[EAI Комментарий №16] «План оборонного развития Японии 2010» и его значение для политики безопасности Южной Кореи

Профессор Пак Ён Чжун является профессором Колледжа по изучению вопросов безопасности Национального университета обороны и приглашенным научным сотрудником Гарвардского университета. Среди его работ — «Третья Япония» (2008) и «Международная политика безопасности» (2010, в соавторстве).

Значение «Плана оборонного развития 2010»

17 декабря прошлого года правительство Японии утвердило и опубликовало через Совет по безопасности и Кабинет министров документ «О плане оборонного развития после 2011 года» (далее — «План оборонного развития 2010») и соответствующий ему «План развития оборонного потенциала на среднесрочную перспективу (2011-2015)».
План оборонного развития является официальным документом высшего уровня, определяющим военную стратегию, а следовательно, и стратегию безопасности Японии, указывая, с какой целью и как будут использоваться Сил самообороны Японии. В США принято, что каждый раз при смене администрации Белый дом публикует «Национальную стратегию безопасности», в соответствии с которой Пентагон разрабатывает «Национальную оборонную стратегию», Объединенный комитет начальников штабов — «Национальную военную стратегию» или «Совместное видение» для представления внешнему миру целей и направлений национальной стратегии безопасности. Поскольку Япония не имеет отдельной системы документов, соответствующей «Национальной стратегии безопасности», фактически План оборонного развития, утверждаемый Советом по безопасности и Кабинетом министров, по своей сути охватывает как «Национальную стратегию безопасности», так и «Национальную оборонную стратегию» США.

План оборонного развития впервые был опубликован в 1976 году, а затем пересматривался и публиковался в 1995 и 2004 годах. Если «План оборонного развития 1976 года» отражал стратегию безопасности и военную стратегию Японии в период холодной войны, то «План оборонного развития 1995 года» — в период после окончания холодной войны, а «План оборонного развития 2004 года» — в начале XXI века после 11 сентября. Так на что же нам следует обратить внимание в этот раз в связи с утверждением «Плана оборонного развития 2010»?

Прежде всего, следует отметить структурные изменения в среде безопасности Восточной Азии, окружающей Японию, после принятия предыдущего Плана оборонного развития в 2004 году. Северная Корея провела два ядерных испытания в 2006 и 2009 годах, а особенно в 2010 году, после инцидента с кораблем «Чхонан» и обстрела острова Ёнпхёндо, она стала серьезной угрозой не только для Корейского полуострова, но и для всей Восточной Азии. Кроме того, Китай, благодаря своему устойчивому экономическому росту, неизбежно становится второй по величине экономикой мира по ВВП, опередив Японию. В первую очередь заслуживает внимания то, как эти изменения в военном и экономическом ландшафте всей Восточной Азии отражаются в новой стратегии безопасности Японии.

Кроме того, в отличие от предыдущих планов оборонного развития, которые разрабатывались в период длительного правления Либерально-демократической партии (ЛДП), «План оборонного развития 2010» является первым стратегическим документом, отражающим восприятие ситуации и стратегию безопасности Демократической партии (ДП), пришедшей к власти в сентябре 2009 года. С момента прихода к власти ДП стремилась продемонстрировать отличия от ЛДП в процессе принятия решений и в содержании фактической политики, и эта тенденция проявилась в области внешней политики и политики безопасности. Так в чем же заключаются отличия или преемственность «Плана оборонного развития 2010», который является стратегическим документом высшего уровня в области безопасности и обороны, от предыдущих планов, принятых ЛДП?

Таким образом, «План оборонного развития 2010» является наиболее подходящим материалом для изучения того, как Япония после ДП воспринимает изменившуюся обстановку в сфере безопасности и какими стратегическими концепциями и военной силой она намерена противостоять угрозам безопасности, которые она воспринимает.

Процесс принятия «Плана оборонного развития 2010»

Процесс принятия предыдущих планов оборонного развития демонстрировал определенный паттерн. Сначала создавался экспертный комитет под непосредственным руководством премьер-министра, состоящий из представителей академических кругов, промышленности и бизнеса. После внутреннего обсуждения составлялся окончательный доклад, на основе которого проводились консультации в правительстве и внутри правящей партии, а затем планы оборонного развития публиковались путем принятия решения Кабинетом министров.

