[Global NK评论] 美国海军2027财年造船计划与韩美造船伙伴关系（KUSPI）：印太地区同盟产业能力制度化与韩国的积极设计课题

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I. KUSPI的启动、2027财年造船计划与同盟产业能力

今年5月8日，在华盛顿特区美国商务部大楼，韩国产业通商资源部（Ministry of Trade, Industry and Resources: MOTIR）与美国商务部签署了韩美造船伙伴关系倡议（Korea-U.S. Shipbuilding Partnership Initiative: KUSPI）谅解备忘录。美国商务部下属的国际贸易局（International Trade Administration: ITA）在同日发布的新闻稿中将KUSPI定义为一个旨在加强商船建造、人才培养、产业现代化及海洋制造投资领域双边合作的新平台，并计划在年内于华盛顿特区设立韩美造船伙伴关系中心，以常态化协调两国政府、产业界及研究机构间的合作。根据谅解备忘录，美国商务部将促进KUSPI中心与美国造船企业、供应商、大学及研究机构的互动，并作为美国政府的单一窗口；韩国产业通商资源部则将协调韩国政府及造船业相关方之间的合作，并提供中心运营所需的人员和资金。尤为重要的是，ITA的新闻稿将KUSPI谅解备忘录的意义明确为“加强同盟产业能力（allied industrial capacity）、促进投资并扩大高科技制造业领域的合作”，从而将KUSPI置于超越单纯双边产业合作的、旨在整合同盟层面产业能力的宏大蓝图之中。

KUSPI谅解备忘录的签署是产业通商资源部部长金政官5月5日至9日访问加拿大和美国的行程中最显著的成果，它构成了韩国政府综合性对美参与方案的一部分。在华盛顿，金部长于8日与美国商务部长罗斯进行了约两个小时的会谈，双方在签署KUSPI谅解备忘录的同时，还就韩国去年在韩美关税谈判达成过程中承诺的3500亿美元对美投资方案（年限额200亿美元）以及其中1500亿美元的对美造船业投资（“让美国造船业重振雄风”：MASGA）的具体推进方向进行了协商。此外，他还于7日会见了美国白宫预算管理局（OMB）局长罗素·沃特（Russell Vought），讨论了MASGA项目获得美国行政部门支持的方案，并与能源部长克里斯·赖特（Chris Wright）探讨了包括核电在内的韩美能源合作加强方案。特别是，金部长还通过与田纳西州联邦参议员比尔·哈格蒂（Bill Hagerty）的视频会谈，并行开展了国会层面的活动。这些日程表明，韩国政府不打算将KUSPI仅仅作为产业通商资源部单一轨道上的双边产业合作，而是有意将其定位为行政部门（商务部、OMB、能源部）及国会层面综合性对美参与方案的一部分。另一方面，于3月12日获得韩国国会通过、并计划于6月18日实施的《韩美战略性投资管理特别法》（对美投资特别法），作为在立法层面支持这种综合性对美参与的依据，为KUSPI的运作提供了韩国方面的制度基础。

然而，KUSPI的综合意义在其启动三天后的5月11日，随着美国海军部公开的《2027财年造船计划》（President's Budget for Fiscal Year 2027 Shipbuilding Plan；以下简称“FY27造船计划”）的发布，才得以显现。FY27造船计划通过代理海军部长亨·曹（Hung Cao）、海军作战部长达里尔·考德尔（Daryl Caudle）和海军陆战队司令埃里克·史密斯（Eric Smith）的联合序言，提出了“黄金舰队”构想的30年蓝图，并包含2027财年658亿美元的造船预算请求，以及FYDP（2027-2031）五年内引进122艘战斗舰艇和63个无人平台这一战后最大规模的造船计划。更值得关注的是，FY27造船计划在《海洋行动计划》中仅用两句话简短提及的“桥梁战略”（Bridge Strategy），被正式确立为（1）辅助舰艇部门CONSOL油轮的官方采购战略，（2）通过向2027财年NDA（《国防授权法》）提出的三项立法请求直接寻求国会合作，以及（3）新设单独的“外国人投资与支持”（Foreign Investment and Support）部分，将盟国产业能力明确列为美国海军造船业未来的永久性要素。也就是说，MAP-KUSPI-FY27造船计划的同步性，意味着行政部门层面的政策组合，旨在重塑美国海军造船业的结构，正与印太盟友的双边治理制度化同步进行。

