[EAI論評 第16号] 日本〈防衛計画大綱2010〉と韓国の安全保障政策への示唆

パク・ヨンジュン教授は、国防大学院安全保障大学院教授であり、現在ハーバード大学客員研究員である。著書に『第三の日本』（2008年）や『安全保障の国際政治学』（2010年、共著）などがある。

〈防衛計画大綱2010〉の意義

去る12月17日、日本政府は〈2011年以降の防衛力整備について〉（以下、〈防衛計画大綱2010〉と略称）という文書と、その付属文書に当たる〈中期防衛力整備計画（2011-2015）〉を、それぞれ安全保障会議および閣議を通じて決定・公表した。防衛計画大綱は、日本の自衛隊をどのような目標の下に、どのように運用するかを明記した、日本国内における最上位の軍事戦略、さらには安全保障戦略を示す公式文書としての性格を持つ。アメリカの場合、新たな政権が登場するたびに、ホワイトハウスが国家安全保障戦略書（National Security Strategy）を公表し、それに準じてペンタゴンが国防戦略書（National Defense Strategy）、統合参謀本部が国家軍事戦略書（National Military Strategy）や統合軍構想（Joint Vision）などを作成し、内外に国家安全保障戦略の目標と方向性を示すことが慣例となっている。日本は国家安全保障戦略書に相当する文書体系を別途持っていないため、事実上、安全保障会議および閣議の決定を経て確定される防衛計画大綱が、基本的にアメリカの国家安全保障戦略書および国防戦略書を包括する戦略文書としての性格を持つと見なすことができる。

防衛計画大綱は1976年に初めて公表されて以来、1995年と2004年にそれぞれ改定・公表されてきた。〈防衛計画大綱1976〉が冷戦期の日本の安全保障および軍事戦略を示したとすれば、〈防衛計画大綱1995〉は脱冷戦期、〈防衛計画大綱2004〉は9.11同時多発テロ以降の21世紀初頭の日本の安全保障・防衛戦略を示したと見ることができる。それならば、今回確定された〈防衛計画大綱2010〉は、どのような側面で我々が注目すべきなのであろうか。

まず、前回の防衛計画大綱が策定された2004年以降、日本を取り巻く東アジアの安全保障環境が構造的に変化した点を指摘できる。北朝鮮は2006年と2009年の2度にわたり核実験を強行し、特に2010年に入ってからは哨戒艦「天安」事件を引き起こし、延坪島砲撃を敢行するなど、朝鮮半島のみならず東アジア全体にとって重大な脅威要因として登場した。また、中国は持続的な経済成長を遂げ、日本を抜いてGDP基準で世界第2位の経済大国に浮上することが確実視されている。こうした東アジア全体の軍事的、経済的地形変化が、日本の新たな安全保障戦略にどのように投影されているかが、まず注目すべき点である。

加えて、従来の防衛計画大綱が自民党の長期政権下で策定されたのに対し、〈防衛計画大綱2010〉は2009年9月以降政権を担うことになった民主党の情勢認識と安全保障戦略が反映された最初の戦略文書であるという点を強調せざるを得ない。政権掌握後、民主党は政策決定過程および実際の政策内容において、自民党との差別化を図ろうとしており、外交安全保障政策分野でもその傾向が見られた。それならば、果たして最上位の安全保障・防衛戦略文書としての性格を持つ〈防衛計画大綱2010〉は、従来の自民党が決定してきた大綱とどのような差別性あるいは連続性を示しているのだろうか。

要するに、民主党政権以降の日本が、変化した安全保障環境をどのように認識し、どのような戦略概念と軍事力をもって、日本が認識する安全保障上の脅威要因に対応しようとしているのかを検討する上で、〈防衛計画大綱2010〉は最も適切な資料と言える。

〈防衛計画大綱2010〉の決定経緯

それ以前の防衛計画大綱が決定される過程を見ると、一定のパターンが見られた。まず、首相直属で学界、官界、財界の人士から構成される専門家委員会が設置され、内部討議を経て最終報告書が作成され、これを基に日本政府および与党内部で検討が行われた後、閣議決定により防衛計画大綱が公表されてきた。

