Co-production EAI·JoongAng Sunday] Pourquoi le système de désarmement naval de Washington a-t-il pu fonctionner pendant 15 ans ?

Cérémonie du Traité de désarmement naval de Washington en 1922, auquel ont participé les vainqueurs de la Première Guerre mondiale : les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon, la France et l'Italie.

Le système de désarmement naval a été maintenu pendant près de 15 ans, limitant la taille des flottes des grandes puissances. [Photo : Wikipédia]

La Première Guerre mondiale fut une « guerre totale » d'une ampleur sans précédent, causant près de 10 millions de morts en seulement quatre ans. En réaction à cette horreur, les années 1920 ont vu émerger dans le monde entier des appels à la réduction des armements pour éviter de répéter une telle guerre. Le Traité naval de Washington de 1922, par lequel les cinq pays – États-Unis, Royaume-Uni, Japon, France, Italie – ont convenu de limiter leur puissance navale, le Pacte de Locarno de 1925, par lequel les pays européens ont promis de maintenir le statu quo de leurs frontières, et le Pacte Kellogg-Briand de 1928, qui a déclaré la guerre illégale et a été signé par plus de 60 pays, en sont des exemples représentatifs. La Conférence mondiale sur le désarmement, qui s'est ouverte en février 1932 à Genève en présence de représentants d'environ 60 pays, fut également le produit de cette aspiration de l'époque.

Cependant, le sort de Washington et de Genève fut différent. Le système de désarmement naval de Washington, initié lors de la Conférence de Washington en 1921 et renforcé par la Conférence de Londres en 1930, a effectivement fonctionné pendant près de 15 ans, jusqu'à ce que le Japon notifie son retrait en 1934 – et légalement jusqu'à son expiration en 1936 – en limitant la taille des flottes des grandes puissances. En revanche, la Conférence sur le désarmement de Genève, malgré deux ans de discussions, s'est terminée en 1934 sans qu'aucun traité ne soit conclu, repartant les mains vides. Le désarmement de l'entre-deux-guerres est souvent regroupé sous le terme « histoire d'un échec ». Ce n'est pas faux, car tous les traités ont fini par s'effondrer et la Seconde Guerre mondiale a éclaté. Cependant, si l'on considère non seulement la conclusion des accords mais aussi leur « maintien et leur mise en œuvre », les deux cas ont suivi des voies diamétralement opposées. Qu'est-ce qui a causé cette différence ?

L'échec du désarmement de Genève, marqué par la protestation de l'Allemagne et la participation de 60 pays

Le fait que le système de désarmement naval de Washington ait pu perdurer pendant 15 ans, malgré l'effondrement du désarmement de l'entre-deux-guerres à la fin des années 1930, s'explique par la conjonction de conditions telles que la stratégie de recherche de statut des puissances émergentes, l'équilibre politique interne soutenant la réduction des dépenses de défense, et le lien avec d'autres intérêts stratégiques. Premièrement, on peut citer le fait que les puissances émergentes ont choisi de « rechercher un statut par une certaine limitation de leur puissance militaire ». Le Japon, tout en acceptant un ratio de 60 % de navires de combat principaux par rapport aux États-Unis et au Royaume-Uni, une position militairement désavantageuse, cherchait à obtenir un statut civilisé aux côtés des grandes puissances occidentales, et a ensuite cherché à améliorer son statut en augmentant le ratio des navires auxiliaires à près de 69 % tout en maintenant le système de désarmement de Washington. Ceci est sous-tendu par une anxiété existentielle, celle d'être potentiellement marginalisé en tant que seule grande puissance non blanche depuis la fin du XIXe siècle. C'était une condition insatisfaisante, mais elle a été acceptée et le contenu a été consolidé.

La deuxième condition était l'équilibre politique interne au Japon qui soutenait cette modération militaire. Durant cette période, au Japon, les cabinets de partis issus du Seiyūkai et du Minseitō ont maintenu une ligne non expansionniste, liant la consolidation budgétaire, le retour à l'étalon-or et l'accès aux marchés financiers américains au désarmement. Le Premier ministre Hamaguchi Osachi, le ministre des Finances Inoue Junnosuke qui a promu la consolidation et la déflation, et le ministre des Affaires étrangères Shidehara Kijūrō qui a maintenu la ligne de coopération internationale en étaient les piliers. Les éléments radicaux de la marine dirigés par Katō Kanji, bien que considérant le ratio de 60 %, voire 70 %, de navires de combat principaux comme une humiliation et protestant, n'ont eu d'autre choix que de se soumettre à la suprématie politique de l'élite établie. Tant que l'alliance interne soutenant le désarmement était active, le mécontentement des éléments radicaux n'a pas pu ébranler le système de désarmement, malgré le déclenchement d'un sentiment d'humiliation raciale suite à la loi d'interdiction de l'immigration japonaise aux États-Unis en 1924.

