[议题简报] 文在寅政府对日外交建言：如何应对安倍政府的主张？

[编者按]为在新政府成立并迎接大选的2017年，诊断不断变化的国际形势和主要议题，并为韩国外交政策的理想方向提出建议，EAI汇聚了各领域专家召开了圆桌讨论会。本文基于讨论会内容由作者代表撰写。

目前，尽管两国面临着需要处理的堆积如山的问题，但韩日关系仍难以摆脱僵局。最重要的是，由于历史问题，韩日两国相互猜疑，寸步难行。解决之道在于两国都应抱有积极恢复关系的意愿，并共同尝试改变。特别是，需要对12月28日的慰安妇协议做出灵活应对。有必要在更积极地阐明韩日两国解决慰安妇问题的意愿、强调和解精神的宏大立场下进行补充。由此，应以此为基础，为两国在安全、经济及新兴议题上恢复关系、增进合作奠定契机。

随着特朗普政府的上台，东亚地区秩序动荡，韩日关系也进入新局面。新政府以“美国优先”（America First）为基础，在安全层面致力于增强军力，强化现有同盟网络，但要求同盟国承担更多维持负担，追求所谓的“实力带来和平”（peace through strength）。在经济方面，其宣称将推行“购买美国货、雇佣美国人”的积极贸易政策，宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），全面审查现有贸易协定，同时向主要贸易伙伴施压，要求其纠正不公平贸易行为。韩国与日本作为美国两大核心同盟国，必须适应美国以军事为中心、以交易为导向的安全政策，并在经济上审慎应对美国的攻击性单边主义贸易政策。在东亚安全与经济关系日益流动的背景下，韩日两国正处于重新摸索双边关系的新时期。

尽管如此，围绕两国悬案——日本军慰安妇问题，更具体地说，围绕2015年12月28日慰安妇协议的情感对立再次出现，导致日本驻韩大使空缺长达三个多月，出现前所未有的事态，战略合作的对话氛围仍难以营造。与日趋强硬、更具主张性的安倍政府相比，如果围绕慰安妇/少女像问题持续出现摩擦和情感对立，韩国的外交空间将受到极大限制，并面临无法妥善应对“特朗普风险”的危险。新政府应冷静审视慰安妇问题本身的性质及两国协议的本质，将历史问题作为历史问题来处理，同时为加强安全、经济、文化合作迈出韩日两国共同演进（co-evolution）的第一步。

慰安妇外交的陷阱

朴槿惠政府的对日外交可以说是一次彻底的失败。在未能举行一次真正意义上的首脑会谈的情况下，两国在安全和经济方面均未取得显著合作成果，两国国民感情达到了邦交正常化以来的最差状态。姑且不论韩国的“反日”情绪，日本对韩感情的恶化更是令人痛心。充斥着嘲讽和憎恶韩国的氛围。所有这些恶化局面的根源在于慰安妇问题。朴槿惠总统在2013年3·1节致辞中提出的“加害者与受害者之间的历史立场，即使千年流逝也不会改变”的强硬历史观，演变成了将慰安妇问题进展作为韩日关系改善前提条件的無理之举，虽然获得了一定的国内支持，但最终导致了外交孤立的自缚行为。韩日两国历史矛盾、身份认同矛盾相互恶化，阻碍了安全合作与经济合作，形成了恶性循环的链条。韩美日安全三角合作受阻，导致美国方面的不满与日俱增；韩日两国间贸易、直接投资、游客数量急剧缩减，在难以承受政治经济成本的情况下，最终通过外交妥协达成了12·28慰安妇协议。

当然，这种恶性循环并非朴槿惠政府的全部责任。安倍政府的历史修正主义及其引发的身份政治，给韩国带来了强烈的情感反弹，这是众所周知的。此外，协议达成后，安倍首相直接拒绝慰问老人直接道歉或传递信件的要求；在日本国内试图在德国建立和平少女像的举动遭到日本政府施压而告吹；日本政府介入美国格伦代尔和平少女像拆除诉讼等，这些与协议精神相悖的诸多事例表明，日本政府的态度与为历史和解所做的前瞻性努力相去甚远。更有甚者，安倍政府以抗议在釜山建立少女像为由召回了长岭安政大使，并中断了韩日货币互换协议的讨论，采取了强硬手段，并持续主张韩国新政府应遵守慰安妇协议，施加压力。这仿佛看到了过去韩国对日本所采取的姿态。