«План оборонного развития 2010», разработанный под руководством правительства ДП, также был принят по пути, в основном схожему с предыдущим. В сентябре 2009 года, после прихода к власти правительства ДП, партия продемонстрировала желание предложить направление политики безопасности, отличающееся от политики ЛДП. В связи с этим 18 февраля текущего года премьер-министр Хатояма поручил группе экспертов из академических кругов, бизнеса и государственных служащих подготовить проект нового плана оборонного развития, создав «Совещание по вопросам безопасности и оборонного потенциала в новую эпоху». Среди назначенных тогда лиц были Такаси Сираиси, директор Института азиатской экономики, который всегда подчеркивал важность сотрудничества с регионом Восточной Азии, Ёсихидэ Соэя, директор Института восточноазиатских исследований Университета Кэйо, и Хироси Наканиси, профессор Киотского университета. Это вызвало ожидания, что будет предложена концепция стратегии безопасности, соответствующая провозглашенной правительством Хатоямы теории сообщества Восточной Азии. После более чем шести месяцев внутренних обсуждений это совещание в августе представило окончательный доклад под названием «Видение будущего Японии в области безопасности и обороны в новую эпоху». В этом окончательном докладе предлагалось вместо ранее существовавшей концепции «базового оборонного потенциала», являвшейся основой оборонной политики Японии, создать новый военный потенциал, соответствующий концепции «динамичного сдерживания», а также подчеркивалась необходимость укрепления японо-американского альянса и сотрудничества в области безопасности с такими странами, как Южная Корея и Австралия, в Азиатско-Тихоокеанском регионе, предлагая новое направление политики.

Однако в процессе подготовки окончательного доклада совещания, или после него, различные субъекты внутри Японии, такие как экономические организации и политические партии, выдвигали различные мнения относительно будущей политики безопасности Японии, которые должны быть включены в новый план оборонного развития. Японская федерация бизнеса (Кэйданрэн), являющаяся ведущей экономической организацией, 12 апреля текущего года опубликовала «Предложения по продвижению использования космического пространства в оборонных целях», а 20 июля вновь опубликовала «Предложения к новому плану оборонного развития». В этих документах Кэйданрэн утверждала, что необходимо создать условия для активного участия японской оборонной промышленности в космической отрасли, а также для свободного участия в совместных исследованиях и разработках передовых вооружений со странами Европы и Америки, включая смягчение трех принципов экспорта вооружений.

Совет по иностранным делам и безопасности правящей Демократической партии 29 ноября опубликовал «Основную позицию партии по плану оборонного развития», предложив включить в новый план пересмотр пяти принципов миротворческих операций (ПОО) для содействия участию в международных миротворческих операциях, разработку новых критериев для трех принципов экспорта вооружений, а также создание при премьер-министре Национального совета по безопасности для усиления функций управления кризисами. До публикации окончательного варианта правительство Японии демонстрировало стремление разработать план оборонного развития, который мог бы получить широкое одобрение путем обсуждений с другими партиями, общественными организациями и внутри правительства. 30 ноября министр обороны Китадзава встретился с представителями японской оборонной промышленности, такими как Mitsubishi Heavy Industries, и выслушал их мнения по вопросу пересмотра трех принципов экспорта вооружений. В начале декабря были также собраны мнения по этому вопросу от Социал-демократической партии, потенциального партнера по коалиции. На последнем этапе проводились переговоры между Министерством обороны и Министерством финансов относительно оптимального размера оборонного бюджета, включая расходы на персонал и закупки оборудования, а также численности сухопутных сил самообороны. В результате этих процессов «План оборонного развития 2010», опубликованный 17 декабря, был фактически утвержден правительством ДП Японии, собравшим общее мнение академических кругов, бизнеса, политиков и различных министерств правительства, касающееся безопасности. Можно без преувеличения сказать, что это документ, выражающий национальную волю Японии в области безопасности.