表面上看，KUSPI似乎是为了履行韩国去年在韩美关税谈判中承诺的1500亿美元对美造船业投资（MASGA）而设立的双边治理机制，但考虑到正在进行的中美海洋力量转移的动态，KUSPI的意义远不止于简单的投资履行机制。特朗普第二任期政府于去年4月9日通过行政命令推进的《海洋行动计划》（Maritime Action Plan: MAP），由于国会立法后续措施的缺失和行政部门内部人力的流失，在原定11月9日的提交截止日期逾期约三个月后，于2026年2月13日才得以公开。该《海洋行动计划》的第一个支柱“重建美国造船能力”的第五个子部分“利用国际与产业伙伴关系”（Leverage International and Industry Partnerships）的最后一项建议政策行动“鼓励双边与多边协议”（Encourage Bilateral and Multilateral Agreements）中，简短出现的两句话便是“桥梁战略”。具体而言，《海洋行动计划》明确指出：“将市场准入与联合产业开发相结合的国际协议，将有助于确保盟国的投资直接有助于减少对不可靠供应链的依赖。潜在的‘桥梁战略’通过多艘舰艇批量采购（multi-ship buy）的方式，使得合同中的首批舰艇在外国造船厂的原厂建造，同时直接向被收购或与之合作的美国造船厂进行资本投资，最终实现建造的本地化（onshore construction）”（America's Maritime Action Plan, 2026, p. 8）。KUSPI是《海洋行动计划》中这两句话首次在印太盟友双边治理层面制度化的尝试，而FY27造船计划则是这两句话首次在美国海军造船业的具体采购战略层面被提升为项目单位的正式政策的尝试。

另一方面，中美海洋力量转移预计在2025年至2030年间在数量上进一步加剧，美国海军面临的造船能力不对称劣势是一个结构性问题，难以在短期内仅凭自身努力得到弥补。“黄金舰队”构想尽管战略雄心勃勃，但可能要到2030年代后期才能看到成果，而通过ICE Pact与加拿大、芬兰推进的北极破冰船合作，则具有短期、战术性补充的性质。因此，KUSPI可以被解读为美国将其在数量上的海洋力量转移的短期补充手段，通过印太盟友提升为常设治理机构的尝试。FY27造船计划暗示，这种提升既是规避限制美、盟国之间造船合作的国内法律的手段，也是美国海军造船业未来蓝图本身的结构性重塑。换言之，当将MAP-KUSPI-FY27造船计划政策组合结合阅读时，KUSPI可以被视为美国海军造船业结构性重塑——即尝试将“盟国产业能力”（allied industrial capacity）整合为美国造船业未来蓝图的永久性要素——的印太示范案例。

II. FY27造船计划与“桥梁战略”的立法尝试

FY27造船计划在KUSPI分析中的决定性意义可从三个层面进行梳理。

首先，“桥梁战略”这一术语本身通过FY27造船计划，首次被正式确立为美国海军的项目单位采购战略。该方法旨在加速能力交付，同时扩大国内造船能力，通过吸引外国投资支持新美国造船厂的建立，并加强未来辅助舰艇建造的产业基础”（U.S. Navy Shipbuilding Plan, 2026, p. 33）。这意味着在MAP中仅被提及为“潜在选项”的桥梁战略，在FY27造船计划中被提升为特定舰艇项目的官方采购战略，并且其模型被明确为在ICE Pact的芬兰案例中得到验证的“先行-后继采购模型”。此外，FY27造船计划采用“先行-后继采购模型”这一更具体的采购工程术语，而非MAP中的“多艘舰艇批量采购”的表述，直接表明MAP的政策愿景通过FY27造船计划被转化为项目层面的具体采购战略。将KUSPI解释为将芬兰模式扩展到印太盟友双边治理的尝试，通过FY27造船计划对CONSOL油轮采购战略的正式确立，获得了美国海军层面的政策支持。

