[EAI論評 第11号] 独島問題を通して見た日韓関係

ボン・ヨンシク教授は現在、アメリカン大学国際関係大学院（School of International Service）の助教授を務めている。

戦後日韓関係史において、「独島（竹島）」と呼ばれる非常に小さな二つの島の領有権を巡る両国間の紛争ほど、両国関係を持続的に不安定にしてきた問題はない。本稿では、独島紛争の歴史を簡潔に概観し、問題解決の出発点は、民族主義的な情緒に基づく積極的な外交ではなく、実用的で冷静なアプローチにあると主張したい。

1945年、第二次世界大戦終結直後、独島は韓国政府の行政管轄区域体系に編入され、韓国の実効的支配下に置かれた。これに対し、日本政府は歴史的証拠と国際法に基づき、自国では竹島と称する独島が日本の領土であると主張し、公式なレベルで継続的に問題を提起してきた。

独島を巡る日韓両国の領土紛争は、冷戦期間中は大きく表面化しなかった。両国とも、北東アジアにおける共産主義勢力の脅威に対応するための安全保障協力の促進を優先したからである。しかし、冷戦終結と共に地域安全保障環境に関する外的変数が消滅すると、日本はより攻勢的かつ多角的な方法で、強く独島に対する領有権を主張し始めた。韓国は、冷戦終結初期のこうした日本の政策変化に対応して、積極的な対応を繰り広げるよりも「静かな外交」政策を追求した。これは、独島に対する韓国の領有権については反論の余地がなく、その実効的支配も完全に 이루어지고 있기 때문에、日本の挑発的な領土政策に対して感情的かつ攻勢的に対応しないことが韓国の戦略的利益に合致すると判断したからである。韓国が日本側の主張に敏感に反応した場合、両国間に独島領有権問題が未解決の領土紛争として存在するという日本側の主張を強化させるだけだと判断したのである。

事実、冷戦終結初期には、21世紀に入れば経済的相互依存とグローバリゼーションの深化、そして植民地時代に対する記憶の衰退により、独島領有権を巡る両国間の紛争が徐々に解消されるだろうという楽観的な期待が多くあった。しかし、そのような期待とは逆に、独島を巡る日韓両国の対立は、次の二つの事件を契機により悪化した。第一の事件は、1996年から1997年にかけて行われた日韓漁業協定改定交渉である。1965年に締結された日韓漁業協定を改定するために交渉に臨んだ日韓両国政府は、独島問題に対する自国の主張を最後まで譲らず、結局交渉は失敗に終わった。1998年、韓国の金大中（キム・デジュン）政府と日本の小渕恵三内閣が日韓新漁業協定の締結に成功したが、独島領有権問題は合意文書に明示的に扱われず、両国は独島問題を巡る紛争を継続した。第二の事件は、日本の島根県による「竹島の日」条例発表である。2005年3月、日本の島根県は毎年2月22日を「竹島の日」と制定する条例を発表し、これにより独島問題を巡る両国の対立は大きく高まった。当時、韓国の盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府は、大統領府と国家安全保障会議常任委員会の共同声明として対日「新ドクトリン」を発表した。

このように、「国民の政府」から「参与政府」に至るまで、日韓両国間で繰り広げられた尖鋭な対決の余波は、現在の両国政府のリーダーシップにまで相当な影響を及ぼしている。特に、日韓関係を「成熟した」段階に発展させると公言してきた李明博（イ・ミョンバク）政府が経験する困難は、なおさら大きい。李明博政府が過去2年半の間に日韓関係の回復と発展のために積極的な努力を 기울여きたにもかかわらず、その努力は過小評価され、十分な注目を集めることはなかった。2007年の大統領選挙で当選直後、李明博大統領は、過去の参与政府の反帝国主義的な歴史認識に基づいた対日政策の推進によって硬直していた日韓関係を改善するため、いくつかの重要な政策を推進した。異論のある部分は残し、共同の利益をまず追求するという「求同存異」の旗印の下、李明博大統領は両国の共同利益に対する実用的な追求を強調した。すなわち、植民地支配当時の過ちに対する日本政府の公式な謝罪と反省を日韓関係改善に不可欠な先行条件として掲げ、それを固執していた前政府の立場から脱却したのである。こうした文脈で、李明博大統領は不可欠な地域パートナーである日本との協力促進のために努力するという点を明確にし、これは具体的には大統領就任式に当時の福田康夫首相だけでなく、森喜朗元首相や中曽根康弘元首相までを招待する姿として現れた。

