y EE. UU. en relación con el traslado de la base de Futenma en Okinawa. Sin embargo, el "Plan de Defensa Nacional 2010" expresa la percepción de que Estados Unidos es el país que "desempeña el papel más importante en la paz y la estabilidad del mundo", y muestra la voluntad de fortalecer aún más la alianza Japón-EE. UU. desde la perspectiva de la estabilidad del orden regional y la provisión de bienes públicos globales. Parece que la postura idealista inicial del PD con respecto a la alianza Japón-EE. UU. ha virado hacia una dirección más realista con la publicación del "Plan de Defensa Nacional 2010".

En cuanto a la cooperación en seguridad multinivel en la comunidad internacional, es notable que se enfatiza explícitamente la cooperación en seguridad con Corea del Sur y Australia. El nuevo Plan de Defensa Nacional enfatiza que estos países son países que "comparten valores fundamentales e intereses de seguridad" con Japón y son socios para construir conjuntamente una postura de cooperación en seguridad multinivel en la región de Asia y el Pacífico. Esta percepción es un aspecto que no apareció en los planes de defensa anteriores. También refleja las propuestas presentadas en el informe del "Grupo de Estudio sobre Seguridad Nacional y Capacidad de Defensa".

En tercer lugar, en lo que respecta a los propios esfuerzos de Japón para hacer frente a las amenazas, se ha introducido el nuevo concepto de "capacidad de defensa dinámica", sustituyendo el concepto de "capacidad de defensa fundamental" que hasta entonces había servido como guía para la construcción de la capacidad de defensa de Japón. La "capacidad de defensa fundamental" se refería a la capacidad de defensa mínima necesaria para evitar que Japón se convirtiera en un vacío de poder y pusiera en peligro las regiones circundantes. El nuevo Plan de Defensa Nacional la ha abolido y, como concepto sustituto, ha presentado la "capacidad de defensa dinámica", caracterizada por la capacidad de respuesta inmediata, movilidad, flexibilidad, sostenibilidad y polivalencia para una disuasión y respuesta efectivas ante diversas situaciones. El concepto de "capacidad de defensa dinámica" en el nuevo Plan de Defensa Nacional parece ser una adopción activa del concepto de "disuasión dinámica" presentado en el "Grupo de Estudio sobre Seguridad Nacional y Capacidad de Defensa".

Entonces surge la cuestión de qué significa concretamente la "capacidad de defensa dinámica". A este respecto, es necesario examinar las direcciones y objetivos de mejora de la capacidad de cada Fuerza de Autodefensa presentados en el Capítulo 5 y la Tabla del Plan de Defensa Nacional, y el "Plan de Preparación de la Capacidad de Defensa a Medio Plazo (2011-2015)". En comparación con el "Plan de Defensa Nacional 2004", el "Plan de Defensa Nacional" actual ha reducido el personal total de la Fuerza Terrestre de Autodefensa en 1.000 efectivos, y ha reducido el número de tanques y artillería en 200 unidades (piezas) cada uno. Por el contrario, la capacidad de submarinos de la Fuerza Marítima de Autodefensa ha aumentado de 16 a 22 barcos, y los cinco escuadrones de destructores desplegados de forma fija en la región se han reducido a cuatro para permitir operaciones móviles. Los destructores Aegis para la defensa antimisiles balísticos también se han ampliado de cuatro a seis, y se ha propuesto la adquisición adicional de destructores portamisiles equipados con helicópteros de casi 20.000 toneladas. En cuanto a la Fuerza Aérea de Autodefensa, también se incluye el traslado de un escuadrón a Okinawa y la adquisición de aviones de combate de nueva generación para sustituir a los aviones de combate F-4 y los aviones de transporte C-1 obsoletos. También se enfatiza el fortalecimiento de la interoperabilidad centrado en el Estado Mayor Conjunto de Defensa, establecido en 2006. En este contexto, el concepto de "capacidad de defensa dinámica" puede entenderse como la reducción drástica de las fuerzas convencionales de la Fuerza Terrestre de Autodefensa, que hasta ahora tendían a la defensa regional, mientras se fortalece la capacidad de respuesta rápida de la Fuerza Marítima y Aérea de Autodefensa, se sigue reforzando la defensa antimisiles balísticos y las fuerzas de operaciones especiales, y se fortalece la capacidad de recopilación de información y operaciones conjuntas del Estado Mayor Conjunto de Defensa que dirige las tres fuerzas. Aunque la tendencia a la reducción de personal y equipos convencionales de las Fuerzas de Autodefensa existentes continúa, en línea con la tendencia a la reducción del tamaño del presupuesto del gobierno japonés, se percibe la voluntad de responder a diversas amenazas a la seguridad mediante el fortalecimiento cualitativo de la capacidad a través de la movilidad y la interoperabilidad, lo que está implícito en el concepto de "capacidad de defensa dinámica".

