[EAI Issue Briefing] Discurso de Año Nuevo de Corea del Norte y perspectivas sobre la cuestión nuclear norcoreana en 2019

[Nota del editor]

Con la inminencia de conversaciones de alto nivel para preparar la segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, el vicepresidente estadounidense Pence reiteró su llamado a medidas concretas de desnuclearización por parte de Corea del Norte. En este contexto, parece que Estados Unidos sigue empleando una estrategia dual de 'diálogo y presión' hacia Corea del Norte. No obstante, los expertos de EAI analizan que la probabilidad de que se celebre una segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte es alta, dado que ambas partes depositan esperanzas en una cumbre entre sus líderes. Sin embargo, predicen que si la segunda cumbre se lleva a cabo sin que Corea del Sur y Estados Unidos hayan preparado alternativas sólidas, ya que para Corea del Norte la desnuclearización no es simplemente una carta de negociación sino un asunto fundamental que concierne a la seguridad de su régimen, el proceso se enfrentará nuevamente a dificultades. Además, este Issue Briefing discute las diversas evaluaciones del discurso de Año Nuevo de Corea del Norte y las futuras estrategias de respuesta de Corea del Sur ante la cuestión nuclear norcoreana. Este Issue Briefing ha sido redactado principalmente por Jeon Jae-sung, Director del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de EAI (Profesor de la Universidad Nacional de Seúl), basándose en las discusiones celebradas en la mesa redonda de Año Nuevo organizada por EAI a principios de año.

Evaluaciones divergentes del discurso de Año Nuevo de Corea del Norte

Tras la publicación del discurso de Año Nuevo de Corea del Norte en 2019, las opiniones del gobierno surcoreano y de diversos expertos nacionales e internacionales sobre la estrategia e intenciones de Corea del Norte han sido variadas e incluso contradictorias. En el caso de Estados Unidos, actor clave en la desnuclearización de Corea del Norte y el establecimiento de la paz en la península de Corea, las opiniones del presidente Trump y de los grupos de expertos dentro de Estados Unidos tampoco coinciden. La visión optimista sobre la desnuclearización de Corea del Norte sostiene que Kim Jong-un ya ha tomado una decisión estratégica de desnuclearización completa, se está centrando en la línea de maximizar los esfuerzos económicos y está implementando medidas de desnuclearización graduales de manera sincera, mientras que el estancamiento de las negociaciones se diagnostica debido a la desconfianza mutua entre Estados Unidos y Corea del Norte y la tibia compensación de Estados Unidos. La visión pesimista considera que la intención de Corea del Norte de lograr una desnuclearización completa es en sí misma poco clara y que, mientras sus capacidades nucleares y de misiles continúan mejorando en una situación que aún no alcanza la congelación, busca debilitar la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos, maximizar las compensaciones económicas, fortalecer las relaciones con China y Rusia y, en última instancia, ser reconocida como un estado nuclear normal. La razón por la que un mismo texto puede ser interpretado de maneras tan radicalmente diferentes se debe, en parte, a que los lectores reflejan sus propios deseos optimistas y sus percepciones y sistemas de creencias preexistentes sobre Corea del Norte, pero también a que el propio discurso de Año Nuevo de Corea del Norte está diseñado para la ambigüedad estratégica y la diversidad de interpretaciones. Dado que el discurso de Año Nuevo presenta las máximas expectativas deseadas por Corea del Norte, también contiene el optimismo propio de Corea del Norte y está cargado de una estrategia de alto nivel para lograr sus objetivos futuros.

La primera característica de este discurso de Año Nuevo es el énfasis en la economía y el ardiente anhelo de desarrollo. La palabra 'economía' se menciona 38 veces, un aumento considerable en comparación con las 21 veces en 2018 y las 18 veces en 2017. En términos de contenido, destacan el énfasis en la economía autárquica, la mejora cualitativa de la vida del pueblo y el deseo de mostrar logros al exterior. En particular, hay muchas menciones a elementos de la economía autárquica como la tecnología propia, los recursos propios, el fervor revolucionario y la innovación creativa, y la perspectiva de Corea del Norte sobre la economía se refleja en el énfasis en los logros de los proyectos de construcción. También es una característica del discurso de este año el énfasis en el bienestar de los agricultores y los mineros del carbón. Sin embargo, lo importante es que la decisión de seguir una línea de maximización de esfuerzos económicos no conduce a un cambio estratégico en los métodos de desarrollo económico. La estrategia de desarrollo económico sigue dentro del marco del socialismo, limitada por los requisitos del principio de distribución socialista y la estrategia de desarrollo económico centrada en el partido, y la búsqueda de nuevos sistemas muestra sus limitaciones. Es decir, bajo el lema de la economía socialista autárquica, se mencionan diversos sectores como la electricidad, el carbón y la construcción de zonas turísticas, pero no se presenta una visión que trascienda fundamentalmente las líneas existentes. Por lo tanto, la estrategia presentada en este discurso de Año Nuevo, que muestra cómo la élite norcoreana concibe la economía y qué tipo de opciones estratégicas está explorando para un salto cualitativo en la economía norcoreana, tiene un potencial limitado para transformar revolucionariamente la realidad económica de Corea del Norte y la vida de su pueblo. Además, esta estrategia tampoco puede considerarse una línea de desarrollo económico que tenga en cuenta la desnuclearización, ya que la ambigüedad sobre cómo se conectan la estrategia de desarrollo económico y la decisión estratégica de desnuclearización es alta, dado que se anticipa la continuación de las sanciones económicas mientras se promueve la autosuficiencia económica.