问题的关键在于韩国所处的国际形势。日本的安倍政府于2015年4月通过日美首脑会谈为加强同盟奠定了重要基石，此后与特朗普政府也建立了紧密关系，地区战略地位呈上升趋势。即使试图构建反动保守的政治认同而引发外部冲突，交易型政府的特朗普政府也未必会积极介入。在国内，由于几乎没有政治竞争对手，其独走体制已然巩固。反之，韩国则因领导力真空而面临被外交孤立（Korea passing）的担忧，战略地位持续下滑。

5月10日，文在寅政府所面对的安倍政府，与历届政权不同，将会正面应对历史问题。根据对慰安妇协议的处理方式，日韩关系可能出现摩擦并恶化，若果真如此，无论是从两国国力、当前亚太地区的外交地位还是面临的外交课题来看，韩国都将付出巨大代价，因此需要采取战略性应对。

需要审慎和灵活的应对

新政府应密切关注这一趋势，审慎而灵活地处理慰安妇协议。其起点应在于明确认识并承认两国就慰安妇问题达成协议是何其艰难的任务。历史解释本就关乎国家认同，因此日韩两国之间对过去的认知差异常常导致认同的冲突。故此，两国就历史问题“合意”，即两国国民意志的结合，是需要相当努力才能实现的、关系到两国认同一定程度融合的艰巨任务。

2015年12月28日协议的根本局限性就在于此。朴槿惠政府在事实上几乎不可能达成协议的事项上，设定了时限并试图达成妥协，因此不得不采取缺乏国民共识的密室谈判和单方面决定的方式。由此，在协议达成后立即进行的民意调查显示，63%的韩国民众反对该协议，且目前仍有高达80%以上的国民反对慰安妇少女像的迁移。

新政府在提及重新谈判之前，应先在国内进行对话。应以谦逊的姿态，承认2015年12月28日协议在根本上是政治和外交妥协的结果，即承认慰安妇协议的缺陷，向反对政府决定的受害者及广大国民进行申诉和说服。新政府应本着这种自我否定式的姿态与国民进行对话，避免采取废弃协议、重新谈判等操之过急的强硬措施，并冷静、多方面地计算其得失，以便有充足的时间进行考量。

如果新政府着手进行重新谈判，其后果将不堪设想。鉴于安倍政府一直要求韩国政府遵守慰安妇协议，几乎可以肯定日方不会同意重新谈判，因此很可能仅以单方面废弃协议告终。届时，面对日本政府的外交攻势，国际舆论对韩国绝不会友好，而日本国内对历史问题持进步立场的知识分子的声音也将明显受到压制。

新政府有必要保持长远的战略眼光，不拘泥于对2015年12月28日协议内容的狭义解释，而是强调其基本精神——即关于殖民统治的历史和解精神，并在此基础上对协议内容进行补充。按照2015年12月28日协议，应停止在慰安妇历史问题上的政府层面批评和指责，同时通过1.5轨道对话或民间历史对话持续进行沟通，在厘清问题症结的同时，努力践行和推广协议精神，拓宽国民的理解和共识。在此过程中，新政府应尊重过去30多年来围绕历史问题积累的冲突与合作所获得的知识和见解，应秉持谦逊的态度，不以取得新的成就为目标，而是致力于补充和积累历届政府的成果。

加强安全合作

新政府在历史问题领域持续推进多层次的讨论，同时应努力恢复因安保和经济领域受损的双边关系。在此背景下，评估日本在地区日益增长的地位是一个重要的考量因素。2012年启动的第二次安倍内阁，以“基于国际协调主义的积极和平主义”为口号，容忍了集体自卫权，并通过一系列安保法制努力扩大军事作用；2015年的《日美联合愿景声明》（2015年4月28日）宣告“两国安全与繁荣相互紧密交织，已不可分割，不能被国境所定义”，将日美同盟提升至最佳状态。此外，随着美国特朗普政府的出现，在各种不确定性和不安因素加剧的背景下，日方迅速稳定了两国关系，并已在多个方面展现出其作为亚太地区美国核心伙伴的坚定自信。

因此，在安全和经济领域，日本很可能对韩国采取更为强势的姿态。面对朝鲜核武器及导弹能力不断提升的共同威胁，双方将积极加强共同安全合作体系，韩美日合作也将重回正轨。在此意义上，2016年11月签署的《韩日军事情报保护协定》（GSOMIA）——正如慰安妇协议一样，因未向国民充分解释而在密室谈判和单方面决定后，尽管面临国民反对，但作为在相互原则下向对方提供军事信息的协定，它构成了两国间安全合作的基本基础，其必要性应予承认。新政府应与日美两国一道，在共享对朝军事信息、提高核保护伞及延伸威慑可信度、以及导弹防御体系联合合作等方面，进一步扩大和发展三边合作体系。