Implicaciones para la política de seguridad de Corea del Sur

En el caso de Corea del Sur, además de las amenazas potenciales a la seguridad en el orden global y regional, se enfrenta a amenazas actuales de Corea del Norte, como lo demuestran los repetidos incidentes del Cheonan y el bombardeo de Yeonpyeong. En este sentido, el "Plan de Defensa Nacional 2010" de Japón ofrece varias implicaciones que pueden servir de referencia para la formulación de la política de seguridad de Corea del Sur.

En primer lugar, ¿existen problemas en el proceso de formulación de la estrategia de seguridad o estrategia militar de Corea del Sur? En el caso de Japón, el Plan de Defensa Nacional se formula reuniendo el consenso de toda la sociedad en ciclos de cinco a diez años y se publica interna y externamente. Corea del Sur también ha formulado estrategias de seguridad nacional como "Paz, Prosperidad y Seguridad Nacional" durante el gobierno de Roh Moo-hyun y "Un Estado maduro en el mundo" durante el gobierno de Lee Myung-bak. Sin embargo, es difícil considerar que el proceso de formulación de estas estrategias de seguridad nacional haya implicado la recopilación del consenso de la sociedad en general, incluidos el gobierno, el mundo académico, la política, los negocios y las organizaciones sociales. Por lo tanto, la mayoría de los ciudadanos desconocen la existencia de tales documentos, y como resultado, hay una falta de percepción consensuada sobre los objetivos nacionales y las amenazas a la seguridad de nuestro país. Incluso la cuestión importante de si Corea del Norte debe considerarse el principal enemigo o una de las amenazas solo se debate a nivel del "Libro Blanco de Defensa" publicado por el Ministerio de Defensa, y la formación de un consenso a nivel nacional se ha descuidado. También es necesario un examen a nivel de estrategia de seguridad nacional sobre cómo abordar la creciente China. El fortalecimiento de la capacidad de defensa, el fortalecimiento de la alianza Corea del Sur-EE. UU., los esfuerzos en el ámbito de la seguridad multilateral y, además, la política hacia Corea del Norte, deberían debatirse en el marco de la estrategia de seguridad nacional general, y la dirección básica debería estar contenida en un documento estratégico a nivel nacional. Sin embargo, sentimos que solo se discuten los detalles a nivel social en general. En este sentido, es necesario prestar atención a cómo el Plan de Defensa Nacional de Japón se decide reuniendo opiniones de diversos sectores y se utiliza como directriz para la ejecución de la política de seguridad real.

