[Commentaire EAI n°11] Les relations Corée-Japon à travers la question de Dokdo

Bong Young-sik est actuellement professeur adjoint à l'École des relations internationales (School of International Service) de l'American University.

Dans l'histoire des relations Corée-Japon d'après-guerre, aucun problème n'a rendu les relations bilatérales aussi instables que le différend entre les deux pays concernant la souveraineté de deux petites îles appelées « Dokdo ». Cet article examine brièvement l'histoire du différend de Dokdo et soutient que le point de départ de la résolution du problème réside dans une approche pragmatique et mesurée, plutôt que dans une diplomatie proactive basée sur des sentiments nationalistes.

Immédiatement après la fin de la Seconde Guerre mondiale en 1945, Dokdo a été incorporé dans le système de juridiction administrative du gouvernement coréen et placé sous le contrôle effectif de la Corée. Le gouvernement japonais, invoquant des preuves historiques et le droit international, a affirmé que Dokdo, qu'il appelle Takeshima (竹島), était un territoire japonais et a soulevé la question de manière continue et officielle.

Le différend territorial entre la Corée et le Japon concernant Dokdo ne s'est pas manifesté de manière significative pendant la guerre froide. Les deux pays privilégiaient le renforcement de la coopération en matière de sécurité pour faire face à la menace des forces communistes en Asie du Nord-Est. Cependant, avec la fin de la guerre froide et la disparition des variables externes relatives à l'environnement de sécurité régional, le Japon a commencé à revendiquer la souveraineté sur Dokdo de manière beaucoup plus offensive et multiforme. Au début de la période post-guerre froide, la Corée a poursuivi une politique de « diplomatie silencieuse » plutôt que de répondre activement. Cela était dû au fait que, comme il n'y avait aucun doute sur la souveraineté coréenne sur Dokdo et que le contrôle effectif était pleinement exercé, il était dans l'intérêt stratégique de la Corée de ne pas réagir de manière émotionnelle et offensive aux politiques territoriales provocatrices du Japon. La Corée a estimé que réagir de manière sensible aux revendications japonaises ne ferait que renforcer l'affirmation du Japon selon laquelle le différend territorial sur la souveraineté de Dokdo existait toujours entre les deux pays.

En fait, au début de la période post-guerre froide, il y avait beaucoup d'optimisme quant à la résolution progressive du différend sur la souveraineté de Dokdo entre les deux pays au 21e siècle, grâce à l'interdépendance économique croissante, à la mondialisation et à l'atténuation des souvenirs de la période coloniale. Cependant, contrairement à ces attentes, le conflit entre la Corée et le Japon concernant Dokdo s'est aggravé suite aux deux événements suivants. Le premier événement concerne les négociations de révision de l'accord de pêche Corée-Japon qui ont eu lieu entre 1996 et 1997. Les gouvernements coréen et japonais, qui négociaient la révision de l'accord de pêche Corée-Japon signé en 1965, ont refusé de céder sur leurs revendications respectives concernant la question de Dokdo, et les négociations ont finalement échoué. Bien que les gouvernements coréen et japonais aient réussi à conclure un nouvel accord de pêche Corée-Japon en 1998 sous les administrations Kim Dae-jung en Corée et Keizo Obuchi au Japon, la question de la souveraineté de Dokdo n'a pas été explicitement abordée dans le document d'accord, et les deux pays ont continué leur différend concernant Dokdo. Le second événement est l'annonce par la préfecture de Shimane, au Japon, d'une ordonnance sur le « Jour de Takeshima ». En mars 2005, la préfecture de Shimane a annoncé une ordonnance établissant le 22 février comme « Jour de Takeshima », ce qui a considérablement intensifié le conflit entre les deux pays concernant la question de Dokdo. À l'époque, le gouvernement Roh Moo-hyun en Corée a annoncé une « nouvelle doctrine » à l'égard du Japon par une déclaration conjointe du bureau présidentiel et du comité permanent du Conseil de sécurité nationale.

Les répercussions des confrontations aiguës entre la Corée et le Japon, qui se sont déroulées des administrations « du Gouvernement du Peuple » à « l'Administration participative », ont eu un impact considérable sur le leadership actuel des deux gouvernements. En particulier, les difficultés rencontrées par l'administration Lee Myung-bak, qui avait promis de faire progresser les relations Corée-Japon vers une étape « mature », sont encore plus grandes. Malgré les efforts actifs déployés par l'administration Lee Myung-bak au cours des deux années et demie écoulées pour rétablir et développer les relations Corée-Japon, ces efforts ont été sous-évalués et n'ont pas reçu l'attention qu'ils méritaient. Immédiatement après son élection à la présidence en 2007, le président Lee Myung-bak a mis en œuvre plusieurs politiques importantes pour améliorer les relations Corée-Japon, qui s'étaient détériorées en raison de la politique coréenne à l'égard du Japon basée sur la perception historique anti-impérialiste de l'administration précédente. Sous le slogan « rechercher l'unité tout en acceptant les différences » (求同存異), en laissant de côté les points de désaccord et en poursuivant d'abord les intérêts communs, le président Lee Myung-bak a souligné la poursuite pragmatique des intérêts communs des deux pays. Autrement dit, il s'est éloigné de la position du gouvernement précédent qui faisait de la demande d'excuses officielles et de la repentance du gouvernement japonais pour les torts commis pendant la période de domination coloniale une condition préalable indispensable à l'amélioration des relations Corée-Japon. Dans ce contexte, le président Lee Myung-bak a clairement indiqué qu'il s'efforcerait de renforcer la coopération avec le Japon, un partenaire régional indispensable, ce qui s'est concrétisé par l'invitation non seulement du Premier ministre de l'époque, Yasuo Fukuda, mais aussi des anciens Premiers ministres Morihiro Hosokawa et Yasuhiro Nakasone à sa cérémonie d'investiture.

