[イシューブリーフィング] 文在寅（ムン・ジェイン）政権の対日外交への提言：主張する安倍外交、どう対応すべきか？

[編集者注]EAIは、2017年を迎え、大統領選挙と新政権発足に先立ち、変化する国際情勢と主要な争点を診断し、望ましい韓国外交政策の方向性を示すため、各分野の専門家をお招きしてラウンドテーブル討論会を開催いたしました。本稿は、討論会で議論された事項を基に、著者が代表執筆いたしました。

現在、韓日関係は両国が処理すべき山積した問題にもかかわらず、膠着した局面を容易に打開できずにいます。何よりも歴史問題によって、韓日両国は相互への信頼を損ないながら、一歩も前に進めずにいます。これに対する解決策は、韓日両国が関係回復のための積極的な意志を持ち、双方が変化を試みる姿勢が必要です。特に、12.28慰安婦合意に対する柔軟な対応が求められます。慰安婦問題に対する韓日両国の解決意志をより積極的に表明し、和解の精神を強調する大局的な観点から補完する必要があります。そして、それを基盤に安全保障、経済、そして新興課題について、韓日両国が関係を回復し協力を増進させる契機を設けなければならないでしょう。

トランプ政権の発足と共に、東アジア地域秩序は動揺しており、韓日関係も新たな局面を迎えています。新政権は「アメリカ・ファースト」に基づき、安保次元では軍事力を増強し、既存の同盟ネットワークを強化しつつも、同盟国により多くの負担を課す、いわゆる「力による平和（peace through strength）」を追求しています。経済的には、「アメリカ製品を購入し、アメリカ人を雇用する」という積極的な通商政策を推進すると表明し、環太平洋パートナーシップ協定（TPP）からの脱退を宣言し、既存の通商協定を全面的に見直す一方、主要貿易相手国の不公正貿易行為を是正するよう圧力をかけています。韓国と日本は、アメリカの二つの核心同盟国として、アメリカの軍事中心かつ取引志向の安保政策に適応しなければならず、経済的にはアメリカの攻撃的な一方主義通商政策に慎重に対処しなければなりません。韓日両国は、東アジアの安保および経済関係の流動性が増加する中で、両国関係を新たに模索しなければならない時期に来ています。

それにもかかわらず、両国間の懸案である日本軍慰安婦問題、より具体的には2015年12月28日の慰安婦合意を巡る感情的な対立が再燃し、駐韓日本大使が3ヶ月を超える長期間不在となるという前例のない事態を招いたほど、戦略的協力を 위한対話の雰囲気はなかなか醸成されていません。韓国に対してより主張的で強硬になる安倍政権と、慰安婦／少女像問題で亀裂を生じさせ、感情的な対立を続けるならば、韓国の外交的活路は大きく制約され、トランプ・リスクに適切に対応できない危険性を抱えることになるでしょう。新政権は、慰安婦問題が持つ特性、両国間合意の本質を冷静に検討し、歴史問題は歴史問題として扱いながら、同時に安保、経済、文化協力を強化していくための、韓日両国の「共進化（co-evolution）」の第一歩をしっかりと踏み出す必要があります。

慰安婦外交の罠

朴槿恵（パク・クネ）政権の対日外交は、事実上失敗作と評価できます。まともな首脳会談を一度もできないまま、安保と経済の両面でこれといった協力の成果を上げられず、両国国民の感情は国交正常化以来最悪の状態に陥りました。韓国の反日感情はさておき、日本の対韓感情の悪化は痛恨の極みです。韓国を嘲笑し、嫌悪する雰囲気が蔓延しています。これらの悪化状況の根底には、慰安婦問題が存在しています。「加害者と被害者という歴史的立場は千年を経ても変わらない」という2013年3.1節記念演説から始まった朴槿恵大統領の過去史への強硬論は、慰安婦問題の進展を韓日関係改善の前提条件とする無理な要求につながり、一定の国内的支持を得た反面、外交的孤立を招く自縄自縛となりました。韓日両国間の歴史的葛藤、アイデンティティの葛藤が安保協力の阻害と経済協力の低下につながる悪循環（vicious cycle）の連鎖が形成されました。日米韓安保三角協力にブレーキがかかり、米国側の不満が募り、韓日両国間の貿易、直接投資、観光客数が急減し、政治経済的コストを負担することが困難な状況に至り、結局、外交的妥協によって12.28慰安婦合意がなされました。

