[EAI评论第11号] 从独岛问题看韩日关系

奉永植教授现任美国美利坚大学国际关系学院（School of International Service）的副教授。

在战后韩日关系史上，没有哪个问题比围绕着被称为“独岛”的两个小岛的主权归属而引发的两国争端更能持续地动摇双边关系了。本文旨在简要回顾独岛争端的历史，并主张解决该问题的前提并非基于民族主义情感的积极外交，而是务实而冷静的应对。

1945年第二次世界大战结束后不久，独岛被纳入韩国政府的行政管辖体系，置于韩国的实际控制之下。对此，日本政府以历史证据和国际法为依据，主张其国内被称为竹岛的独岛是日本的领土，并持续在官方层面提出该问题。

围绕独岛的韩日领土争端在冷战期间并未显著激化。两国都将促进安全合作以应对东北亚共产主义势力的威胁置于优先地位。然而，随着冷战的结束和地区安全环境外部因素的消失，日本开始以更具进攻性和多方面的方式强烈主张对独岛的主权。冷战初期，韩国在应对日本的政策变化时，并未采取积极应对，而是奉行“沉默外交”政策。这是因为韩国认为，既然韩国对独岛的主权拥有无可争议的权利，并且实际控制也已完全实现，那么对日本挑衅性的领土政策不作情绪化和进攻性的回应，符合韩国的战略利益。韩国认为，如果对日本的主张做出敏感反应，只会加强日本关于独岛主权问题仍是未解决领土争端的论点。

事实上，在冷战初期，许多人乐观地认为，随着21世纪的到来，经济相互依存和全球化的加深，以及殖民时期记忆的淡化，围绕独岛主权的争端将逐渐得到解决。然而，与这些期望相反，围绕独岛的韩日两国冲突因以下两个事件而进一步恶化。第一个事件是1996年至1997年间的韩日渔业协定修订谈判。为修订1965年签署的韩日渔业协定而进行谈判的韩日两国政府，在独岛问题上各自坚持己见，最终谈判破裂。1998年，韩国的金大中政府和日本的小渊惠三内阁成功签署了新的韩日渔业协定，但独岛主权问题并未在协议中明确提及，两国继续就独岛问题进行争论。第二个事件是日本岛根县发布“竹岛日”条例。2005年3月，日本岛根县发布条例，将每年2月22日定为“竹岛日”，这导致围绕独岛问题的两国冲突急剧升级。当时，韩国的卢武铉政府通过青瓦台和国家安全保障会议常任委员会的联合声明，发布了对日“新原则”。

由此可见，“国民政府”到“参与政府”时期韩日两国之间发生的尖锐对抗的余波，对两国政府的领导层产生了相当大的影响。特别是，声称要将韩日关系发展到“成熟”阶段的李明博政府面临的困难更为严峻。尽管李明博政府在过去两年半的时间里为恢复和发展韩日关系付出了积极努力，但这些努力却被低估，未能得到充分关注。2007年大选获胜后，李明博总统为改善因前届政府推行反帝国主义历史认识而陷入僵局的韩日关系，推行了几项重要政策。李明博总统强调在“求同存异”的旗帜下，优先追求共同利益，将分歧留待以后处理。也就是说，他摆脱了前政府将日本政府正式道歉和反省殖民统治时期的错误作为改善韩日关系必要先决条件并坚持此立场的做法。在此背景下，李明博总统明确表示将努力促进与作为不可或缺的地区伙伴的日本的合作，具体表现为邀请时任日本首相福田康夫以及前首相森喜朗和中曾根康弘出席其就职典礼。

然而，旨在提升韩日合作水平的李明博政府的努力面临严峻挑战。2008年7月，美国地名委员会（U.S. Board on Geographic Names: BGN）决定将独岛的主权标记列入“未指定主权（Undesignated Sovereignty）”的“UU”类别，这一消息通过韩国媒体传开。对此，韩国政府动用了包括直接联系美国总统乔治·W·布什在内的多种外交渠道，要求撤销委员会的决定，并在委员会决定公布三天后成功恢复了独岛主权标记为韩国领土。

继美国地名委员会事件之后，2008年7月，福田政府允许在初中社会教科书的教学指导要领解说书中详细提及独岛问题，这激起了韩国人的愤怒。更甚的是，这一决定无视了韩国政府要求其在独岛问题上保持克制的请求。这份从2012年开始生效的解说书，历史上首次包含了“竹岛是日本固有领土”的日本立场，并提及了围绕独岛主权的韩日两国争端。

最近发生的美国地名委员会事件或日本初中社会教科书事件，可能会让人觉得无法通过“务实 접근”或“沉默外交”来解决独岛问题。许多人相信只有采取更积极的行动才能在独岛问题上取得决定性成果，而对于民主政府来说，也很难忽视这种舆论。