其次，FY27造船计划在明确提出三项针对2027财年NDA（《国防授权法》）的立法请求的同时，还试图在行政部门层面积极缓解韩美造船合作所面临的美国国内法律“天花板”问题——即限制美国海军舰艇在外国船厂建造及维护、修理、保养的《伯恩斯-托勒夫森法》（Byrnes-Tollefson Act）、阻止外国船舶进入美国沿海运输的《琼斯法》（Jones Act），以及强制规定联邦采购中美国产品比例的《美国产品采购法》（Buy American Act）等。FY27造船计划的“外国人投资与支持”（Foreign Investment and Support）部分直接继承了MAP的政策愿景，并指出：“正如特朗普总统的《海洋行动计划》所明确的，‘重建美国造船业的产业能力对恢复美国海权至关重要’。然而，海军承认国内造船能力在设施和人力资本两方面都存在挑战。为了满足海军作战部长的作战需求，并实现当今安全环境所要求的规模、速度和恢复力，海军必须采取一种利用全球一体化产业模式的战略，该模式在利用可靠盟友优势的同时扩大美国的能力”（U.S. Navy Shipbuilding Plan, 2026, p. 37）。这意味着FY27造船计划直接引用了MAP的政策愿景——“重建美国造船业的产业能力对恢复美国海权至关重要”这一特朗普总统的论断——并以此作为实现该愿景的手段，在美国海军层面正式采纳了“全球一体化产业模式”（globally integrated industrial model）。FY27造船计划的这一部分接着直接向国会请求：“在推进国内扩张的同时，我们也在推进增长舰队的选项。为了实现这一愿景，海军请求直接修改立法，具体而言，作为对2027财年NDA的提案，要求批准建造最多两艘辅助舰艇以及部分战斗舰艇模块的海外制造的灵活性。”

首先，在水面作战舰艇方面，FY27造船计划明确指出：“对于水面作战舰艇，我们建议为美国总承包商提供更大的灵活性，允许他们与外国合作伙伴签订分包合同，在盟国海外设施中制造大规模非敏感模块（即船体结构）。这种方法结合了美国控制下的稳定设计（例如BBGN、DDG 51、LHA、LPD）以及合作伙伴国家造船厂先进的制造能力和处理效率。这种低风险的方法将在加速生产的同时，通过将更复杂的工作，如最终组装、机密系统集成、测试和激活，集中在国内进行，从而保护美国的 설계 주권（设计主权）和安全”（U.S. Navy Shipbuilding Plan, 2026, p. 37）。简而言之，FY27造船计划请求立法修改，赋予“美国总承包商更大的灵活性，允许他们与外国合作伙伴签订分包合同，在盟国海外设施中制造大规模非敏感模块（即船体结构）”，并强调这种方法“结合了美国控制下的稳定设计（BBGN、DDG 51、LHA、LPD等）以及合作伙伴国家造船厂先进的制造能力和处理效率”，同时“通过将机密系统集成、最终组装、测试和激活等更复杂的工作集中在国内进行，保护美国的 설계 주권（设计主权）和安全，是一种低风险的方法”。

其次，对于有限的辅助舰艇，FY27造船计划明确指出：“对于有限的辅助舰艇，我们建议遵循与破冰船合作协议（ICE Pact）类似的模式。在此模式下，利用拥有经过验证的商业设计的盟国造船厂在海外主导建造工作，后续舰艇可根据成本、进度和产业基础需求，在美国造船厂、美国境内外国拥有的造船厂或盟国海外造船厂按图纸（to print）建造。这种方法在加速战斗后勤支援舰队的恢复的同时，也加强了美国的商业造船能力”（U.S. Navy Shipbuilding Plan, 2026, p. 37）。也就是说，它请求授权以“遵循与ICE Pact类似的模式”进行“最多两艘辅助舰艇的建造”，并提出了一个灵活的分工结构，即后续舰艇可根据“成本、进度和产业基础的需求”在美国造船厂、美国境内外国拥有的造船厂或盟国海外造船厂建造。这种分工结构具体化了MAP的桥梁战略所明确的“建造的本地化”（onshore construction）的时间顺序和空间转移机制，在美国海军辅助舰艇采购战略层面。