Основные положения «Плана оборонного развития 2010»

«План оборонного развития 2010» состоит из шести глав: Глава 1 — Цель разработки, Глава 2 — Основные принципы безопасности Японии, Глава 3 — Анализ среды безопасности, окружающей Японию, Глава 4 — Основные направления политики безопасности, Глава 5 — Направления развития оборонного потенциала, Глава 6 — Задачи по созданию основы для реализации оборонного потенциала. К нему прилагается приложение, определяющее цели развития сил сухопутных, морских и воздушных сил самообороны. По сравнению с предыдущими планами оборонного развития, можно выделить следующие основные положения:

Во-первых, в оценке среды безопасности, окружающей Японию, на глобальном уровне в качестве задач безопасности указываются распространение оружия массового уничтожения и баллистических ракет, международный терроризм и пиратство. В отношении Азиатско-Тихоокеанского региона сохраняется настороженность в отношении военных действий Северной Кореи и непрозрачности военных действий Китая. В частности, в отношении Северной Кореи упоминаются разработка оружия массового уничтожения и баллистических ракет, наличие крупных спецподразделений и недавние военные провокации, указывая, что военные действия Северной Кореи являются серьезным фактором нестабильности для безопасности Японии и Азиатско-Тихоокеанского региона.

В отношении Китая проявляется несколько неоднозначное восприятие. В Главе 2 выражается обеспокоенность в связи с быстрой модернизацией вооруженных сил Китая, усилением его возможностей по проецированию силы на дальние расстояния и непрозрачностью в сфере безопасности. Однако в Главе 4 подчеркивается необходимость укрепления доверия через диалог по безопасности и обмен информацией в области обороны с Китаем, а также построения партнерских отношений в области нетрадиционной безопасности. Это значительное изменение по сравнению с Планом оборонного развития 2004 года, где подчеркивался только аспект потенциальной угрозы со стороны вооруженных сил Китая. Можно предположить, что здесь отражена теория сообщества Восточной Азии, продвигаемая премьер-министром Хатоямой, и его взгляды на Китай, ориентированные на сотрудничество.

Во-вторых, в качестве мер противодействия этим потенциальным угрозам, новый план оборонного развития комплексно предлагает усиление трех уровней: усилия самой Японии, сотрудничество с союзником США и многостороннее сотрудничество в области безопасности в международном сообществе. С момента прихода к власти ДП подчеркивала построение равноправных японо-американских отношений и, действительно, временно возникали трения между Японией и США по вопросу переноса базы Футэмма на Окинаве. Однако в «Плане оборонного развития 2010» выражается признание того, что США играют «наибольшую роль в обеспечении мира и стабильности в мире», и демонстрируется намерение дальнейшего укрепления японо-американского альянса с точки зрения стабильности регионального порядка и предоставления глобальных общественных благ. Похоже, что первоначальный идеалистический подход ДП к японо-американскому альянсу смещается в более реалистичное русло с публикацией «Плана оборонного развития 2010».

В контексте многостороннего сотрудничества в области безопасности в международном сообществе особое внимание привлекает явное подчеркивание сотрудничества в области безопасности с Южной Кореей и Австралией. Новый план оборонного развития подчеркивает, что эти страны являются странами, «разделяющими основные ценности и интересы безопасности» с Японией, и подчеркивает их роль как партнеров для совместного построения многосторонней системы сотрудничества в области безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Такое восприятие является новым по сравнению с предыдущими планами оборонного развития. Это также отражает предложения, представленные в докладе «Совещания по вопросам безопасности и оборонного потенциала».

В-третьих, в рамках усилий самой Японии по противодействию угрозам, концепция «динамичного оборонного потенциала» была предложена в качестве замены ранее действовавшей концепции «базового оборонного потенциала», которая служила руководством для построения оборонного потенциала Японии. Ранее «базовый оборонный потенциал» — это концепция минимального оборонного потенциала, необходимого для предотвращения того, чтобы сама Япония не стала «вакуумом силы» и тем самым не поставила под угрозу окружающий регион. Новый план оборонного развития отменяет эту концепцию и предлагает в качестве альтернативы «динамичный оборонный потенциал», обладающий оперативностью, мобильностью, гибкостью, устойчивостью и многофункциональностью для эффективного сдерживания и реагирования на различные ситуации. Концепция «динамичного оборонного потенциала» в новом плане оборонного развития, по-видимому, активно заимствует концепцию «динамичного сдерживания», предложенную в «Совещании по вопросам безопасности и оборонного потенциала».