もちろん、このような悪循環の連鎖は朴槿恵政権の責任だけではありません。安倍政権の歴史修正主義とそれに伴うアイデンティティ政治が韓国に強い情緒的反発を招いたことは周知の事実です。また、合意後、安倍首相が慰安婦のお婆さんたちに対する直接的な謝罪発言や書簡送付の要請を正面から拒否したこと、ドイツでの平和の少女像建立の試みに対し日本政府が圧力をかけて無効にした事例、米国グレンデール平和の少女像撤去訴訟に日本政府が介入した事例など、合意の精神に反する様々な事例から読み取れるように、日本政府の態度は歴史和解のための前向きな努力とはかけ離れています。さらに、安倍政権は釜山少女像建立への抗議として長嶺安政大使を召還措置し、韓日通貨スワップ協議を中断するという超強硬策を打ち出し、継続的に韓国新政権に慰安婦合意を遵守するよう圧力をかけています。まるで過去に韓国が日本に対して取った姿を見るかのようです。

問題は、韓国が置かれた国際情勢です。日本の安倍政権は、2015年4月の日米首脳会談で同盟強化に向けた大きな一歩を踏み出し、その後トランプ政権とも緊密な関係を形成しながら、域内での戦略的地位が上昇気流に乗っています。反動的な保守アイデンティティ構築の試みによって対外的な葛藤が引き起こされたとしても、取引志向のアプローチ（transactional approach）をとるトランプ政権が積極的に介入する可能性は低いです。国内的にも、政治的競争者が事実上不在な中で独走体制を固めています。一方、韓国はリーダーシップの空白により「コリア・パッシング（Korea passing）」を心配するほど、戦略的地位が低下しています。

5月10日、文在寅政権が対峙する安倍政権は、歴代政権とは異なり、歴史問題に対して正面から対立するでしょう。慰安婦合意への対応次第では、韓日関係は亀裂を生じさせ悪化する可能性があり、その場合、両国の国力から見て、また現在の東アジア・太平洋地域における外交的地位や直面している外交課題の観点から、韓国が相当なコストを支払うことになるため、戦略的なアプローチが求められます。

慎重かつ柔軟な対応が必要

新政権は、こうした流れを注意深く観察し、慰安婦合意の処理を慎重かつ柔軟に進めていく必要があります。その出発点は、慰安婦問題に対する韓日両国の合意が、いかに困難な課題であるかを明確に認識、認識することから始まらなければなりません。本来、歴史解釈はその国家のアイデンティティに関わる問題であるため、韓日両国間の過去に対する認識の違いは、しばしばアイデンティティの衝突につながってきました。したがって、両国が歴史問題で「合意（agreement）」する、すなわち両国民の「意（will）」を「合わせる（agree）」ことは、両者間のアイデンティティのある程度の収束を意味する困難な課題なのです。

12.28合意の根本的な限界はここにあります。朴槿恵政権は、事実上合意が不可能な事案に対し、期限を設けて妥結を試みたため、国民的同意を得る過程が欠如した密室交渉と一方的な決定をせざるを得ませんでした。そのため、妥結直後の世論調査では韓国国民の63％が合意に反対し、現在も圧倒的多数の80％以上が少女像の移転に反対しています。

新政権は、再交渉を論じる前に、国内対話に着手すべきです。12.28合意が基本的に政治的、外交的妥協の産物であることを、すなわち慰安婦合意の欠陥を自認する謙虚な姿勢で、政府決定に反対する被害者や国民の多数に訴え、説得していく手順を踏まなければなりません。新政権は、こうした自己否定的な姿勢で国民との対話を進め、合意の破棄、再交渉といった性急な強硬対応措置を控え、それによる損益を冷静に多角的に計算する時間を持つべきです。