最后，在维护、修理、保养（MRO）方面，请求延长2025财年《国防授权法》授予的“21天短期海外维护期”的权限。这三项请求分别直接针对此前限制韩美造船合作的《美国货采购法》、 《伯恩斯-托莱夫森法》以及海外维护限制，这表明，根据韩国在KUSPI运作和美国国会层面立法参与的设计，合作的“天花板”本身可能会逐步降低。

第三，FY27造船计划将“外国投资与支持”提升为独立的政策章节，将同盟产业能力定位为美国海军造船业未来蓝图的永久性要素。该章节明确指出“对美国的外国造船投资是优先事项”，并写道“期待主要外国合作伙伴宣布对美国国内造船业进行大规模投资”。此外，FY27造船计划明确指出“美国造船业仅仅改进当前的做法是不足够的，美国造船业必须扩展”，并明确表示这种扩展将通过“利用同盟国和伙伴国优势的全球一体化产业模式”来实现。这与特朗普第一任期强调“购买美国货”的政策截然不同，而KUSPI恰恰为这种“全球一体化产业模式”的印太示范案例提供了政策基础。

然而，这些立法请求和政策信号存在明显的局限性。FY27造船计划所请求的三项立法修改都需要国会的合作，而去年4月30日重新提出的《美国舰艇建造、港口基础设施繁荣与安全法案》（SHIPS Act）在约一年后的今天，仍未举行正式的法案审议听证会，甚至未能确定提交全院表决的日程，这表明国会的立法动力仍然停滞不前。此外，FY27造船计划所请求的模块外包仅限于“非敏感”（non-sensitive）领域，并且明确了美国海军舰艇的机密系统集成和最终组装将由美国造船厂负责的分工结构。也就是说，FY27造船计划试图缓解“天花板”是渐进的、分领域的、有限的，而韩国通过KUSPI扩展合作也只能在这一分工结构的框架内进行。尽管如此，值得关注的是，美国行政部门正试图通过立法和政策手段降低韩美造船合作的“天花板”本身，这暗示韩国利用KUSPI进行主动设计的政策空间可能比通常设想的要大。

III. 朝鲜海军核武装化与延伸威慑的紧迫性

与围绕KUSPI和FY27造船计划的美国国内政治并行，韩国面临的另一个变量是朝鲜海军的核武装化。朝鲜在今年2月19日至25日举行的第九次劳动党代表大会上，正式宣布了以海军水面和水下力量的核武装化为中心发展海军作战能力的方向，金正恩首次暗示，计划每年建造两艘5000吨级以上的驱逐舰，并构想未来建造8000吨级大型驱逐舰。虽然在第八次党代会上被列为五大战略武器任务之一的核潜艇拥有，在公开了金君玉英雄舰和核动力战略导弹潜艇后仍未实现实质性战力化，但第九次党代会表明，朝鲜海军核武装化的重心正从潜艇转向大型水面舰艇。在核潜艇技术受限的情况下，转向能在短期内取得显著成果的大型水面舰艇建造，可以被解读为朝鲜在技术限制和政治效用最大化需求之间寻求折衷的结果。

在党代会闭幕后不久的3月3日和4日，金正恩参观了5000吨级新型驱逐舰“崔贤号”，并观看了海上对陆地战略巡航导弹的试射，他评价道：“海军的核武装化正在令人满意地进行”。特别值得关注的是，今年年初有报道称，朝鲜试图将其军舰“崔贤号”正式注册为联合国下属国际海事组织（IMO）的成员。根据美国战争研究所（ISW）4月22日发布的朝鲜半岛局势分析，这一注册尝试可以从两个层面解读：第一，它可能暗示了远程航行准备和初步试验、训练的完成；第二，这是朝鲜试图将其自身定位为国际社会合法且负责任的国家行为者的更广泛外交努力的一部分。后者似乎与第九次党代会后朝鲜推进的外交正常化步伐直接相关。