Тогда возникает вопрос, что конкретно означает «динамичный оборонный потенциал». По этому поводу необходимо рассмотреть направления и цели развития сил каждого вида самообороны, представленные в Главе 5 и Приложении к Плану оборонного развития, а также в «Плане развития оборонного потенциала на среднесрочную перспективу (2011-2015)».
По сравнению с «Планом оборонного развития 2004 года», в новом плане оборонного развития общая численность сухопутных сил самообороны сокращена на 1000 человек, а количество танков и артиллерийских орудий — на 200 единиц каждое. С другой стороны, численность подводных лодок морских сил самообороны увеличена с 16 до 22 единиц, а пять эскадр эсминцев, ранее дислоцированных в определенных районах, сокращены до четырех и переведены на мобильную эксплуатацию. Количество эсминцев типа «Иджис» для противоракетной обороны увеличено с 4 до 6 единиц, а также поставлена цель приобретения дополнительных вертолетоносцев водоизмещением около 20 000 тонн. В отношении воздушных сил самообороны также предусмотрено перемещение одной эскадрильи в Окинаву и приобретение замены для устаревших истребителей F-4 и транспортных самолетов C-1. Подчеркивается также усиление координации под руководством Объединенного штаба, созданного в 2006 году.
Таким образом, «динамичный оборонный потенциал» можно понимать как сокращение традиционных сил сухопутных сил самообороны, имевших тенденцию к территориальной обороне, с одновременным усилением оперативных возможностей реагирования морских и воздушных сил самообороны, дальнейшим укреплением противоракетной обороны и сил специальных операций, а также усилением возможностей сбора информации и совместных операций Объединенного штаба, который осуществляет объединенное командование тремя видами самообороны. Несмотря на продолжающуюся тенденцию к сокращению численности и традиционной техники Сил самообороны в соответствии с тенденцией к сокращению государственного бюджета Японии, «динамичный оборонный потенциал» отражает намерение противостоять различным угрозам безопасности путем качественного усиления потенциала за счет повышения мобильности и координации.

Значение для политики безопасности Южной Кореи

Южная Корея сталкивается не только с потенциальными угрозами безопасности в глобальном и региональном порядке, но и с реальными угрозами со стороны Северной Кореи, как показали неоднократные инциденты с кораблем «Чхонан» и обстрелом острова Ёнпхёндо. В этом отношении «План оборонного развития 2010» Японии дает несколько важных уроков для разработки политики безопасности Южной Кореи.

Прежде всего, возникает вопрос о процессе разработки стратегии безопасности или военной стратегии Южной Кореи. В Японии План оборонного развития утверждается и публикуется путем консолидации мнений всего общества каждые пять или десять лет. В Южной Корее также были разработаны национальные стратегии безопасности, такие как «Мир и процветание и национальная безопасность» во время президентства Но Му Хёна и «Зрелая мировая держава» во время президентства Ли Мён Бака. Однако трудно считать, что в процессе разработки этих национальных стратегий безопасности правительство, академические круги, политики, бизнес и общественные организации участвовали в процессе публичного обсуждения путем консолидации мнений. В результате большинство граждан не знают о существовании таких документов, и поэтому отсутствует общее понимание наших национальных целей и угроз безопасности. Даже такой важный вопрос, как следует ли рассматривать Северную Корею как главного противника или как один из факторов угрозы, обсуждается только на уровне «Белой книги по обороне», издаваемой Министерством обороны, и формирование общественного мнения на национальном уровне было упущено. Необходимо провести проверку на уровне национальной стратегии безопасности в отношении того, как следует рассматривать растущий Китай. Укрепление обороноспособности, укрепление корейско-американского альянса, многосторонние усилия в области безопасности, а также политика в отношении Северной Кореи должны обсуждаться в рамках национальной стратегии безопасности, а основное направление должно быть отражено в стратегическом документе национального уровня. Однако мы чувствуем, что в обществе в целом активно обсуждаются только частные вопросы. В этом отношении стоит обратить внимание на то, как японский план оборонного развития принимается путем сбора мнений из различных кругов и используется в качестве руководства при фактическом исполнении политики безопасности.