En segundo lugar, aunque el discurso de Año Nuevo prohíbe explícitamente la producción, el uso, la colocación y la transferencia de armas nucleares, no está claro si esto significa una congelación nuclear como paso hacia la desnuclearización exigida por la comunidad internacional. Algunos, al dar importancia a la mención de la palabra 'desnuclearización', consideran que la nueva declaración de cese de la producción de armas nucleares es una medida significativa hacia la desnuclearización. Sin embargo, otros critican que es una política pasiva que no incluye la producción continua de material nuclear, el desarrollo continuo de tecnología nuclear y la mejora de misiles balísticos, y que todavía está lejos de una congelación. En particular, aunque en Estados Unidos se observa un optimismo cauteloso ante las políticas avanzadas de Corea del Norte, muchos todavía lo consideran una política ambigua que no alcanza la congelación nuclear. El presidente Trump, inmediatamente después de la publicación del discurso de Año Nuevo de Corea del Norte, se mostró complacido con la mención de Corea del Norte sobre las armas nucleares, envió un mensaje expresando su confianza en el potencial económico de Corea del Norte y mostró expectativas por la carta personal de Kim Jong-un. También se sigue mencionando la posibilidad de una segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte.

Corea del Norte considera que se ha llegado a un acuerdo con Estados Unidos sobre un enfoque gradual y simultáneo a través de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte en Singapur, y está promoviendo una negociación de desarme nuclear de facto, mientras explora la posibilidad de una desnuclearización completa dependiendo de la situación. El presidente Trump ha asumido la voluntad de desnuclearización completa de Corea del Norte y ha aceptado un enfoque gradual, pero la diferencia de opiniones sobre el concepto de desnuclearización completa no se ha resuelto. Corea del Norte, bajo el objetivo de la desnuclearización de la península de Corea, presenta varias condiciones previas a la desnuclearización de Corea del Norte. Por el contrario, a Estados Unidos le resulta cada vez más difícil aceptar las condiciones previas sin que se haya logrado una desnuclearización completa. Persisten varios desafíos, como la presentación de una lista de todas las armas nucleares y de misiles que exige Estados Unidos, la verificación objetiva por parte de la comunidad internacional, incluida Estados Unidos, y el tratamiento de las armas nucleares ya producidas, lo que dificulta la relajación de las sanciones económicas y el inicio de negociaciones para un régimen de paz.

En tercer lugar, aunque el discurso de Año Nuevo de Corea del Norte evalúa los avances en las relaciones intercoreanas en 2018 como resultados muy satisfactorios, las tareas presentadas para 2019 no son sencillas. Corea del Norte, tras definir el acuerdo militar intercoreano como un tratado de no agresión de facto, propone la eliminación de la hostilidad militar en toda la península de Corea. Además, exige la suspensión permanente de los ejercicios militares conjuntos entre Corea del Sur y Estados Unidos y la prohibición de la entrada de activos y equipos estratégicos externos. Propone negociaciones multilaterales para un régimen de paz sin discutir una declaración de fin de guerra, lo que se interpreta como una premisa para la participación de China. Al exigir la reanudación de las operaciones en el Parque Industrial de Kaesong y el Monte Kumgang, también muestra la intención de separar las actividades de intercambio y cooperación intercoreanas del frente de sanciones de la comunidad internacional, al declarar que nunca permitirá la interferencia y la intervención de fuerzas externas.

