[Commentaire EAI n°16] Le « Plan de défense à moyen terme 2010 » du Japon et ses implications pour la politique de sécurité coréenne

Le professeur Park Young-joon est professeur à l'Institut de sécurité nationale de l'Université nationale de défense et est actuellement chercheur invité à l'Université Harvard. Ses ouvrages incluent « La troisième voie du Japon » (2008) et « L'économie politique de la sécurité internationale » (2010, co-auteur).

La signification du « Plan de défense à moyen terme 2010 »

Le 17 décembre, le gouvernement japonais a décidé et publié le « Plan de défense à moyen terme pour la période post-2011 » (ci-après dénommé « Plan de défense à moyen terme 2010 ») et son document connexe, le « Plan de développement des capacités de défense à moyen terme (2011-2015) », par le biais du Conseil de sécurité nationale et du Cabinet. Le Plan de défense à moyen terme est un document officiel qui exprime la stratégie militaire de plus haut niveau, et par extension la stratégie de sécurité, du Japon, en précisant les objectifs et le mode de fonctionnement des Forces d'autodéfense japonaises. Aux États-Unis, il est devenu une pratique que chaque nouvelle administration publie une Stratégie de sécurité nationale (National Security Strategy) de la Maison Blanche, suivie par le Pentagone d'une Stratégie de défense nationale (National Defense Strategy), le Comité des chefs d'état-major d'une Stratégie militaire nationale (National Military Strategy) ou d'une Vision conjointe (Joint Vision), afin de présenter les objectifs et l'orientation de la stratégie de sécurité nationale au pays et à l'étranger. Le Japon ne disposant pas d'un système documentaire distinct correspondant à la Stratégie de sécurité nationale, le Plan de défense à moyen terme, confirmé par les décisions du Conseil de sécurité nationale et du Cabinet, peut être considéré comme ayant le caractère d'un document stratégique englobant à la fois la Stratégie de sécurité nationale et la Stratégie de défense nationale des États-Unis.

Depuis sa première publication en 1976, le Plan de défense à moyen terme a été révisé et publié en 1995 et 2004. Si le « Plan de défense à moyen terme 1976 » exprimait la stratégie de sécurité et militaire du Japon pendant la guerre froide, le « Plan de défense à moyen terme 1995 » représentait la stratégie de sécurité et de défense du Japon dans l'ère post-guerre froide, et le « Plan de défense à moyen terme 2004 » au début du 21e siècle, après le 11 septembre. Dans ce contexte, pourquoi le « Plan de défense à moyen terme 2010 », récemment approuvé, mérite-t-il notre attention ?

Premièrement, on peut souligner que l'environnement de sécurité en Asie de l'Est entourant le Japon a changé structurellement depuis la dernière élaboration du Plan de défense à moyen terme en 2004. La Corée du Nord a mené des essais nucléaires en 2006 et 2009, et en particulier en 2010, elle est devenue une menace majeure non seulement pour la péninsule coréenne mais aussi pour l'ensemble de l'Asie de l'Est en provoquant l'incident du Cheonan et en bombardant Yeonpyeong. De plus, la Chine, grâce à sa croissance économique continue, est en passe de dépasser le Japon pour devenir la deuxième économie mondiale en termes de PIB. Il est donc particulièrement pertinent d'observer comment ces changements dans la configuration militaire et économique de l'ensemble de l'Asie de l'Est se reflètent dans la nouvelle stratégie de sécurité du Japon.

Deuxièmement, alors que les plans de défense précédents étaient élaborés sous le long règne du Parti libéral-démocrate (PLD), le « Plan de défense à moyen terme 2010 » est le premier document stratégique qui reflète la perception de la situation et la stratégie de sécurité du Parti démocrate, arrivé au pouvoir en septembre 2009. Depuis son arrivée au pouvoir, le Parti démocrate a cherché à se différencier du PLD dans ses processus de prise de décision et dans le contenu réel de ses politiques, et cette tendance s'est également manifestée dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Par conséquent, quelles sont les différences ou les continuités entre le « Plan de défense à moyen terme 2010 », qui a le caractère de document stratégique de sécurité et de défense de plus haut niveau, et les plans précédents élaborés par le PLD ?