然而，将复杂纠缠的独岛问题仅仅用输赢的绝对标准来评价是牵强的。我们必须记住，源于“根本性方式（fundamental ways）”的、必须捍卫独岛主权的韩国政府过去积极的外交，反而常常使韩国在大韩民国关系中的立场变得狭窄。

例如，2005年采取公开强硬路线，反而削弱了“非理性”和“惯于对抗”的日本政府这一韩国政府自身主张的说服力。在国家安全保障会议常任委员会发布的联合声明中，韩国政府指责日本对独岛主权的主张“不仅是单纯的主权问题，更是否定解放历史并为过去侵略辩护的行为”，并表示将“动用一切可能手段应对”，并建立“未来基于人类普遍价值和常识的”韩日关系。然而，对于不了解韩日关系历史背景的外国人来说，这样的声明内容似乎是在承认韩国和日本之间存在领土争端。这是因为韩国政府自己将当时的事件定义为“对国家安全的严重威胁”。此外，韩国政府在处理独岛主权问题时，虽然提及了人类普遍价值和正义，但却拒绝通过国际法院诉讼，依据国际法客观解决该问题，这给看待此事的外国人带来了误解。

积极外交带来的另一项适得其反的例子是美国地名委员会将独岛主权标记改为“未指定地区”的决定。地名委员会在保留了与独岛问题类似的尖阁诸岛和南千岛群岛等58个其他案例的同时，却单独更改了独岛的主权标记。美国地名委员会的这一决定可以有两种解释。第一，这仅仅是更新已经严重滞后的世界地名数据库的“技术性（technical）”决定。韩国政府也为了不将此问题过度政治化，展开了追求“日本海”和“东海”并列的外交宣传，并提议遵循国际标准和惯例。然而，第二，也可以将美国地名委员会的决定解释为出于战略考虑。这可以看作是美国对东亚地区岛屿争端表明了更明确的官方立场。也就是说，美国无权对岛屿地区相关各方的领土主张表明立场，并且在岛屿地区发生冲突时，美军不介入。如前所述，自20世纪90年代中期以来，韩日两国在根据1982年签署的《联合国海洋法公约》修订现有韩日渔业协定以适应新的国际海洋体系的过程中发生过冲突。目睹了日本的进攻性领土政策及韩国对此的激烈反应的美国政府，可能判断独岛是美军卷入风险最高的争端地区，并认为在该地区保持中立比其他东亚岛屿争端地区更为紧迫。

归根结底，韩国和日本在独岛问题上的政策评估，并非取决于“各自采取了何种积极的政策”，而是取决于“各自能否有说服力地提出关于独岛的主张”。如果某个国家的独岛政策能够让更多人认同其提出的论点，那么该政策就可以被评价为有效的。从这个意义上说，日本很可能将继续在公共教育和国内政治舞台上更频繁地提及独岛问题。无论是现政权民主党联合政府还是保守的自民党，都无法忽视日本社会中存在的民族主义情绪或彻底排斥民粹主义，因为它们需要确保最高领导层的政治立足点。

今年8月10日，时任日本首相菅直人发表的谈话便是例证。在谈话中，菅首相承认日本对韩国的殖民统治是“违背韩国人民意愿而进行的”，并“表达了深切反省和发自内心的歉意”，但措辞谨慎，回避了明确承认日本在殖民统治期间所犯下的暴行负有法律责任的表述。此外，为避免在与朝鲜就绑架日本人问题进行谈判时丧失筹码，谈话中也回避了提及朝鲜；对于因强制征用和慰安妇问题而遭受损失的韩国人，其赔偿问题也未被提及。因此，菅首相的谈话虽然可以被视为又一次表示友好的姿态，但未能证明日本已准备好以明智和真诚的态度处理历史遗留问题。

除了独岛问题，日本还与俄罗斯和中国就岛屿主权发生争端，这使得它难以在与韩国的谈判中表现出灵活性。如果日本在独岛问题上的立场发生任何变化，无论多么微小，都将直接影响到日本在其他正在进行的争端中的谈判能力。此外，日本的独岛政策与其对俄罗斯和日本之间北方四岛的执着密不可分。日本之所以在独岛主权问题上使用“失地”一词，反映了日本在太平洋战争后根深蒂固的受害者心态。在俄日两国就千岛群岛的谈判取得突破性进展之前，日本很难从目前的独岛政策转向采取新政策。

韩日关系因独岛问题陷入僵局，这无疑令各方都感到沮丧。然而，考虑到问题的复杂性，僵局本身可以被视为一种积极的稳定状态，并且只有通过务实的途径才能找到解决问题的线索。2008年12月，鸠山政府决定不在高中地理A和地理B课程指南以及新的教学大纲解释中提及独岛。虽然这一决定可能显得微不足道，但考虑到两国都已准备好共同迎接“日韩合并100周年”，这应该被视为一项重要的政治举措。解决不稳定的独岛问题，应始于两国领导人通过推行相互务实的双边外交，为将基于利益的双边关系发展为基于信任的关系创造条件。■

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