El avance de las relaciones intercoreanas en los ámbitos militar, económico y de negociaciones para un régimen de paz es, en realidad, un problema complejo que abarca la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos, la desnuclearización convencional intercoreana, el régimen de sanciones económicas internacionales contra Corea del Norte y el equilibrio de poder en el noreste de Asia. La esencia del problema son las relaciones internacionales y los asuntos intrínsecamente ligados a las negociaciones de desnuclearización. Para Corea del Sur, que debe considerar estos diversos factores, es imposible considerarlo simplemente como un problema de identidad nacional, y las demandas de Corea del Norte se basan en una clara línea estratégica que entra en conflicto con ello. Estados Unidos considera que las demandas del discurso de Año Nuevo de Corea del Norte son un movimiento estratégico para avanzar en las relaciones intercoreanas independientemente de la desnuclearización, debilitar la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos, debilitar la capacidad militar convencional de Corea del Sur y aumentar el papel de China, lo que también afectará las negociaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte.

Celebración de la Segunda Cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte y posibilidad de avance en la cuestión nuclear norcoreana

Las propuestas presentadas en el discurso de Año Nuevo representan el máximo deseo de Corea del Norte, por lo que las negociaciones podrían avanzar si se forman adecuadamente las opciones de Corea del Norte en función de las respuestas futuras de Corea del Sur y Estados Unidos. Por un lado, Corea del Norte mantendrá negociaciones difíciles con Estados Unidos sobre las condiciones de desnuclearización, y por otro lado, exigirá avances en las relaciones intercoreanas, el inicio temprano de negociaciones para un régimen de paz multilateral y la relajación de las sanciones. Si las negociaciones de desnuclearización no van según lo planeado, Corea del Norte buscará "un nuevo camino para defender la soberanía del país y los máximos intereses nacionales, y para lograr la paz y la estabilidad en la península de Corea", como se expresó en el discurso de Año Nuevo.

La clave para la desnuclearización de Corea del Norte y el establecimiento de un régimen de paz en la península de Corea este año solo puede resolverse en la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte. El presidente Trump ha expresado su expectativa de que la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte se celebre en un futuro próximo, comentando que la carta personal del presidente Kim Jong-un fue excelente. Dado que ambas partes, Estados Unidos y Corea del Norte, depositan esperanzas en una cumbre entre sus líderes, la posibilidad de que se celebre una segunda cumbre es alta. Sin embargo, en una situación en la que existen diferencias de opinión entre Estados Unidos y Corea del Norte sobre los principios y conceptos fundamentales de la desnuclearización, sigue siendo incierto si los difíciles problemas no resueltos en las reuniones de trabajo podrán resolverse mediante el diálogo entre los líderes. Incluso si se celebra la cumbre, los dos líderes de Estados Unidos y Corea del Norte podrían no estar de acuerdo sobre los principios claros para resolver los problemas fundamentales y centrarse en resultados a corto plazo, limitándose a intercambiar incentivos que puedan presentarse de inmediato. En ese caso, la situación podría volver a estancarse en futuras reuniones de trabajo, con problemas importantes sin resolver y un avance difícil.

Corea del Norte tiene la intención de promover un desarme nuclear de facto basado en la resolución gradual y simultánea de problemas en la segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, y decidir en la etapa final si procederá con la desnuclearización. Como se expresó en el discurso de Año Nuevo, si Estados Unidos no muestra "una gran desviación de sus posiciones arraigadas, sino que presenta propuestas justas basadas en el principio de reconocimiento y respeto mutuo, con una actitud de negociación correcta y voluntad de resolver el problema", Corea del Norte seguirá una línea estratégica diferente a la desnuclearización. La desnuclearización completa de la que habla Corea del Norte se refiere a la desnuclearización de la península de Corea, incluidos Corea del Sur y Estados Unidos, mientras que la desnuclearización completa de la que hablan Estados Unidos y Corea del Sur se refiere al grado de desnuclearización de Corea del Norte. Dado que Corea del Norte busca la desnuclearización arriesgando la seguridad de su régimen y su sistema político, la desnuclearización de la península de Corea no es simplemente una carta de negociación, sino un asunto fundamental, y la cuestión de qué garantías de seguridad ofrecerán Corea del Sur y Estados Unidos a cambio es un tema importante. Si la segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte se celebra sin que se hayan preparado alternativas sólidas para esto, y especialmente si el presidente Trump no está suficientemente preparado con el núcleo del problema y las futuras alternativas, el avance posterior se enfrentará a dificultades.

Estrategia de respuesta futura de Corea del Sur ante la cuestión nuclear norcoreana

Además, el discurso de Año Nuevo presenta los esfuerzos de Corea del Norte para fortalecer sus capacidades hacia el Sur y hacia el exterior, lo que requiere una respuesta adecuada por parte de Corea del Sur. En primer lugar, es importante reconocer que todavía existe una profunda brecha entre el objetivo de Corea del Norte de una desnuclearización completa de la península de Corea y el objetivo de la comunidad internacional de una desnuclearización completa de Corea del Norte. Si el enfoque simultáneo y gradual de Corea del Norte significa un proceso de negociación de desarme nuclear, será muy difícil que Estados Unidos lo acepte. Esto se debe a que Estados Unidos no aceptará un desarme nuclear gradual sin un marco general de negociación para la desnuclearización. Por otro lado, si Estados Unidos busca únicamente la desnuclearización sin considerar fundamentalmente la seguridad del régimen y el sistema de Corea del Norte y sin presentar políticas de compromiso fundamentales, Corea del Norte no podrá aceptarlo. La política de compromiso de Estados Unidos debe elaborarse con una visión a largo plazo de los esfuerzos de desnuclearización de Corea del Norte.