En bref, le « Plan de défense à moyen terme 2010 » est la source la plus appropriée pour examiner comment le Japon post-Parti démocrate perçoit l'environnement de sécurité modifié et comment il entend répondre aux menaces de sécurité qu'il perçoit avec quels concepts stratégiques et capacités militaires.

Processus d'élaboration du « Plan de défense à moyen terme 2010 »

Les processus d'élaboration des plans de défense précédents suivaient un schéma défini. Tout d'abord, un comité d'experts composé de personnalités du monde universitaire, des affaires et de l'économie était créé sous l'autorité directe du Premier ministre. Après des délibérations internes, un rapport final était rédigé, sur la base duquel le gouvernement japonais et le parti au pouvoir menaient des examens avant que les plans de défense ne soient publiés par décision du Cabinet.

Le « Plan de défense à moyen terme 2010 », piloté par le gouvernement du Parti démocrate, a été élaboré selon un processus fondamentalement similaire aux méthodes précédentes. En septembre 2009, après l'arrivée au pouvoir du gouvernement du Parti démocrate, celui-ci a manifesté sa volonté de proposer une orientation politique de sécurité différente de celle du PLD. En conséquence, le 18 février de cette année, le Premier ministre de l'époque, Hatoyama, a chargé un groupe composé de personnalités universitaires, économiques et d'anciens fonctionnaires, le « Groupe de discussion sur la sécurité et les capacités de défense à l'ère nouvelle », de rédiger un avant-projet du nouveau Plan de défense à moyen terme. Parmi les personnes nommées figuraient Takashi Shiraishi, directeur de l'Institut de recherche économique sur l'Asie, qui a toujours souligné la coopération avec la région de l'Asie de l'Est, Yoshihide Soeya, directeur de l'Institut d'études est-asiatiques de l'Université Keio, et Hiroshi Nakanishi, professeur à l'Université de Kyoto. Ces nominations ont suscité des attentes quant à la présentation d'une théorie de la stratégie de sécurité conforme à la théorie de la communauté est-asiatique prônée par le gouvernement Hatoyama du Parti démocrate. Après plus de six mois de délibérations internes, ce groupe a publié en août dernier son rapport final intitulé « Vision d'avenir pour la sécurité et les capacités de défense du Japon à l'ère nouvelle ». Ce rapport final proposait de remplacer le concept de « défense de base » qui avait jusqu'alors servi de fondement à la politique de défense japonaise, par un nouveau concept de « dissuasion dynamique », et suggérait de nouvelles orientations politiques, notamment le renforcement de l'alliance Japon-États-Unis et la nécessité d'une coopération en matière de sécurité avec des pays comme la Corée du Sud et l'Australie dans la région Asie-Pacifique.

Cependant, pendant la préparation du rapport final du groupe de discussion, ou même après, divers acteurs au Japon, tels que des organisations économiques et des partis politiques, ont exprimé diverses opinions sur la future politique de sécurité du Japon qui devraient être incluses dans le nouveau Plan de défense à moyen terme. La Keidanren, une organisation économique majeure, a publié le 12 avril de cette année une « Proposition pour la promotion de l'utilisation de l'espace à des fins de développement national », suivie le 20 juillet d'une autre proposition intitulée « Proposition pour le nouveau Plan de défense à moyen terme ». Dans ces documents, la Keidanren a affirmé que le nouveau Plan de défense à moyen terme devrait permettre l'utilisation de l'espace à des fins de défense, assouplir les trois principes stricts d'exportation d'armes, et créer des conditions permettant à l'industrie de défense japonaise de s'implanter activement dans l'industrie spatiale et de participer librement à des projets de recherche et développement conjoints d'armes de pointe avec les pays occidentaux.