La base politique interne du désarmement n'était pas seulement nécessaire pour le Japon, puissance émergente. Aux États-Unis, les trois présidents républicains, Harding, Coolidge et Hoover, ont privilégié l'économie intérieure, le remboursement de la dette nationale et la réduction des impôts plutôt que l'augmentation de la marine. C'est le Congrès, et non la marine, qui a décidé de la taille et du budget de l'armée, ainsi que de la ratification des traités. Le Congrès était indifférent à l'augmentation des croiseurs constamment demandée par la marine et a ratifié le Traité de Washington par un vote écrasant. Bien que le Congrès ait approuvé la construction de huit grands croiseurs en 1924, seul un navire a effectivement été financé avant la fin de 1926. Coolidge a déclaré : « Notre principal problème est un problème intérieur, et la stabilité financière est la première exigence d'un gouvernement sain », prônant une « consolidation audacieuse mais ordonnée ». Les États-Unis sous Roosevelt et le Royaume-Uni ont tenté de maintenir le système de Washington même après que le Japon soit revenu à une politique révisionniste (une ligne visant à changer l'ordre politique international par la force, la diplomatie, etc.). En fin de compte, la pérennité du désarmement multilatéral ne dépendait pas de la bonne volonté ou de l'écart d'un seul dirigeant, mais de la survie de l'alliance qui le soutenait.

La troisième condition était le « lien » du désarmement avec d'autres intérêts stratégiques. Pendant la Conférence de Washington, en 1921, les États-Unis ont conclu le Traité des quatre puissances (États-Unis, Royaume-Uni, Japon, France), atteignant ainsi l'objectif de dissoudre l'alliance anglo-japonaise. De l'avis des États-Unis, l'alliance anglo-japonaise était un instrument encourageant l'aventurisme japonais en Asie. Les États-Unis ont lié la limitation des armements navals et la politique du Pacifique comme « des parties indissociables d'un tout », et ont contrôlé l'ordre du jour en gérant parallèlement un forum multilatéral à grande échelle traitant du désarmement et un petit groupe secret anglo-américano-japonais. La position des États-Unis était qu'aucun traité naval ne serait accepté si l'alliance anglo-japonaise n'était pas abolie. Le Japon, en échange de l'acceptation d'un ratio défavorable de navires de combat principaux, a obtenu la contrepartie de la geler la fortification des îles du Pacifique appartenant aux États-Unis, à l'exception d'Hawaï, de l'Alaska et du canal de Panama.

Ainsi, lorsque ces trois conditions – la conception du statut des puissances émergentes, la base politique interne du désarmement et le lien avec d'autres intérêts stratégiques – se sont conjuguées, le système des cinq puissances a pu fonctionner, du moins temporairement, sur la base de l'équilibre entre les trois puissances clés : les États-Unis, le Royaume-Uni et le Japon.

L'échec de la Conférence sur le désarmement de Genève s'explique par l'absence de ces conditions. Alors que le Japon, dans le système de désarmement de Washington, était une puissance émergente qui avait choisi de rechercher un statut par la modération, l'Allemagne nazie, arrivée au pouvoir en 1933, a choisi dès le départ de rechercher un statut par l'augmentation de sa puissance militaire. Les nazis ont vivement critiqué la Conférence sur le désarmement de Genève même avant leur prise de pouvoir en 1932. Le soutien politique interne de la France était également orienté vers la garantie de sa propre sécurité plutôt que vers le désarmement. La France a insisté sur le principe « pas de désarmement sans sécurité » et a exigé des États-Unis une garantie de défense de l'Europe, mais il était peu probable que le Sénat américain l'accepte. La France ne pouvait pas désarmer sans garantie de sécurité, et l'Allemagne ne pouvait pas accepter le système existant qui limitait sa puissance militaire.

Nouvelles zones d'échange : routes arctiques, changement climatique, etc.