Cependant, les efforts de l'administration Lee Myung-bak pour élever le niveau de coopération Corée-Japon ont été confrontés à de sérieux défis. En juillet 2008, la nouvelle que le U.S. Board on Geographic Names (BGN) avait décidé d'inclure la désignation de la souveraineté de Dokdo dans la catégorie « UU » (Undesignated Sovereignty) a été rapportée par les médias coréens. En réponse, le gouvernement coréen a mobilisé divers canaux diplomatiques, y compris un contact direct avec le président américain George W. Bush, pour demander l'annulation de la décision du comité, et a réussi à rétablir la désignation de la souveraineté de Dokdo comme territoire coréen trois jours après l'annonce de la décision du comité.

Suite à l'incident du BGN américain, en juillet 2008, l'autorisation par le gouvernement Fukuda de mentionner en détail la question de Dokdo dans les directives d'enseignement des manuels de sciences sociales des collèges japonais a suscité la colère des Coréens. De plus, cette décision a été prise en ignorant la demande du gouvernement coréen de s'abstenir de toute mention de la question de Dokdo. Ces directives, qui seront appliquées à partir de 2012, mentionnent pour la première fois dans l'histoire le différend entre la Corée et le Japon concernant la souveraineté de Dokdo, y compris la position japonaise selon laquelle « Dokdo est un territoire inhérent au Japon ».

Les récents incidents du BGN américain ou des manuels scolaires japonais pourraient donner l'impression que le problème de Dokdo ne peut être résolu par une « approche pragmatique » ou une « diplomatie silencieuse ». Beaucoup de gens croient que des actions plus proactives sont nécessaires pour obtenir des résultats décisifs en ce qui concerne la question de Dokdo, et il est difficile pour un gouvernement démocratique d'ignorer une telle opinion publique.

Cependant, il est excessif d'évaluer le problème complexe de Dokdo selon des critères absolus de victoire et de défaite. Il faut se rappeler que la diplomatie proactive du gouvernement coréen, découlant de la « manière fondamentale » de défendre la souveraineté sur Dokdo, a souvent limité la position de la Corée dans ses relations avec le Japon.

Par exemple, en adoptant une ligne dure publique en 2005, l'administration Roh Moo-hyun a affaibli la crédibilité de sa propre affirmation selon laquelle le gouvernement japonais était « irrationnel » et « conflictuel ». Dans la déclaration conjointe du comité permanent du Conseil de sécurité nationale, le gouvernement coréen a dénoncé la revendication de souveraineté japonaise sur Dokdo comme étant « non pas une simple question de souveraineté, mais un acte qui nie l'histoire de la libération et justifie l'agression passée », et a déclaré qu'il « y ferait face en utilisant tous les moyens possibles » et construirait des relations Corée-Japon « basées sur les valeurs universelles de l'humanité et le bon sens à l'avenir ». Cependant, pour les personnes étrangères qui ne connaissent pas bien le contexte historique des relations Corée-Japon, cette déclaration donnait l'impression que le gouvernement coréen admettait l'existence d'un différend territorial entre la Corée et le Japon. Cela était dû au fait que le gouvernement coréen lui-même avait qualifié l'incident de « grave menace à la sécurité nationale ». De plus, bien que le gouvernement coréen ait mentionné les valeurs universelles de l'humanité et la justice dans le traitement de la question de la souveraineté de Dokdo, son refus de résoudre objectivement le problème conformément au droit international par le biais d'une saisine de la Cour internationale de Justice a conduit à des malentendus chez les personnes étrangères observant la situation.