民主党政権が主導した〈防衛計画大綱2010〉も、基本的に従来の方式と類似した経路で決定された。2009年9月、民主党政権発足後、民主党は従来の自民党との差別化を図る安全保障政策の方向性を示そうとする意欲を見せた。これを受けて、同年2月18日、当時の鳩山首相は学界、財界、および官僚出身の人士らで〈新しい時代における安全保障と防衛力に関する懇談会〉を構成し、新しい防衛計画大綱の草案作成を委嘱した。この時委嘱された人士の中には、普段から東アジア地域との協力を重視してきた白石隆アジア経済研究所長、添谷芳秀慶應義塾大学東アジア研究所長、中西寛京都大学教授などが含まれており、民主党鳩山政権が掲げてきた東アジア共同体論に準じた安全保障戦略論が提起されるだろうとの展望が高まった。この懇談会は6ヶ月余りの内部討議を経て、去る8月、「新しい時代における日本の安全保障と防衛力に関する将来構想」という最終報告書を発表した。この懇談会の最終報告書は、それまで日本の防衛政策の基本となってきた、いわゆる「基盤的防衛力」の概念に代わり、新たに「動的抑止力」の概念に準じた軍事力の構築が必要であると提言し、日米同盟の強化とともに、アジア太平洋地域レベルで韓国やオーストラリアなどとの安全保障協力の必要性を強調するなど、新たな政策の方向性を示した。

ところが、懇談会の最終報告書が準備される過程で、あるいはその後に、日本国内の経済団体や政党などの様々な主体から、新しい防衛計画大綱に含めるべき将来の日本の安全保障政策に関する多様な意見が提起された。代表的な経済団体である日本経済団体連合会（経団連）は、同年4月12日に「国家戦略としての宇宙開発利用の推進に関する提言」を発表し、さらに7月20日には「新しい防衛計画大綱に向けた提言」を改めて発表した。これらの文書で経団連は、新しい防衛計画大綱に防衛目的での宇宙利用と、従来の厳格な武器輸出三原則の緩和を含め、日本の防衛産業界が宇宙産業に活発に進出し、欧米諸国との先端兵器の共同研究開発事業にも自由に参画できる環境が整備されるべきだと主張した。

与党である民主党の外交安全保障調査会も11月29日、「防衛計画大綱に関する党の基本姿勢」を発表し、新しい防衛計画大綱に国際平和協力活動（Peace Keeping Operation: PKO）参加を促進するPKO5原則の改正、武器輸出三原則の新たな基準策定、危機管理機能強化のための首相直属の国家安全保障室の創設などが含まれるべきだと提言した。最終案の公表直前まで、日本政府は他の政党や社会団体、および日本政府内部での議論を経て、多数が同意できる防衛計画大綱案をまとめようとする姿勢を見せた。11月30日、北澤防衛相は三菱重工業など日本国内の防衛産業関係者と面談し、武器輸出三原則改正問題に関する業界の意見を聞き、12月初旬には潜在的連立パートナーである社民党からも同様にこの問題に関する意見を聴取した。最後の瞬間には、防衛省と財務省の間で人件費や装備調達費を含む防衛費の適正額、およびそれに伴う陸上自衛隊の定員について、駆け引きを伴う調整が行われた。このような過程を経て12月17日に発表された〈防衛計画大綱2010〉は、事実上、日本民主党政権が主導し、安全保障に関わる学界、財界、政界、および政府各省庁の総意を収斂して確定したものである。安全保障に関わる日本の国家的意思表明がなされた文書であると言っても過言ではないだろう。

〈防衛計画大綱2010〉の主要論点

〈防衛計画大綱2010〉は、第1章で策定の趣旨を、第2章で日本の安全保障の基本理念を明らかにし、第3章で日本を取り巻く安全保障環境を分析し、第4章で安全保障の基本方針を、第5章で防衛力の目指すべき姿を提示し、第6章で防衛力の能力発揮のための基盤整備課題を提起し、陸海空自衛隊の戦力増強目標を示す別表が追加される構造となっている。従来の防衛計画大綱と比較して注目すべき論点としては、以下のいくつか挙げられる。

第一に、日本を取り巻く安全保障環境の評価に関して、グローバルレベルでは大量破壊兵器と弾道ミサイルの拡散、国際テロ組織および海賊行為などが安全保障上の課題として指摘されており、アジア太平洋地域に関しては、依然として北朝鮮の軍事的動向および中国の軍事的な不透明性に対する警戒感が継続的に表明されている点である。特に北朝鮮については、大量破壊兵器と弾道ミサイルの開発、大規模特殊部隊の保有、そして最近の軍事的挑発行動などを言及し、北朝鮮の軍事的動きが日本およびアジア太平洋地域の安全保障にとって重大な不安定要因であると指摘した。

中国に対しては、やや複合的な認識が示されている。第2章では、中国の急速な軍事力近代化、遠距離投射能力の強化、安全保障上の不透明性を指摘し懸念が表明されているが、第4章では、中国との安全保障対話および防衛交流を通じた信頼関係の増進と、非伝統的安全保障分野における協力関係の構築の必要性が強調されている。この点は、2004年の防衛計画大綱で中国軍事力の潜在的脅威側面のみが強調されたのと比較すると、意味のある変化と言える。民主党の鳩山首相が提唱してきた東アジア共同体論や、彼が委嘱した懇談会の関係者が持つ協力志向の対中観が、この部分に反映されていると考えられる。