しかし、日韓協力の水準を引き上げようとした李明博政府の努力は、深刻な挑戦に直面することになった。2008年7月、アメリカ地理名称委員会（U.S. Board on Geographic Names: BGN）が独島の領有権表記を「未指定地域（Undesignated Sovereignty）」に該当する「UU」カテゴリーに含めることを決定したという事実が、韓国のメディアを通じて知らされた。これに対し、韓国政府はジョージ・W・ブッシュ米国大統領との直接接触を含む多様な外交チャネルを動員して委員会の決定の撤回を要請し、委員会の決定が知られてから3日後に独島領有権表記を韓国領として回復させることに成功した。

米国地理名称委員会事態に続き、2008年7月、福田政権が日本の등학교社会科教科書学習指導要領解説書に独島問題に関する詳細な言及を許可したことにより、韓国人の怒りを買った。さらに、これは独島問題についていかなる言及も自制してほしいと要請した韓国政府を無視して下された決定であった。2012年から反映されるこの解説書は、歴史上初めて「竹島は日本固有の領土」という日本の立場を含み、独島領有権を巡る日韓両国の紛争について言及した。

最近起こった米国地理名称委員会事態や日本の등학교社会科教科書問題は、「実用的なアプローチ」や「静かな外交」では独島問題を解決できないように見えるかもしれない。独島問題に関して、より積極的な行動を取らなければ決定的な成果を引き出せないと信じている人も多いだけに、民主主義政府の立場からは、こうした世論を無視することも難しいだろう。

しかし、複雑に絡み合った独島問題を、単に勝利と敗北という絶対的な基準で評価するには無理がある。独島領有権を守り抜かなければならないという「根本的なやり方（fundamental ways）」から始まった、過去の韓国政府の積極的な外交が、かえって対日関係において韓国の立場を狭めてしまった場合が多いことを記憶しなければならない。

例えば、2005年に公然と強硬路線を取ったことにより、参与政府は「非合理的」で「対立を繰り返している」のは日本政府であるという自らの主張に対する説得力をかえって弱めた。国家安全保障会議常任委員会が発表した共同声明で、韓国政府は日本の独島領有権主張が「単なる領有権問題ではなく、解放の歴史を否定し、過去の侵奪を正当化する行為に他ならない」と非難し、「あらゆる可能な手段を活用して対処する」とし、「今後、人類普遍的価値と常識に基づいた」日韓関係を構築すると明らかにした。しかし、日韓関係の歴史的背景をよく知らない他国の人々には、こうした声明の内容は、まるで韓国と日本の間に領土紛争が存在することを韓国政府が認めるかのように見えた。韓国政府自身が当時の事件を「国家安全保障に対する深刻な脅威」と定義したからである。また、韓国政府が独島領有権問題を扱うにあたり、人類普遍的価値と正義に言及しながらも、国際司法裁判所への提訴を通じて国際法に従って客観的にこの問題を解決することは拒否する姿勢を見せたことは、この事態を眺める他国の国々に誤解を招く結果をもたらした。