新政権が再交渉の手続きを進めようとする場合、その余波は決して小さくありません。安倍政権は一貫して韓国政府に慰安婦合意の遵守を求めてきたことから、十中八九、再交渉に応じないでしょう。その場合、一方的な破棄という形に終わる可能性が高いです。そうなれば、日本政府の外交的な波状攻撃に対し、国際世論は韓国に決して友好的ではなくなるでしょう。また、日本国内で歴史問題に対して進歩的な立場を維持してきた知識人たちの立場は著しく縮小するでしょう。

新政権は、日本政府に対し、12.28合意の内容に対する狭い解釈よりも、その基本精神、すなわち植民地支配に対する歴史和解の精神を強調する大局的な立場から、合意内容を補完していくという、長い視野での対応を維持する必要があります。12.28合意通り、慰安婦の歴史に関連する政府レベルの批判と非難は中断し、1.5トラックあるいは民間歴史対話を継続して、論ずべきことは論じながら、合意精神の履行と拡散に努め、国民的理解と共感の幅を広げていかなければなりません。この過程で新政権は、過去30年余りの歴史問題を巡る葛藤と協力を通じて得た知識と見解を尊重し、あたかも新たな業績を成し遂げようと乗り出すのではなく、歴代政権が成し遂げてきた成果を補完、蓄積していくという謙虚な姿勢を持つべきです。

安保協力の強化

新政権は、歴史問題のトラックで多層的なレベルでの議論を継続しつつ、安保および経済分野で損なわれた両国関係を回復するよう努力を傾注しなければなりません。こうした中で、重要な考慮事項は、域内における日本の増大する地位に対する評価です。2012年に発足した第2次安倍内閣は、「国際協調主義」に基づく「積極的平和主義」というスローガンの下、集団的自衛権を容認し、一連の安保法制を通じて軍事的役割の拡大に努めてきました。そして2015年の日米共同声明（2015年4月28日）を通じて、「両国の安全と繁栄は相互に緊密に結びついており、切り離すことはできない、国境によって定義されるものではない」と宣言し、日米同盟を最良の状態に引き上げました。さらに、米国トランプ政権の登場により様々な不確実性と不安が高まる中で、迅速に両国関係を安定化させ、アジア太平洋地域におけるアメリカの核心パートナーとしての地位を強固にしているという自信が様々な面で表れています。

したがって、安保および経済の舞台において、日本は韓国に対し、より主張的な姿勢で臨む可能性が高いです。北朝鮮の核・ミサイル能力の高度化に伴う共通の脅威に対処する、共同安保協力体制を強化することに積極的に乗り出し、日米韓協力は本軌道に乗るでしょう。こうした次元で2016年11月の日韓GSOMIA（軍事情報包括保護協定）締結は、慰安婦合意と同様に、国民に十分な説明を提供しないまま、密室交渉と一方的な決定によって国民の反対に直面しているにもかかわらず、相手国が要請する軍事情報を提供する協定として、両国間の安保協力の基本土台をなす性格を持っているため、その不可避性は認めなければなりません。新政権は、日米両国と共に、対北朝鮮軍事情報共有、核の傘および拡大抑止の信頼性向上、ミサイル防衛体制の共同協力など、三角協力体制を拡大発展させていかなければなりません。

一方、対中国牽制路線を堅持している安倍日本が地域内での役割を増大させるにつれ、北東アジア情勢は「日米 対 中国」という構図が形成され、対中国牽制の日米韓三角協力が展開され、望まない戦略的状況に陥る可能性があります。新政権は、日米韓三角協力が対中国地域同盟へと発展しないよう細心の注意を払うとともに、三角協力と韓中ネットワークが相互に共存し、協力的に連携できるよう、多角的な努力を傾注しなければなりません。

経済および新興課題協力の拡大

新政権は、繁栄と新興の舞台で日本と最大限の共通利益を見出し、協力する新時代の幕開けの契機を設けなければなりません。特に経済の舞台において、トランプ政権は「アメリカ・ファースト」のスローガンの下、多国間主義の制度、規範、規則に基づく自由主義的なアプローチよりも、アメリカの非対称的な権力関係を最大限に活用する二国間交渉、一方的な報復、実績志向のアプローチをとっています。いわゆる攻撃的一方主義（aggressive unilateralism）通商政策の一環としてTPP脱退宣言後、動揺する東アジアあるいはアジア太平洋地域の通商秩序を新たに模索しなければならない課題が投げかけられており、それゆえに、開放的で自由主義的な多国間制度の確立に向けた韓日両国の協力の誘因はさらに大きくなっています。