En segundo lugar, debemos reconocer que puede llevar mucho tiempo coordinar las diferencias de opinión entre Estados Unidos y Corea del Norte. El gobierno surcoreano, para no perder el impulso del diálogo, otorga gran importancia a la celebración de conversaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte, pero la coordinación de opiniones fuera de la mesa de negociación, la lucha de poder e incluso el estancamiento de las negociaciones pueden ser procesos necesarios para el éxito de futuras negociaciones. Incluso si se celebra la segunda cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, es importante sentar las bases para la celebración de una tercera y cuarta cumbre. Se deben hacer esfuerzos para recopilar opiniones sobre los objetivos y procesos a través de un diálogo minucioso no solo con Corea del Norte y Estados Unidos, sino también con China y la comunidad internacional. Dado que este proceso requiere mucho tiempo, Corea del Sur debe reconocer que la desnuclearización de Corea del Norte no puede lograrse a corto plazo.

En tercer lugar, es necesario continuar implementando una estrategia integral que combine la disuasión militar y las sanciones, al tiempo que se persigue el compromiso con Corea del Norte y el apoyo a los esfuerzos de autodeterminación de Corea del Norte. Si bien las negociaciones de desnuclearización, los intercambios intercoreanos, la cooperación y las negociaciones para un régimen de paz son importantes, es necesario prever qué estrategias militares, diplomáticas y económicas implementará Corea del Norte después de la desnuclearización y el establecimiento de un régimen de paz, qué tipo de competencia y cooperación se observará en las relaciones intercoreanas después del régimen de paz, y presentar los esfuerzos de autodeterminación y las estrategias de Corea del Norte para una dirección de desarrollo deseable. En este proceso, es necesaria una reflexión general sobre cuánta capacidad militar mantendrá Corea del Sur para mantener la disuasión y a qué nivel utilizará las sanciones económicas como instrumento de política para inducir las elecciones de Corea del Norte.

En cuarto lugar, en medio de la cambiante situación internacional, Corea del Sur debe planificar el futuro de su estrategia regional y la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos. En el contexto de la competencia entre Estados Unidos y China, la cuestión de la desnuclearización de Corea del Norte se está desarrollando en estrecha relación con la situación internacional, por lo que la estrategia regional de Corea del Sur y su estrategia de desnuclearización deben avanzar simultáneamente. En particular, durante el proceso de desnuclearización de Corea del Norte y el establecimiento de un régimen de paz en la península de Corea, es inevitable que surjan profundas reflexiones sobre el futuro de la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos. Surgirán cuestiones a corto plazo como los ejercicios militares conjuntos y la transferencia del mando operativo, así como cuestiones a largo plazo como el papel y la escala de las fuerzas estadounidenses en Corea. Además, la administración Trump está reevaluando toda la estrategia de alianzas basándose en el pragmatismo centrado en los intereses nacionales y la lógica económica, y en este proceso, la cooperación estratégica entre Corea del Sur, Estados Unidos y Japón muestra signos de debilitamiento. Dado que la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos no es un asunto limitado a la península de Corea, se debe crear una oportunidad para reflexionar conjuntamente sobre la estrategia regional de Corea del Sur en el proceso de resolución de la cuestión nuclear norcoreana. ■

■ Redacción principal: Jeon Jae-sung_ Director del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de EAI, Profesor de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Northwestern de Estados Unidos y ha sido miembro del comité de asesoramiento de políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Ministerio de Unificación. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de las relaciones internacionales, la historia de las relaciones internacionales, la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos y los estudios sobre la península de Corea. Sus principales obras y coautorías incluyen "Amenazas de guerra y paz entre Corea del Norte y del Sur" (coautor), "¿Son las políticas morales?" y "Relaciones Internacionales en Asia Oriental: De la Historia a la Teoría".

■ Participantes de la mesa redonda (en orden alfabético coreano): Kim Byung-yeon (Universidad Nacional de Seúl), Son Yeol (EAI), Jeon Jae-sung (Universidad Nacional de Seúl), Ha Young-sun (EAI)

■ Coordinación y edición: Choi Soo-yi, Investigadora Principal de EAI

Contacto: 02 2277 1683 (ext. 105) I schoi@eai.or.kr

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