另一方面，随着奉行遏制中国路线的安倍政府在地区作用的增强，东北亚格局可能形成“日美对中国”的态势，从而展开遏制中国的韩美日三边合作，这可能导致我们面临不愿见到的战略局面。新政府应在韩美日三边合作不发展为对华地区同盟方面格外留神，同时要多方努力，确保三边合作与韩中网络能够相互共存并协同联动。

扩大经济及新兴议题合作

新政府应抓住机遇，在经济及新兴领域与日本寻求最大公约数，展开合作，开启合作新时代。特别是在经济领域，特朗普政府以“美国优先”的口号，摒弃了以多边主义制度、规范和规则为基础的自由主义模式，转而采取最大限度利用美国不对称权力关系、进行双边谈判、实施单方面报复以及以结果为导向的贸易政策。作为其所谓“攻击性单边主义”（aggressive unilateralism）贸易政策的一部分，在退出TPP之后，如何重新构建动荡中的东亚及亚太地区贸易秩序成为一项紧迫的任务，而这正为日韩两国在建立开放、自由主义的多边制度方面提供了更强的合作动力。

日韩两国应为构建TPP后的（Post-TPP）贸易秩序而合作，通过区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、韩中日自由贸易协定（FTA）、“TPP 11”等构建区域架构。同时，在G20、亚太经济合作组织（APEC）、东亚峰会（EAS）等多个国际多边舞台上，应加强两国在维护和扩大自由贸易、自由主义多边规范与制度方面的合作。此外，在追求亚洲开发银行（ADB）与亚洲基础设施投资银行（AIIB）的共存与功能分化之际，应着力于架构设计，防止经济/贸易利益与战略利益产生负面联动。

新政府应为重启已被搁置已久日韩FTA的谈判做好准备。日韩两国曾在2008年尝试重启2004年中断的日韩FTA谈判，并在TPP谈判过程中也曾寻求重启。如今，随着TPP的中止，日韩FTA谈判的重启获得了新的契机，此时应审慎地制定重启谈判的新框架（framing），并争取国民的共识。

日韩FTA可以摆脱以往以制造业为中心、以大企业为中心、以自由化为中心的谈判框架，被重新定义为创造就业机会的FTA。特别是，需要积极发掘服务业扩张的新项目、促进文化交流及文化产业合作的措施、针对老龄化社会在医疗、生物领域的合作、制定数字贸易（digital trade）规则、以及在环保事业领域的合作等新议程。

此外，促进两国间人员流动的协定也大有可为。日韩两国正快速步入低生育率和老龄化社会，面临劳动人口减少的局面。特别是日本，随着“团块世代”的退休，劳动力短缺问题日益严重，而韩国则面临严重的青年失业问题，两国之间存在互补结构。通过促进中高中及大学交流、技能人才交流的措施、以及人员流动自由化（模式4），韩国的优质青年劳动力可以填补日本熟练劳动力市场的缺口。

为了日韩的共同发展

新政府面临的第一个挑战是，安倍政府在慰安妇协议之后，仍然在持续推行基于历史修正主义的反动政治，并且将来很有可能再次出现歪曲殖民统治和侵略战争的行为。如前所述，安倍政府的历史歪曲行为在日本国内并未受到制约，特朗普政府介入的可能性也很低，加之厌韩情绪和“韩国折扣”（discount）论调依然存在，安倍政府在面对韩国政府鲁莽 대응 时，很可能采取相当攻势。只要韩国政府未能实现历史问题与政治经济问题的“两轨外交”（two-track diplomacy）分离应对，在接下来的五年里，都可能陷入历史问题的泥潭而难以找到出路。

要妥善处理历史问题，最高领导人的意愿和远见固然重要，但更重要的是认识到，真正的两国和解与关系改善并非单方面努力所能实现，而是需要双方共同进化。两国目前在国内都经历了“历史战争”，现实是本国历史尚未能达到国民普遍共享的水平。更何况，两国间的历史和解在现阶段更是过高的期待。因此，与安倍政府在处理当前事务时，应推进历史问题与安保/经济问题的分离应对，同时从更长远的角度出发，谋求双方共同变革进化的努力，摆脱狭隘的民族主义和本国中心主义思维，实现东亚的稳定、繁荣与共生，走向身份认同共享的道路。■

[代表撰写]

孙 烈_ EAI日本研究中心所长，延世大学教授。在美国芝加哥大学获得政治学博士学位，曾任东京大学、早稻田大学、北卡罗来纳大学教堂山分校访问教授。主要研究领域为日本及国际政治经济、东亚地区主义、全球治理等。

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