En cuanto al contenido, el "Plan de Defensa Nacional 2010" expresa una fuerte cautela hacia Corea del Norte, mientras que hacia la creciente China, además de la cautela, plantea la necesidad de cooperación para generar confianza. Además, enfatiza especialmente la cooperación en seguridad con Corea del Sur. El hecho de que el gobierno japonés haya expresado la necesidad de cooperación en seguridad con Corea del Sur en un documento oficial es digno de evaluación positiva. Dado que en un momento en que la amenaza militar actual de Corea del Norte está aumentando, es necesaria la cooperación con los países aliados circundantes, además de fortalecer la alianza Corea del Sur-EE. UU., para asegurar la disuasión contra Corea del Norte. Sin embargo, sería una carga y difícil de aceptar para nosotros que la promoción de la cooperación en seguridad entre Japón y Corea del Sur cree un marco de exclusión o confrontación con China, y además obstaculice las posibilidades de cooperación en seguridad multilateral en la región de Asia Oriental. El objetivo estratégico nacional de Corea del Sur es disuadir la amenaza militar de Corea del Norte y construir la paz en la península de Corea. Para ello, es necesario asegurar la cooperación bilateral con cada país participante en las conversaciones a seis bandas, y además, es ventajoso para la promoción de nuestras políticas nacionales que los mecanismos de seguridad multilaterales en la región funcionen de manera más eficiente. La cooperación en seguridad con Japón debe promoverse dentro del límite de no obstaculizar dicho marco y dentro del límite de la legislación interna de Japón y el principio de defensa solo en su propio territorio. En cualquier caso, se ha planteado un nuevo desafío de cómo utilizar la expresión de voluntad de cooperación en seguridad entre Japón y Corea del Sur de manera útil para lograr nuestros objetivos estratégicos nacionales.

Japón ha presentado el concepto de "capacidad de defensa dinámica", sustituyendo la "capacidad de defensa fundamental" anterior, como directriz básica para la construcción de su capacidad de defensa. Este concepto encarna las propias reflexiones y contramedidas de Japón sobre cómo asignar eficientemente el presupuesto y las fuerzas para hacer frente a las amenazas potenciales que enfrenta, en medio de la tendencia a la reducción del presupuesto de defensa. Entonces, ¿bajo qué concepto deberíamos construir una capacidad de defensa que pueda hacer frente a las amenazas actuales y potenciales que enfrentamos? Debemos responder simultáneamente a las amenazas a la seguridad no tradicionales en el orden de Asia Oriental y el orden global, así como a la fuerza militar convencional de Corea del Norte, sus armas nucleares y otras capacidades asimétricas. El Ministerio de Defensa solicita un aumento del presupuesto de defensa para lograr estos objetivos, pero al igual que en Japón, existen limitaciones para aumentar el presupuesto de defensa debido al tamaño general del presupuesto nacional y otras necesidades. A pesar de que no ha habido una falta de esfuerzos para lograr estos objetivos bajo el pretexto de la "reforma de la defensa", incidentes como el del Cheonan y el bombardeo de Yeonpyeong han demostrado que los diversos esfuerzos realizados hasta ahora bajo el pretexto de la "reforma de la defensa" no han sido efectivos para disuadir o castigar las amenazas militares de Corea del Norte que explotan nuestras debilidades. Fundamentalmente, se debe realizar primero una identificación precisa de los elementos interconectados de las amenazas de seguridad que enfrentamos, y se debe presentar un concepto sobre la dirección de la construcción de capacidades de defensa y diplomacia que puedan eliminar dichas amenazas. El concepto de "capacidad de defensa dinámica" presentado en el "Plan de Defensa Nacional 2010" de Japón, aunque es un concepto ajeno derivado de un entorno de seguridad diferente al nuestro, nos obliga a reflexionar de nuevo sobre la dirección y las tareas que deben emprender nuestra política de seguridad y la reforma de la defensa, que se enfrentan a amenazas de seguridad más interconectadas.■

El East Asia Institute (EAI) recibe apoyo financiero como institución de investigación clave del programa "Asia Security Initiative" de la Fundación MacArthur. Los "EAI Policy Briefs" tienen como objetivo presentar análisis en profundidad y soluciones prácticas a través de una perspectiva equilibrada sobre los principales problemas nacionales e internacionales. Al citar los "EAI Policy Briefs", asegúrese de indicar la fuente. Este manuscrito es la opinión personal del autor y no representa la posición del East Asia Institute. "