Le Comité de la politique étrangère et de sécurité du Parti démocrate au pouvoir a également publié le 29 novembre sa « Position de base du parti sur le Plan de défense à moyen terme », suggérant que le nouveau Plan de défense à moyen terme devrait inclure la révision des cinq principes relatifs aux opérations de maintien de la paix (OMP) pour encourager la participation aux activités de maintien de la paix internationale (OMP), l'établissement de nouveaux critères pour les trois principes d'exportation d'armes, et la création d'un Bureau de la sécurité nationale sous l'autorité directe du Premier ministre pour renforcer les fonctions de gestion de crise. Jusqu'à la publication de la version finale, le gouvernement japonais a montré sa volonté de parvenir à un projet de Plan de défense à moyen terme susceptible de recueillir un large consensus par le biais de discussions avec d'autres partis, organisations sociales et au sein du gouvernement lui-même. Le 30 novembre, le ministre de la Défense Kitazawa s'est entretenu avec des représentants de l'industrie de défense japonaise, tels que Mitsubishi Heavy Industries, pour écouter leurs opinions sur la révision des trois principes d'exportation d'armes. Début décembre, il a également recueilli les avis du Parti social-démocrate, partenaire de coalition potentiel, sur cette question. Au dernier moment, des ajustements ont eu lieu entre le ministère de la Défense et le ministère des Finances concernant le montant approprié du budget de défense, y compris les dépenses de personnel et d'acquisition d'équipement, et le nombre de personnel de la Force terrestre d'autodéfense en conséquence. Le « Plan de défense à moyen terme 2010 », publié le 17 décembre après ce processus, a été effectivement approuvé par le gouvernement du Parti démocrate japonais, qui a recueilli le consensus de l'ensemble des secteurs académique, économique, politique et des ministères concernés par la sécurité. On peut dire sans exagération qu'il s'agit d'un document exprimant la volonté nationale du Japon en matière de sécurité.

Points clés du « Plan de défense à moyen terme 2010 »

Le « Plan de défense à moyen terme 2010 » est structuré comme suit : le Chapitre 1 expose l'objectif de son élaboration, le Chapitre 2 les principes fondamentaux de la sécurité japonaise, le Chapitre 3 analyse l'environnement de sécurité entourant le Japon, le Chapitre 4 les principes fondamentaux de la sécurité, le Chapitre 5 les orientations souhaitables pour les capacités de défense, le Chapitre 6 les tâches à accomplir pour renforcer les capacités de défense, et une annexe présente les objectifs de renforcement des capacités des Forces terrestres, maritimes et aériennes d'autodéfense. Par rapport aux plans de défense précédents, les points clés suivants méritent d'être soulignés :

Premièrement, en ce qui concerne l'évaluation de l'environnement de sécurité entourant le Japon, les défis en matière de sécurité au niveau mondial incluent la prolifération des armes de destruction massive et des missiles balistiques, le terrorisme international et la piraterie. Dans la région Asie-Pacifique, la vigilance à l'égard des activités militaires de la Corée du Nord et de l'opacité militaire de la Chine persiste. En particulier, concernant la Corée du Nord, il est indiqué que ses activités militaires, y compris le développement d'armes de destruction massive et de missiles balistiques, la possession de troupes spéciales à grande échelle et ses récentes actions de provocation militaire, constituent un facteur majeur d'instabilité pour la sécurité du Japon et de la région Asie-Pacifique.

Concernant la Chine, une perception quelque peu complexe émerge. Le Chapitre 2 exprime des préoccupations quant à la modernisation rapide de ses forces militaires, au renforcement de ses capacités de projection de puissance à longue portée et à son opacité sécuritaire. Cependant, le Chapitre 4 souligne la nécessité de renforcer la confiance par le dialogue et les échanges en matière de sécurité avec la Chine, et de construire des relations de coopération dans les domaines de la sécurité non conventionnelle. Ceci représente un changement significatif par rapport au Plan de défense à moyen terme de 2004, qui mettait l'accent uniquement sur l'aspect de menace potentielle des capacités militaires chinoises. On peut considérer que cela reflète la théorie de la communauté est-asiatique prônée par le Premier ministre Hatoyama du Parti démocrate, ainsi que la vision coopérative de la Chine de ceux qui ont été nommés par lui au groupe de discussion.