С точки зрения содержания, «План оборонного развития 2010» выражает сильную настороженность в отношении Северной Кореи, в то время как в отношении растущего Китая высказывается настороженность, а также подчеркивается необходимость сотрудничества для укрепления доверия. Особо подчеркивается сотрудничество в области безопасности с Южной Кореей. Официальное заявление правительства Японии о необходимости сотрудничества в области безопасности с Южной Кореей заслуживает положительной оценки. В условиях растущей реальной угрозы со стороны Северной Кореи, для нас также необходимо укрепить корейско-американский альянс и сотрудничать с соседними дружественными странами для обеспечения сдерживания Северной Кореи. Однако для нас является обременительным и неприемлемым, если продвижение японо-южнокорейского сотрудничества в области безопасности будет создавать ситуацию противостояния с Китаем или исключения его, а также препятствовать возможности многостороннего сотрудничества в области безопасности в регионе Восточной Азии. Национальная стратегическая цель Южной Кореи — сдерживать военную угрозу со стороны Северной Кореи и строить мир на Корейском полуострове. Для этого необходимо обеспечить двустороннее сотрудничество со всеми странами, участвующими в шестисторонних переговорах, и, более того, для продвижения нашей национальной политики выгодно, чтобы многосторонние механизмы безопасности в регионе функционировали более эффективно. Сотрудничество в области безопасности с Японией должно осуществляться в рамках, не препятствующих этой структуре, и в пределах внутреннего законодательства Японии и принципа оборонительной ориентации. В любом случае, перед нами стоит новая задача — как использовать выражение намерения Японии сотрудничать в области безопасности с Южной Кореей в направлении, полезном для достижения наших национальных стратегических целей.

Япония предложила концепцию «динамичного оборонного потенциала» в качестве основного руководства для построения оборонного потенциала, заменив прежнюю концепцию «базового оборонного потенциала». Эта концепция отражает размышления и меры Японии по эффективному распределению бюджета и сил для противодействия потенциальным угрозам, с которыми она может столкнуться, в условиях тенденции к сокращению оборонного бюджета. Так под какой же концепцией мы должны строить обороноспособность, чтобы противостоять реальным и потенциальным угрозам, с которыми мы сталкиваемся? Мы должны одновременно противостоять не только нетрадиционным угрозам безопасности в региональном и глобальном порядке, но и обычной военной силе Северной Кореи, ее ядерному оружию и другим асимметричным средствам. Министерство обороны запрашивает увеличение оборонного бюджета для достижения этих целей, но, как и в Японии, существуют ограничения на увеличение оборонных расходов из-за общего размера государственного бюджета и других потребностей. Как мы должны эффективно распределять оборонный бюджет и силы, а также организационную и кадровую структуру для противодействия комплексным угрозам безопасности, с которыми мы сталкиваемся, в условиях ограниченного бюджета? Хотя не было недостатка в размышлениях и усилиях в этом направлении, инциденты с кораблем «Чхонан» и обстрелом острова Ёнпхёндо показали, что различные усилия, предпринятые нами под предлогом «реформы обороны», не смогли эффективно сдержать или наказать военные угрозы Северной Кореи, которые использовали наши уязвимости. В более фундаментальном плане необходимо провести точную идентификацию многоуровневых элементов угроз безопасности, с которыми мы сталкиваемся, и предложить направление построения обороноспособности и дипломатической силы, которые могут устранить эти угрозы. Концепция «динамичного оборонного потенциала», вновь предложенная в «Плане оборонного развития 2010» Японии, хотя и является новой концепцией, выведенной из среды безопасности, отличной от нашей, заставляет нас вновь задуматься о направлении и задачах, которые должны быть поставлены перед нашей политикой безопасности и реформой обороны, сталкивающимися с более многоуровневыми угрозами безопасности.■

Институт восточноазиатских исследований (EAI) получает финансовую поддержку от Фонда Макартура в рамках программы «Инициатива по безопасности в Азии» (Asia Security Initiative). [EAI Комментарий] стремится предложить глубокий анализ и практические решения, основанные на сбалансированном взгляде на основные внутренние и международные вопросы. При цитировании [EAI Комментарий] обязательно указывайте источник. Данный текст является личным мнением автора и не отражает позицию Института восточноазиатских исследований.