第二に、こうした潜在的な脅威要因に対処する方策として、新しい防衛計画大綱は、日本自身の努力、同盟国アメリカとの協力、国際社会における多層的な安全保障協力という、三重の態勢強化を包括的に提示した。民主党は政権掌握後、対等な日米同盟関係の構築を強調し、沖縄普天間基地移設問題に関連して一時的に日米間に葛藤を生じさせたことは事実である。しかし、〈防衛計画大綱2010〉では、アメリカが「世界の平和と安定に最も大きな役割」を果たしている国家であるとの認識を示し、地域秩序の安定やグローバル・コモンズの提供という観点から、日米同盟を一層強化するという意志を示している。民主党が日米同盟に関して当初抱いていた理想主義的な立場が、〈防衛計画大綱2010〉の公表を機に、より現実主義的な方向へと転換しつつあると見られる。

国際社会における多層的な安全保障協力に関して注目されるのは、韓国およびオーストラリアとの安全保障協力を明示的に強調している点である。新しい防衛計画大綱は、これらの国々が日本と「基本的な価値と安全保障上の利益を共有する」国家であると強調し、アジア太平洋地域における多層的な安全保障協力態勢を共同で構築できるパートナーであると強調しているが、こうした認識は従来の防衛計画大綱には見られなかった側面である。「安全保障と防衛力に関する懇談会」の報告書で示された提言が反映されている部分でもある。

第三に、脅威要因に対処する日本自身の努力に関連して、従来まで日本の防衛力構築の指針として機能してきた「基盤的防衛力」の概念に代わり、新たに「動的防衛力」の概念が提示された。従来の「基盤的防衛力」とは、日本自身が力の空白となることで、かえって周辺地域を危うくすることを防ぐために必要な最小限度の防衛力を指す概念であったが、新しい防衛計画大綱はこれを廃止し、その代替概念として、各種事態に対する実効的な抑止と対処のために、即応性、機動性、柔軟性、持続性、および多目的性を持つ「動的防衛力」を提示したのである。新しい防衛計画大綱の「動的防衛力」概念は、「安全保障と防衛力に関する懇談会」で提示された「動的抑止力」概念を積極的に受容したものと考えられる。

では、「動的防衛力」が具体的に何を意味するのかという問題が提起される。これについては、防衛計画大綱第5章および別表、そして〈中期防衛力整備計画（2011-2015）〉で示された各自衛隊の戦力増強の方向性と目標を検討する必要がある。〈防衛計画大綱2004〉と比較すると、新しい防衛計画大綱では、むしろ陸上自衛隊の総定員が1千人削減され、戦車および火砲もそれぞれ200両（門）ずつ削減されることになった。それに対し、海上自衛隊の潜水艦戦力は16隻から22隻に増加するようにされ、地域に固定配備されていた5つの護衛艦隊が4つに縮小され、機動運用化されるようになった。弾道ミサイル防衛のためのイージス艦も従来の4隻から6隻体制に増強され、2万トン級に迫るヘリコプター搭載護衛艦の追加取得も目標として提示された。航空自衛隊の場合も、沖縄に1個飛行隊を移動させ、既存の老朽化したF-4戦闘機およびC-1輸送機の後継機を取得する内容も含まれた。2006年に新設された統合幕僚監部を中心とした統合性の強化も強調されている。そうだとすれば、「動的防衛力」概念は、従来の地域防衛の傾向を見せていた陸上自衛隊の通常戦力を大胆に削減しつつ、機動防衛能力を持つ海上自衛隊と航空自衛隊の迅速対応能力を強化し、弾道ミサイル防衛および特殊戦力を継続的に補強し、その上に陸海空3自衛隊を統合指揮する統合幕僚監部の情報収集および統合作戦能力を強化する内容を持つものと理解できるだろう。日本政府の財政規模縮小傾向に応じる形で、既存自衛隊の兵力と通常装備は、〈防衛計画大綱2004〉に続いて継続的に削減される傾向を見せているが、これを機動性や統合性の強化などを通じた質的な戦力増強で補完し、各種の安全保障上の脅威要因に対応しようとする意志が、「動的防衛力」の概念に込められているものと見られる。

韓国の安全保障政策への示唆

韓国は、グローバルおよび地域秩序上の潜在的な安全保障上の脅威要因のみならず、度重なる哨戒艦「天安」事件や延坪島砲撃事件で示されたように、北朝鮮からの現在的な脅威要因に直面している。そういう意味で、日本の〈防衛計画大綱2010〉は、韓国の安全保障政策樹立に参考となり得るいくつかの示唆を与えている。