韓日両国は、TPP後の（Post-TPP）通商秩序構築のため、地域包括的経済連携協定（RCEP）、韓中日FTA、「TPP 11」などを通じた地域アーキテクチャ構築に協力するとともに、G20、アジア太平洋経済協力（APEC）、東アジア首脳会議（EAS）など、様々な国際多角的舞台で自由貿易、自由主義的な多国間規範と制度の擁護と拡大に向けた両国の協調を強化しなければなりません。また、アジア開発銀行（ADB）とアジアインフラ投資銀行（AIIB）の共存と機能的分化を目指しつつ、経済／通商上の利益と戦略的利益が否定的に連鎖しないよう、アーキテクチャ設計に乗り出すべきです。

新政権は、長年の懸案である韓日FTAを再稼働させる準備に着手すべきです。2004年に交渉が中断された韓日FTAについて、両国は2008年に交渉再開を試み、TPP交渉過程でも再開が模索されてきました。今やTPP中断の状況下で、韓日FTA交渉の新たなモメンタムが浮上しているため、この機会に慎重に交渉再開のための新たなフレーミング（framing）を 마련し、国民的共感帯を形成していく必要があります。

韓日FTAは、製造業中心、大企業中心、自由化中心の既存の交渉枠組みから脱却し、「雇用創出のFTA」として新たにフレーミングすることができます。特に、サービス業拡大のためのアイテム発掘、文化交流および文化産業における協力促進のための措置、高齢化社会をターゲットとした医療、バイオ分野の協力、デジタル・トレード（digital trade）のルール制定、環境事業協力など、新規アジェンダを積極的に発掘する必要があります。

また、両国間の人材移動を自由化する協定も有望です。韓日両国は、少子高齢化社会に急速に進み、労働人口減少という事態に直面しています。特に日本は、団塊世代の引退により労働力不足が深刻化する一方、韓国では青年失業が深刻な状況であるため、相互補完構造を持っています。中高等学校および大学交流、技能人材交流促進措置、人材移動の自由化（モード4）などを通じて、韓国の質の高い青年労働力が日本の熟練労働市場の不足を補うことができるでしょう。

韓日の共進化のために

新政権が直面する最初の挑戦課題は、安倍政権が慰安婦合意後も歴史修正主義に立脚した反動的なアイデンティティ政治を継続しており、今後、植民地支配と侵略戦争を歪曲する行為を繰り返す可能性が高いという点です。前述したように、安倍政権の歴史歪曲に対し、日本国内勢力による牽制やトランプ政権が介入する可能性は低い上に、嫌韓感情や「コリア・ディスカウント（discount）」の雰囲気が依然として残る中で、安倍政権は韓国政府が性急な対応をする場合、かなり攻勢的に出てくるでしょう。韓国政府が歴史問題と政治経済問題を分離して対応するツートラック外交を実践できない限り、5年間、歴史戦争で出口を見いだせない可能性もあります。

歴史問題を収拾していくためには、最高指導者の意志とビジョンも必要ですが、真の和解と関係改善は、どちらか一方の努力ではなく、双方の「共進化」によって 이루어진다는点を認識する必要があります。両国は国内でさえ歴史戦争を経験しており、自国内の歴史を国民全員が共有できる水準に整理できていないのが現実です。ましてや、両国間の歴史和解は、現時点では過度な期待と言わざるを得ません。したがって、安倍政権とは、当面の懸案管理のために歴史と安保／経済事案の分離対応を推進するとともに、より長期的な視野で、両国が偏狭なナショナリズムと自国中心的な思考から脱却し、東アジアの安定と繁栄、共生という価値を実現して、アイデンティティ共有の道へ進めるよう、互いに変化し進化していく努力を模索しなければなりません。■

[代表執筆]

ソン・ヨルEAI日本研究センター所長、延世大学教授。米シカゴ大学で政治学博士号を取得し、東京大学、早稲田大学、ノースカロライナ大学チャペルヒル校客員教授を経て現在に至る。主な研究分野は、日本および国際政治経済、東アジア地域主義、グローバル・ガバナンスなどである。

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