Le « lien » avec d'autres intérêts stratégiques faisait également défaut. Il était pratiquement impossible pour plus de 60 pays d'échanger des intérêts stratégiques à Genève, où l'on traitait de la réduction simultanée de toutes les forces terrestres, navales et aériennes. Les pays ne parvenaient pas à s'accorder sur la question de savoir si les chars, les avions et les armes chimiques étaient offensifs ou défensifs, et chacun présentait une classification qui lui était favorable. Contrairement au système de désarmement de Washington, qui se concentrait sur un seul type d'arme mesurable (tonnage des navires de combat principaux et calibre des canons principaux) et dont la participation était limitée à cinq pays, il n'y avait pas de point de référence pour l'accord à Genève. À cela s'ajoute la lenteur politique du Royaume-Uni, qui n'a pas perçu la menace révisionniste de l'Allemagne, ce qui a empêché la formation d'un équilibre stratégique entre le Royaume-Uni, l'Allemagne et la France, alors qu'il existait entre les États-Unis, le Royaume-Uni et le Japon dans le cadre du système de Washington.

Les implications des exemples de désarmement de l'entre-deux-guerres pour le XXIe siècle ne sont pas simples. Premièrement, en ce qui concerne la stratégie des puissances émergentes, la Chine d'aujourd'hui présente un révisionnisme différent de celui du Japon et de l'Allemagne de l'entre-deux-guerres. En effet, elle ne rejette pas l'ordre existant dans son intégralité, mais cherche une critique sélective et une modification partielle. En tenant compte des États-Unis, de la Chine et de la Russie, la deuxième condition, la base politique interne, n'est pas non plus alignée dans le sens du soutien au désarmement. Bien que la stratégie de sécurité nationale de la deuxième administration Trump ait suggéré une sélection et une concentration prudentes dans l'usage de la force militaire, la politique réelle s'oriente dans la direction opposée, comme en témoignent la guerre américano-iranienne et l'augmentation prévue des dépenses de défense.

Cependant, la troisième condition, le lien avec d'autres intérêts stratégiques, reste une variable à moyen et long terme. L'ouverture des routes arctiques, le changement climatique et l'impact de l'intelligence artificielle sur la puissance militaire, économique, industrielle et technologique pourraient créer de nouveaux points d'échange où les grandes puissances tireraient profit de la dissuasion mutuelle.

L'implication de la période de l'entre-deux-guerres n'est pas que le désarmement est impossible, mais qu'il nécessite une infrastructure politique pour le soutenir. Bien que les perspectives des systèmes de désarmement soient sombres à court terme, il reste à voir si cette infrastructure s'alignera à nouveau dans un contexte où la crise mondiale devrait se poursuivre à moyen et long terme. Bien que ce ne soit pas facile, la Corée du Sud devra également faire un choix prudent quant à savoir si elle se positionnera du côté de la création de ces conditions ou du côté du paiement de leur absence.

Alliance anglo-japonaise= Alliance militaire conclue en 1902 entre le Royaume-Uni et le Japon pour contrer l'expansion russe en Asie. Le Japon a utilisé cette alliance comme tremplin pour remporter la guerre russo-japonaise et coloniser la Corée. Après la Première Guerre mondiale, sous la pression des États-Unis, qui se méfiaient de la montée en puissance du Japon, elle a été remplacée par le Traité des quatre puissances conclu lors de la Conférence de Washington en 1921 et ratifié.

Conférence de Washington= Conférence sur le désarmement naval et les questions relatives au Pacifique et à l'Extrême-Orient, organisée par les États-Unis en novembre 1921. Le Traité des cinq puissances a été signé, limitant le tonnage total des navires de combat principaux à 5 : 5 : 3 : 1,67 : 1,67 pour les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon, la France et l'Italie. Il a établi le cadre de l'ordre en Asie de l'Est pendant environ 15 ans en stipulant le maintien du statu quo colonial et le respect de la souveraineté chinoise.

Conférence de Genève= Conférence à grande échelle organisée par la Société des Nations en 1932 pour tenter de désarmer toutes les forces terrestres, navales et aériennes. La primauté de la sécurité de la France et la demande d'égalité des armements de l'Allemagne nazie immédiatement après son arrivée au pouvoir se sont heurtées de front, et l'Allemagne nazie a quitté la conférence et la Société des Nations l'année suivante, marquant la fin de la conférence.

Oh In-hwan, chercheur principal à l'Institut d'études de l'Asie de l'Est (EAI). Il est chercheur principal et directeur exécutif de l'EAI, et donne des conférences à la faculté de relations internationales et d'études politiques de l'Université nationale de Séoul. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Boston College et a été professeur adjoint non résident à l'Université William & Mary. Ses recherches portent principalement sur la sécurité internationale, la politique étrangère et les relations sino-américaines.

[Source : JoongAng Ilbo] https://www.joongang.co.kr/article/25440282