ISW还分析指出，4月12日“崔贤号”的导弹试射中，国产化的俄制Kh-35反舰导弹的变体并非从舰上的垂直发射器发射，而是通过舰体中央的箱式发射装置发射。ISW评估认为，“崔贤号”因其有限的反舰能力，更有可能作为核导弹平台发挥作用。这种分析表明，通过IMO注册追求“绿水海军”（Green Water Navy）与通过箱式发射器实现核打击平台化，可能并非孤立的现象，而是同一个统一战略选择的体现。因为在朝鲜海军力量处于绝对劣势的情况下，外交正常化步伐和不对称核平台建设这两条路径，可以被视为同一多层战略的一部分。朝鲜海军核武装化的这一趋势，也与今年3月进行的宪法修订相吻合。5月6日通过统一部公开的修订后的宪法，新设了领土条款，将朝鲜半岛北部地区规定为唯一领土，并删除了通过自主、和平统一、民族大团结实现祖国统一的原则，从而在宪法上确立了两国体制。同时，国务委员长被定义为国家元首，并新增了核武装指挥权和使用权委任条款。然而，金正恩在2024年1月预告的将韩国定义为敌对国家的内容并未反映在宪法中，对海上边界的明确提及也遭到了回避。这表明朝鲜在保留和平共存渠道的剩余空间的同时，也为两国体制奠定了坚实的法律基础。

在这种环境下，有必要从朝鲜半岛安全的角度重新审视KUSPI和FY27造船计划的意义。除了中美海洋力量转移的结构性变动之外，每年增加两艘具备核打击能力的舰艇以及意图发展“绿水海军”的朝鲜，这两个变量加剧了韩国面临的双重挑战。第九次党代会后的朝鲜海军核武装化与预定于2029年第二季度进行的战时作战指挥权移交时间点相吻合，这意味着在韩国军队需要单独行使作战主导权之际，朝鲜海上威胁正发生质的转变，形成了结构性挑战。因此，迫切需要将KUSPI的运作定位为不仅限于产业合作治理，更能确保与韩美延伸威慑政策的协调一致，并发挥复合战略资产的功能。特别是FY27造船计划在BBGN核动力战舰的核心能力中明确了“部署来自水面舰艇的战区核武器”，并强调“通过迫使敌国进行艰难的战略计算来加强整体威慑”，这表明韩美延伸威慑的海上层面与FY27造船计划的“黄金舰队”构想直接相关，为将KUSPI作为超越产业合作的复合战略资产进行运作提供了进一步的依据。

特别是，朝鲜在第九次党代会上以承认其核武器国家地位为前提，重申了与美国进行有条件对话的立场，这可能会给韩国带来额外的外交负担。在特朗普政府可能采取非传统外交方针的情况下，朝美直接谈判的优先顺序可能高于韩美产业·安全合作。通过KUSPI进行的产业合作制度化，反而可能削弱朝鲜作为核武器国家进行谈判的筹码，这也有可能刺激朝鲜加速海军核武装化和加强不对称威胁的动机。因此，韩国在KUSPI的运作中，必须将朝鲜变量视为内在变量而非外部环境，并努力通过制度保障产业通商部、国防部、外交部、统一部之间的政策协调一致。

IV. 将KUSPI打造为同盟产业能力制度化的印太示范案例：韩国的积极设计

综合以上分析，KUSPI对韩国的意义远不止于一个1500亿美元的投资履行机制。KUSPI作为MAP-KUSPI-FY27造船计划政策组合的印太节点，是美国海军造船业结构性重塑——即“同盟产业能力（allied industrial capacity）”融入美国造船业未来蓝图的首次双边制度化案例，也是韩国需要积极确立自身差异化价值的潜在媒介。然而，要使这种可能性朝着有利于韩国的方向实现，韩国的积极设计是必不可少的，这需要在三个层面同时推进。