Un autre effet pervers de la diplomatie proactive est la décision du Geographic Names Board des États-Unis (USGB) de modifier la désignation de la souveraineté sur Dokdo en « territoire non désigné ». Le USGB a laissé inchangées les désignations pour 58 autres cas, y compris les îles Senkaku et les îles Kouriles du Sud, qui sont similaires à l'affaire Dokdo, mais a modifié uniquement la désignation de la souveraineté sur Dokdo. Cette décision du USGB peut être interprétée de deux manières. Premièrement, il s'agit d'une décision « technique » visant à mettre à jour la base de données des noms géographiques mondiaux, qui a été considérablement retardée. Le gouvernement coréen, afin de ne pas politiser excessivement cette question, a mené une campagne diplomatique visant à faire figurer côte à côte « mer du Japon » et « mer de l'Est », et a proposé de se conformer aux normes et pratiques internationales. Deuxièmement, cependant, la décision du USGB peut être interprétée comme étant motivée par des considérations stratégiques. Cela pourrait être considéré comme une clarification de la position officielle des États-Unis concernant les différends territoriaux sur les îles en Asie de l'Est. En d'autres termes, les États-Unis n'ont pas le droit de prendre position sur les revendications de souveraineté des diverses parties prenantes concernant les îles, et en cas de conflit près des zones insulaires, les forces américaines n'interviendront pas. Comme mentionné précédemment, depuis le milieu des années 1990, la Corée et le Japon se sont heurtés lors de la révision de l'accord de pêche Corée-Japon pour se conformer au nouveau régime maritime international basé sur la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982. Ayant été témoins de la politique territoriale agressive du Japon et de la réaction véhémente de la Corée, le gouvernement américain a pu juger que Dokdo était la zone de conflit la plus susceptible d'impliquer les forces américaines, et a considéré qu'il était plus urgent de maintenir la neutralité dans cette région que dans d'autres zones de différends insulaires en Asie de l'Est.

En fin de compte, l'évaluation des politiques de la Corée et du Japon concernant Dokdo ne dépend pas de la question de savoir « à quel point elles sont activement menées ? », mais de la question de savoir « dans quelle mesure les revendications de chaque pays concernant Dokdo peuvent être présentées de manière convaincante ? ». Si la politique d'un pays particulier concernant Dokdo peut amener davantage de personnes à adhérer à la logique présentée par ce pays, alors cette politique peut être considérée comme efficace. De ce point de vue, il est très probable que le Japon continue de mentionner plus fréquemment le problème de Dokdo dans son éducation publique et sur la scène politique intérieure. Ni le gouvernement actuel, l'Alliance démocratique unifiée, ni le conservateur Parti libéral-démocrate ne peuvent ignorer le sentiment nationaliste au sein de la société japonaise ou rejeter catégoriquement le populisme afin de renforcer la position politique de leur direction suprême.

Un exemple qui illustre bien cela est la déclaration publiée le 10 août par le Premier ministre Naoto Kan. Dans sa déclaration, le Premier ministre Kan a reconnu que la domination coloniale du Japon sur la Corée avait été « réalisée contre la volonté du peuple coréen » et a exprimé « des remords profonds et des excuses sincères », mais, par des expressions soigneusement choisies, il a évité de reconnaître explicitement la responsabilité juridique des actes cruels commis par le Japon pendant la période coloniale. Craignant une perte de pouvoir de négociation concernant la question des enlèvements de citoyens japonais, il a également évité de mentionner la Corée du Nord dans sa déclaration, et n'a pas non plus abordé la question de l'indemnisation des Coréens victimes de la conscription forcée et des « femmes de réconfort ». Par conséquent, bien que la déclaration du Premier ministre Kan puisse être considérée comme un autre geste d'amitié, elle n'a pas prouvé que le Japon était prêt à traiter les questions historiques avec une attitude sage et sincère.

Outre le problème de Dokdo, le Japon, qui est en conflit pour la souveraineté insulaire avec la Russie et la Chine, a du mal à faire preuve de flexibilité dans ses négociations avec la Corée. Tout changement, même mineur, dans la position du Japon concernant le problème de Dokdo aurait un impact direct sur sa capacité de négociation dans d'autres différends en cours. De plus, la politique du Japon concernant Dokdo ne peut être dissociée de son obsession pour les quatre îles Kouriles du Nord. La raison pour laquelle le Japon utilise le terme « perte » concernant le problème de la souveraineté de Dokdo reflète le profond sentiment de victimisation que le Japon a ressenti après la Seconde Guerre mondiale. Tant qu'une percée significative ne sera pas réalisée dans les négociations russo-japonaises sur les îles Kouriles, il sera difficile pour le Japon de changer sa politique actuelle concernant Dokdo et d'adopter une nouvelle approche.

Il est indéniablement frustrant pour tous que les relations Corée-Japon soient dans un état de stagnation concernant le problème de Dokdo. Cependant, compte tenu de la complexité du problème, le statu quo peut être évalué positivement, et une solution ne peut être trouvée que par une approche pragmatique. En décembre 2008, le gouvernement Hatoyama a décidé de ne pas mentionner Dokdo dans les nouveaux manuels d'orientation pédagogique, y compris les guides des programmes d'études de géographie A et B pour les lycées, qui seraient mis en œuvre à partir du semestre 2013. Bien que cette décision puisse sembler insignifiante, elle devrait être considérée comme une démarche politique très importante, étant donné que les deux pays se préparent à commémorer ensemble le « 100e anniversaire de l'annexion forcée Corée-Japon ». La résolution du problème instable de Dokdo doit commencer par la création des conditions permettant aux dirigeants des deux pays de faire passer les relations bilatérales basées sur les intérêts à des relations basées sur la confiance, en promouvant une diplomatie pragmatique mutuelle.■

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