まず、韓国の安全保障戦略、あるいは軍事戦略の策定過程に問題はないのかという点である。日本の場合は、5年から10年単位で社会全体の総意を集めて防衛計画大綱を確定し、内外に公表してきている。韓国でも盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権時代の〈平和繁栄と国家安保〉、李明博（イ・ミョンバク）政権時代の〈成熟した世界国家〉などの国家安全保障戦略書が策定された。しかし、こうした国家安全保障戦略書の策定過程で、政府はもちろん、学界、政界、財界、社会団体などの総意を集め、公論化する過程を経たとは言い難い。そのため、大多数の国民はそのような文書の存在自体を知らず、結果として、我々の国家目標や安全保障上の脅威要因に対する共感に基づいた認識が欠如しているのが実情である。北朝鮮を主敵と見なすべきか、それとも脅威要因の一つと見なすべきかという重要な問題についても、国防部が発行する〈国防白書〉レベルで議論されているだけで、国家全体レベルでの公論形成は疎かにされていると言わざるを得ない。台頭する中国をどのように見るべきかという問題についても、国家安全保障戦略レベルでの点検が必要である。国防力の強化、韓米同盟の強化、多国間安全保障レベルでの努力、さらには対北朝鮮政策なども、国家全体の安全保障戦略レベルで議論され、基本方向が国家レベルの戦略文書に盛り込まれるべきであるが、我々は社会全体として各論のみが活発であるという印象を免れない。そういう点で、日本の防衛計画大綱が各界の意見を収斂して決定され、実質的な安全保障政策の執行において基準指針として活用されている様子に留意する必要がある。

内容的に〈防衛計画大綱2010〉は、北朝鮮に対しては強い警戒感を表明した一方、台頭する中国に対しては警戒感とともに、信頼構築のための協力の必要性を提起した。そして、韓国とは安全保障協力の強化を特別に強調した。日本政府が公式文書で韓国との安全保障協力の必要性を提起したことは、肯定的に評価されるべきである。北朝鮮の現在的な脅威が増大する時期において、対北朝鮮抑止力確保の観点から、韓米同盟の強化に加え、周辺友好国との協力が韓国にとっても必要だからである。ただし、日韓安全保障協力の推進が、あたかも中国を排除したり対立したりする構図となり、さらには東北アジア地域の多国間安全保障協力の可能性を阻害するような様相を呈することは、韓国にとっても負担であり、受け入れがたいことである。韓国の国家戦略目標は、北朝鮮の軍事的脅威を抑止し、朝鮮半島に平和を構築していくことである。そのためには、6カ国協議に参加する各国との二国間協力を確保する必要があり、さらには地域内の多国間安全保障メカニズムがより効率的に機能することが、韓国の国家政策推進上有利である。日本との安全保障協力は、そのような枠組みを阻害しない範囲内で、かつ日本国内法および専守防衛原則の範囲内で推進されることが望ましい。いずれにせよ、日本が表明してきた日韓安全保障協力の意思表示を、韓国の国家戦略目標達成のためにいかに有用な方向で活用するのかという課題が新たに与えられたと言える。

日本は防衛力構築の基本指針として、従来の「基盤的防衛力」に代わる「動的防衛力」の概念を提示した。この概念は、防衛予算が削減される傾向の中で、いかに予算と戦力を効率的に配分し、日本が直面し得る潜在的な脅威要因に対応していくのかという、日本なりの苦悩と方策を内包している。それならば、果たして韓国はどのような概念の下に、韓国が直面する現在的、潜在的な脅威要因に対応できる国防力を構築すべきであろうか。韓国は、東アジア地域秩序およびグローバル秩序上の非伝統的な安全保障上の脅威要因のみならず、北朝鮮の通常戦力や核兵器、その他の非対称的な戦力にも同時に対応しなければならない。国防部は、こうした目標を達成するために国防予算の増額を要請しているが、国家全体の財政規模や他の必要性から、国防費増額には日本と同様の制約が伴う。限られた予算の中で、韓国が直面する複合的な安全保障危機に対応するために、いかに国防予算と戦力を効率的に配分し、組織および人事構造を構築していくべきであろうか。こうした苦悩や努力がなかったわけではないだろうが、哨戒艦「天安」事件や延坪島砲撃事件は、これまで韓国が「国防改革」の名の下に傾けてきた様々な努力が、韓国の弱点を突いてきた北朝鮮の軍事的脅威を抑止したり、応罰したりする上で、さしたる効果を上げられなかったことを示している。より根本的に、韓国が直面する安全保障上の脅威の重層的な要素に対する正確な識別が先行されねばならず、そうした脅威要因を排除できる国防力と外交力の能力構築の方向性に関する概念が提示されねばならない。日本の〈防衛計画大綱2010〉で新たに提示された「動的防衛力」の概念は、韓国とは異なる安全保障環境から導き出された見慣れない概念であるが、より重層的な安全保障上の脅威に直面した韓国の安全保障政策と国防改革が進むべき方向と課題を、改めて自問させる。

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