Deuxièmement, en réponse à ces menaces potentielles, le nouveau Plan de défense à moyen terme présente de manière globale un renforcement de la défense à trois niveaux : les efforts du Japon lui-même, la coopération avec son allié américain, et la coopération multilatérale en matière de sécurité au sein de la communauté internationale. Depuis son arrivée au pouvoir, le Parti démocrate a souligné la construction d'une relation d'alliance Japon-États-Unis d'égal à égal, et a effectivement provoqué des tensions temporaires entre le Japon et les États-Unis concernant le transfert de la base de Futenma à Okinawa. Cependant, le « Plan de défense à moyen terme 2010 » exprime la perception que les États-Unis jouent « le rôle le plus important dans la paix et la stabilité mondiales », et démontre la volonté de renforcer davantage l'alliance Japon-États-Unis dans la perspective de la stabilisation de l'ordre régional et de la fourniture de biens publics mondiaux. Il semble que la position idéaliste initiale du Parti démocrate concernant l'alliance Japon-États-Unis ait évolué vers une orientation plus réaliste avec la publication du « Plan de défense à moyen terme 2010 ».

En ce qui concerne la coopération multilatérale en matière de sécurité au sein de la communauté internationale, il est notable que la coopération en matière de sécurité avec la Corée du Sud et l'Australie soit explicitement soulignée. Le nouveau Plan de défense à moyen terme souligne que ces pays partagent « des valeurs fondamentales et des intérêts de sécurité » avec le Japon, et les présente comme des partenaires avec lesquels un cadre de coopération multilatérale en matière de sécurité peut être construit dans la région Asie-Pacifique. Cette perception n'apparaissait pas dans les plans de défense précédents. Cela reflète également les suggestions présentées dans le rapport du « Groupe de discussion sur la sécurité et les capacités de défense ».

Troisièmement, en ce qui concerne les efforts du Japon lui-même pour faire face aux menaces, le concept de « défense dynamique » a été introduit pour remplacer le concept de « défense de base » qui avait servi de guide à la construction des capacités de défense japonaises jusqu'à présent. Le concept précédent de « défense de base » désignait les capacités de défense minimales nécessaires pour éviter que le Japon ne devienne un vide de puissance, menaçant ainsi la région environnante. Le nouveau Plan de défense à moyen terme l'abolit et propose à la place le concept de « défense dynamique », caractérisée par la réactivité, la mobilité, la flexibilité, la durabilité et la polyvalence, afin de dissuader et de faire face efficacement à diverses situations. Le concept de « défense dynamique » du nouveau Plan de défense à moyen terme semble avoir activement adopté le concept de « dissuasion dynamique » présenté dans le « Groupe de discussion sur la sécurité et les capacités de défense ».