積極的な外交が生んだもう一つの逆効果の例は、独島の領有権表記を「未指定地域」に変更したアメリカ地理名称委員会の決定である。地理名称委員会は、独島問題と類似の事例に該当する尖閣諸島や南クリル諸島を含む他の58件の事例はそのままにしておきながら、なぜか独島の領有権表記のみを変更した。このようなアメリカ地理名称委員会の決定は、二通りに解釈が可能である。第一に、すでに相当遅延していた世界の地名データベースを更新するための「形式的な（technical）」決定に過ぎないということである。韓国政府もこれを過度に政治的な問題に拡大させないために、「日本海」と「東海」を並記することを追求する外交キャンペーンを展開し、国際標準と慣行に従うことを提案した。しかし第二に、アメリカ地理名称委員会の決定が戦略的考慮によるものだと解釈することもできる。これは、東アジアで島嶼地域を巡って起こっている紛争に対するアメリカの公式な立場をより明確に示したものと見ることができる。すなわち、アメリカは島嶼地域に関連する多様な利害関係者の領有権主張に関して、いかなる立場を打ち出す権限もなく、島嶼地域近傍で衝突が起こった場合、米軍は介入しないということである。先に言及したように、1990年代半ば以降、日韓両国は1982年に締結された国連海洋法条約に基づき、新しい国際海洋体制に適合するように既存の日韓漁業協定を改定する過程で衝突したことがある。日本の攻勢的な領土政策とこれに対する韓国の極端な反応を目撃したアメリカ政府としては、独島が米軍が関与する危険性が最も高い紛争地域だと判断し、この地域で中立を維持することが、他の東アジアの島嶼紛争地域に比べてより緊急に要求される措置だと把握した可能性がある。

結局、韓国と日本の独島政策に対する評価は、各国の政策を「どれほど積極的に展開するか」にかかっているのではなく、「独島に関する各国の主張をどれほど説得力をもって提示できるか」にかかっている。もし特定の国の独島政策が、より多くの人々をして当該国が提示する論理に共感させることができれば、その政策は効果的だと評価できる。こうした点で、日本が独島問題を公教育と国内政治の舞台でより頻繁に言及する様相は、引き続き持続する可能性が高い。現政権である民主党連合政府も、保守的な自民党も、最高指導部の政治的立場を十分に確立できる地位を確保するために、日本社会内に存在する民族主義的な情緒を無視したり、ポピュリズムを徹底的に排除したりすることはできない立場にある。

これをよく示す事例が、去る8月10日に発表された菅直人首相の談話文である。談話文で菅首相は、韓国に対する日本の植民地支配を「韓国人の意思に反して行われたもの」と認め、「痛切な反省と心から湧き上がる謝罪の気持ちを表明する」と述べたが、慎重に選ばれた表現で植民地支配時期に日本が行った残虐な行為に対する法的責任を明示的に認める言及は避けた。また、日本人拉致問題に関する交渉力の喪失を懸念し、談話文で北朝鮮への言及を避け、強制徴用および慰安婦問題で被害を受けた韓国人に対する補償問題も言及しなかった。その結果、菅首相の談話文は、もう一度友好的なジェスチャーとして受け止められる可能性があるが、日本が賢明で真摯な態度で過去史問題を扱う準備ができていることを証明するには至らなかった。

独島問題の他にも、ロシアや中国と島嶼領有権を巡って対立している日本としては、韓国との交渉で柔軟性を発揮することは難しい。独島問題に関する日本の立場に変化が生じれば、それがどんなに些細なことであっても、独島問題以外で進行中の他の紛争に関する日本の交渉力に直接的な影響を及ぼすことになるだろう。また、日本の独島政策は、北部地域の四つのクリル諸島に対する日本の執着と切り離して考えることはできない。日本が独島領有権問題を巡って「喪失」という表現を用いる理由は、太平洋戦争以降、日本が経験した根深い被害意識を反映しているからである。クリル諸島に関する露日間の交渉に画期的な突破口が開かれる前には、日本が現在の独島政策から旋回して新しい政策を取ることは難しい。

日韓関係が独島問題を巡って、膿が溜まったままの現状維持状態にとどまっているのは、確かに誰にとってももどかしいことである。しかし、問題の複雑性を考慮すると、現状維持は肯定的に評価されるべきであり、実用的なアプローチを通じてのみ問題解決の糸口が 마련されると考える。2008年12月、鳩山政府は、2013年度から施行される高等学校地理Aおよび地理Bの教科課程指導書を含む新しい学習指導要領解説書に独島への言及をしないことを決定した。こうした決定が些細なことのように見えるかもしれないが、両国が「日韓併合100年」を共に迎える準備ができているという点を考慮すると、非常に重要な政治的歩みとして評価されるべきであろう。不安定な独島問題の解決は、両国指導者が相互の実用外交を推進することによって、利益に基づいた両国関係を信頼に基づいた関係へと発展させていくことができる条件を 마련することから出発しなければならない。■

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