首先，韩国应将KUSPI自我定位为“联盟产业能力”（allied industrial capacity）制度化的印太示范案例，而非仅仅是投资履行机制，正如ITA（国际贸易管理局）的新闻稿和FY27造船计划所明确指出的。这是一种自我定位，将KUSPI规定为FY27造船计划提出的全球一体化产业模式的印太常设节点，这与芬兰ICE Pact模式仅限于一次性舰艇合作不同。这种定位将有助于加强韩国的谈判能力，并使其处于模式设计者的地位。也就是说，将KUSPI视为由美韩共同构建，而非美国让步于韩国或韩国让步于美国的外交努力，对于未来合作的政治基础的形成将至关重要。

其次，KUSPI的运作应与FY27造船计划的2027财年NDA（《国防授权法》）立法请求相挂钩的官民多层面对美参与并行。FY27造船计划请求的（i）两艘辅助舰艇的海外建造权、（ii）水面作战舰艇非敏感模块的海外外包权、（iii）21天短期海外维修延期权，都是直接降低韩美造船合作“天花板”的立法变更。韩国通过与国会合作者直接接触来支持这些海军的立法请求，不仅仅是辅助角色，而是相当于韩国自身利益与美国海军政策方向相一致的主动立法外交。产业通商资源部部长金政官于5月7日与田纳西州联邦参议员比尔·哈格蒂（Bill Hagerty）的视频会谈，讨论了包括核电在内的共同关心领域的合作方案，这可以被评价为这种国会参与活动的起点，并有必要将其扩展为与FY27造船计划的三项立法请求直接挂钩的系统性国会参与。除了先前提出的《SHIPS法案》、《ENA法案》、《商船盟国伙伴关系法案》等法案外，还需要通过韩国国会、企业、民间组成的统一对美国会参与网络来支持FY27造船计划所请求的三项立法变更，并以KUSPI华盛顿中心作为常设基地。同时，必须积极说服美国劳工联合会产业工会会议的钢铁工人分会等美国造船业工会，处理其担忧，证明韩国的产业进入与创造美国就业机会是相容的。

第三，在应对朝鲜海军核武装化方面，确保与韩美综合延伸威慑的政策一致性应被纳入KUSPI运作的内在层面。自第九次党代会以来，每年增加两艘核运载工具的可能性，以及拥有向绿色水域海军发展的意愿的朝鲜这一变量，赋予了KUSPI超越单纯产业合作治理的紧迫性。特别是FY27造船计划将“从水面舰艇部署战区核武器”明确列为BBGN核动力战舰的核心能力，表明韩美综合延伸威慑的海上层面与“黄金舰队”构想直接相关。因此，KUSPI华盛顿中心的运作议程应整合韩美海上安全合作的作战层面，并制度化确保跨部门政策一致性——产业通商资源部、国防部、外交部、统一部之间的政策一致性——而非仅仅作为产业通商资源部单一轨道运作。朝鲜自第九次党代会以来展现出的正常国家化外交姿态和构建非对称核平台的多层战略，为韩国将KUSPI作为综合战略资产而非碎片化产业治理提供了理由。

过去五年中美海洋力量转移的趋势、特朗普第二任期政府的MAP-KUSPI-FY27造船计划政策组合，以及第九次党代会以来朝鲜海军核武装化的全面展开，都明确表明韩国所面临的海上安全环境的结构性变化并非仅仅是暂时的波动。《海洋行动计划》中仅作为一项潜在选项提及的桥梁战略，通过KUSPI开始在双边层面制度化，并通过FY27造船计划开始整合到美国海军造船业的永久性蓝图之中，这是美国对这种结构性变化的应对，也是韩国主动确立自身差异化价值的难得机遇窗口。以被动接受其为单纯的投资履行机制的态度，存在耗尽这一机遇的风险。当韩国的主动设计将KUSPI提升为“联盟产业能力”制度化的印太示范案例，并将这种提升的政治资本转化为韩美综合延伸威慑的加强时，韩国就能在中美海洋力量转移的巨大结构性变动中，主动最大化自身的战略价值。■

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■ 吴仁焕_EAI高级研究员，首尔大学讲师。

■ 负责人及编辑： 李相俊_EAI研究员

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