La question se pose alors de savoir ce que signifie concrètement la « défense dynamique ». À cet égard, il est nécessaire d'examiner les orientations et les objectifs de renforcement des capacités de chaque Force d'autodéfense présentés dans le Chapitre 5 et l'Annexe du Plan de défense à moyen terme, ainsi que dans le « Plan de développement des capacités de défense à moyen terme (2011-2015) ». Comparé au « Plan de défense à moyen terme 2004 », le nouveau Plan de défense à moyen terme prévoit une réduction nette de 1 000 personnels de la Force terrestre d'autodéfense, ainsi qu'une réduction de 200 chars et de 200 pièces d'artillerie. En revanche, la flotte de sous-marins de la Force maritime d'autodéfense devrait passer de 16 à 22 unités, et les cinq flottilles de destroyers, qui étaient stationnées de manière fixe dans des régions, seront réduites à quatre et rendues plus mobiles. Les destroyers Aegis pour la défense antimissile balistique seront également renforcés, passant de 4 à 6 unités, et l'acquisition de destroyers porte-hélicoptères d'une capacité de près de 20 000 tonnes est également proposée. Pour la Force aérienne d'autodéfense, il est également prévu de transférer une escadre à Okinawa et d'acquérir des successeurs aux chasseurs F-4 et aux avions de transport C-1 vieillissants. Le renforcement de la capacité de coordination, centré sur l'État-major interarmées unifié créé en 2006, est également souligné. Dans ce contexte, le concept de « défense dynamique » peut être compris comme incluant la réduction drastique des forces conventionnelles de la Force terrestre d'autodéfense, qui avait une tendance à la défense régionale, tout en renforçant les capacités de réaction rapide des Forces maritimes et aériennes d'autodéfense dotées de capacités de défense mobile, en continuant à renforcer la défense antimissile balistique et les forces spéciales, et en améliorant les capacités de collecte d'informations et d'opérations conjointes de l'État-major interarmées unifié qui dirige les trois forces. Bien que les effectifs et les équipements conventionnels des Forces d'autodéfense continuent d'être réduits, conformément à la tendance à la réduction du budget de l'État japonais, le concept de « défense dynamique » semble contenir la volonté de faire face à diverses menaces de sécurité en complétant ces réductions par un renforcement qualitatif des capacités, tel que l'amélioration de la mobilité et de la coordination.

Implications pour la politique de sécurité coréenne

La Corée du Sud est confrontée non seulement à des menaces potentielles à la sécurité dans l'ordre mondial et régional, mais aussi à des menaces actuelles de la part de la Corée du Nord, comme l'ont montré les incidents répétés du Cheonan et le bombardement de Yeonpyeong. À cet égard, le « Plan de défense à moyen terme 2010 » du Japon offre plusieurs pistes de réflexion pour l'élaboration de la politique de sécurité coréenne.

Premièrement, il faut s'interroger sur le processus d'élaboration de la stratégie de sécurité ou de la stratégie militaire de la Corée. Dans le cas du Japon, le Plan de défense à moyen terme est élaboré en rassemblant le consensus de l'ensemble de la société sur une période de cinq à dix ans et est publié au pays et à l'étranger. La Corée du Sud a également élaboré des stratégies de sécurité nationale telles que « Paix, prospérité et sécurité nationale » sous le gouvernement Roh Moo-hyun et « Un État mondial mature » sous le gouvernement Lee Myung-bak. Cependant, il est difficile de considérer que le processus d'élaboration de ces stratégies de sécurité nationale ait impliqué la mobilisation du consensus de la société dans son ensemble, y compris le gouvernement, le monde universitaire, la politique, l'économie et les organisations sociales. Par conséquent, la majorité des citoyens ignorent même l'existence de tels documents, ce qui entraîne un manque de consensus sur nos objectifs nationaux et les menaces à la sécurité. Des questions importantes, telles que la question de savoir si la Corée du Nord doit être considérée comme un ennemi principal ou comme l'une des menaces, ne sont discutées qu'au niveau du « Livre blanc sur la défense » publié par le ministère de la Défense, et la formation d'un consensus à l'échelle nationale a été négligée. La question de la manière d'aborder la montée en puissance de la Chine nécessite également un examen dans le cadre de la stratégie de sécurité nationale. Le renforcement des capacités de défense, le renforcement de l'alliance Corée du Sud-États-Unis, les efforts multilatéraux en matière de sécurité, et même la politique envers la Corée du Nord, devraient être discutés dans le cadre de la stratégie de sécurité nationale globale, et les orientations fondamentales devraient être inscrites dans des documents stratégiques nationaux. Cependant, on a le sentiment qu'en Corée, seuls les détails sont activement discutés à l'échelle de la société. À cet égard, il est nécessaire de prêter attention à la manière dont le Plan de défense à moyen terme du Japon est élaboré en recueillant les avis de divers secteurs et est utilisé comme guide pour la mise en œuvre de la politique de sécurité réelle.

Sur le plan du contenu, le « Plan de défense à moyen terme 2010 » exprime une forte vigilance à l'égard de la Corée du Nord, tout en soulevant la nécessité de coopération pour renforcer la confiance avec la Chine en plein essor. Il souligne particulièrement la coopération en matière de sécurité avec la Corée du Sud. Il est positif que le gouvernement japonais ait exprimé la nécessité de coopération en matière de sécurité avec la Corée du Sud dans un document officiel. À une époque où la menace militaire actuelle de la Corée du Nord s'intensifie, la Corée du Sud a besoin de renforcer l'alliance Corée du Sud-États-Unis et de coopérer avec les pays voisins amis pour assurer la dissuasion contre la Corée du Nord. Cependant, il serait problématique et inacceptable pour la Corée du Sud que la promotion de la coopération en matière de sécurité Japon-Corée du Sud prenne la forme d'une exclusion ou d'une confrontation avec la Chine, et qu'elle entrave ainsi les possibilités de coopération multilatérale en matière de sécurité dans la région de l'Asie du Nord-Est. L'objectif stratégique national de la Corée est de dissuader la menace militaire de la Corée du Nord et de construire la paix sur la péninsule coréenne. À cette fin, il est nécessaire d'assurer une coopération bilatérale avec chaque pays participant aux pourparlers à six, et il est également avantageux pour la Corée de promouvoir le bon fonctionnement des mécanismes de sécurité multilatéraux régionaux. La coopération en matière de sécurité avec le Japon devrait être menée dans la mesure où elle ne nuit pas à ce cadre, et dans les limites du droit interne japonais et du principe de défense uniquement sur son territoire. Quoi qu'il en soit, un nouveau défi se présente : comment utiliser l'expression de la volonté de coopération en matière de sécurité Japon-Corée du Sud, telle qu'exprimée par le Japon, de manière utile pour atteindre les objectifs stratégiques nationaux de la Corée.

Le Japon a introduit le concept de « défense dynamique » pour remplacer le concept de « défense de base » comme guide fondamental pour la construction de ses capacités de défense. Ce concept reflète les propres réflexions et solutions du Japon pour allouer efficacement les budgets et les forces afin de faire face aux menaces potentielles auxquelles il pourrait être confronté, dans un contexte de réduction du budget de la défense. Dans ce contexte, sous quel concept la Corée devrait-elle construire ses capacités de défense pour faire face aux menaces actuelles et potentielles auxquelles elle est confrontée ? La Corée doit faire face simultanément aux menaces de sécurité non conventionnelles dans l'ordre régional et mondial en Asie de l'Est, ainsi qu'aux forces militaires conventionnelles, aux armes nucléaires et à d'autres capacités asymétriques de la Corée du Nord. Le ministère de la Défense demande une augmentation du budget de la défense pour atteindre ces objectifs, mais, comme au Japon, il existe des limites à l'augmentation du budget de la défense en raison de la taille globale du budget de l'État et d'autres besoins. Comment le budget de la défense et les forces doivent-ils être alloués efficacement, et quelle doit être la structure organisationnelle et de personnel pour faire face aux menaces de sécurité complexes auxquelles la Corée est confrontée dans le cadre d'un budget limité ? Bien que ces réflexions et efforts n'aient pas manqué, les incidents du Cheonan et le bombardement de Yeonpyeong ont montré que les divers efforts déployés par la Corée sous le nom de « réforme de la défense » n'ont pas été efficaces pour dissuader ou punir les menaces militaires de la Corée du Nord qui ont exploité les failles de la Corée. Plus fondamentalement, une identification précise des éléments multicouches de la menace de sécurité à laquelle la Corée est confrontée doit être effectuée, et des orientations pour la construction de capacités de défense et de diplomatie capables d'éliminer ces menaces doivent être présentées. Le concept de « défense dynamique » nouvellement introduit dans le « Plan de défense à moyen terme 2010 » du Japon, bien qu'étant un concept étranger dérivé d'un environnement de sécurité différent du nôtre, nous amène à nous interroger à nouveau sur la direction et les tâches que devraient suivre la politique de sécurité et la réforme de la défense de la Corée, confrontées à des menaces de sécurité plus multicouches.■

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