【Global NK评论】朝鲜核问题的战略性再解读：是失败的无核化，还是成功的积极管控？

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1. 问题提出：现有叙事的结构性缺陷

关于朝鲜核问题的支配性叙事很简单：朝鲜强行开发核武器，美国试图阻止但一直失败。这种叙事在过去30多年里一直主导着韩国的安全论述，并被官僚、专家群体和学界普遍接受为不证自明的常识。

最近，要求改变对朝核政策的呼声在这一叙事的延续下日益高涨。Victor Cha在2026年《外交事务》上发表的文章《现状下的朝鲜：冷和平的理由》（North Korea as It Is: The Case for a Cold Peace）中，表达了对持续七届政府的无核化优先框架的现实性担忧，并呼吁转向以遏制、裁军、危机管理、防扩散为中心的“冷和平”战略。他的主张也建立在相同的假设之上，即改变的不是前提，而是处方。因为追求无核化变得困难，所以要改变政策目标。

然而，这些主张仍然回避了一个根本性问题：美国最初选择的对朝核政策的最终目标和路径，究竟是为了无核化本身，还是置于以对华战略为最高优先的结构性框架内的某个要素？在未对前提本身进行充分验证的情况下，仅仅呼吁政策转变，无异于在不验证误诊的情况下只关注处方。如果跳过对根本前提的质疑，所谓的“新”处方也存在延续相同结构性错误的风险。

现有叙事在根本解释力上存在问题。在苏联解体后没有实际战略竞争者的时期，世界唯一的霸权国在近20年里未能阻止一个处于极端经济困难和外交孤立状态下的世界最贫穷国家进行核开发[1]，这一前提本身就违背直觉。尤其是在1990年代，美国在军事上显然有能力打击宁边核设施，而朝鲜不仅是一个弱小国家，还面临着被传统支持国抛弃、若无外部援助则可能面临崩溃的境地，从这些方面来看，现有叙事承担着巨大的解释负担[2]。[1] 尽管如此，建立在这一前提上的叙事至今仍然被极其自然地视为不证自明。[2]

此外，值得关注的是美国对朝政策模式的一贯性。在过去20年里，表面上看克林顿、布什、奥巴马政府在对朝方针上存在差异，但这种差异往往被过度强调。克林顿政府奉行接触政策，布什政府奉行施压政策，奥巴马政府则奉行战略忍耐。然而，尽管存在这些措辞和一定程度的差异，三个政府在政策光谱上却保持了高度一致性。

在朝鲜核问题出现之前，美国可以采取的政策选项实际上仅限于四种。第一是接受朝鲜核开发既成事实。第二是军事解决，即通过军事强制力实现无核化，如摧毁核设施或推翻政权。第三是外交解决，即通过朝鲜要求的体制安全保障和朝美关系正常化来实现自愿无核化。第四是胡萝卜加大棒并用，即同时运用制裁、加强联合演习以及对话、援助。三个政府始终只追求了第四种选项。

选项之间的核心区别在于第一至第三种选项所共有的结构性特征。这三种选项都可能在短期内解决朝鲜核问题。然而，正因如此，这些选项与为对华战略争取战略时间和态势相悖。接受朝鲜核武装会立即削弱同盟国对美国的安保依赖结构。如果军事选项成功，朝鲜政权垮台或无核化可能动摇分裂结构，削弱或消除驻韩美军的驻扎理由。朝鲜与美国建交，获得体制安全保障并融入国际社会，这种选项也可能导致威胁结构解除，削弱地区驻军和同盟凝聚力的依据。也就是说，这三种政策选项的方向都可能削弱对华战略的核心基石。

相反，只有第四种选项满足了这种结构性需求。它通过将地区威胁维持在可管控的水平，而非消除或解决，同时实现了三种效果：在结构上持续维持地区驻军和韩美日同盟合作的理由；在深化与中国经济相互依存的接触基调下，根据中国战略走向灵活应对，争取战略时间以保持对冲态势。这就是第四种选项成为唯一路径的原因。事实上，美国三个政府都始终选择了最后一种选项。反过来说，这表明在美国对华战略的结构性框架内，对朝政策的选择范围受到了持续的限制。

即使暂时搁置这种结构性政策方向所带来的可能性和含义的讨论，可以肯定的是，在反复确认对所谓“无核化”的政策效果有限的情况下，如果三个不同的政府在20年间坚持同一选项，那么与其说是各届政府判断的失败简单重复、累积的结果，不如说是促使判断趋同于同一方向的结构性制约在起作用。如果相似光谱的政策失败在20年间反复出现，那么至少在某个时间点应该有超越该光谱或对其进行本质性修正的尝试。然而，在三届政府中都没有发生这样的情况。

本文正是从现有叙事的结构性局限性出发。如果将美国的对朝政策重新解读为并非简单的“无核化失败”，而是作为对华战略层面的“积极管控”手段，即置于以对华战略为最高优先的结构性逻辑下，选择第四种选项的结果，那么过去30年的历史就能以更连贯的逻辑得到解释。这是本文的核心论点。

2. 支配性叙事存在的解释空白

“美国试图阻止朝鲜核开发但失败了”的叙事长期以来被视为不证自明的常识。然而，这种“自明性”的认知并非验证的结果，而是重复和扩散的结果。实际上，当将战略优先顺序、力量对比以及政策一致性这三个层面联系起来时，这一叙事在解释上存在根本性的空白。

首先，为何将对华战略置于最高优先的美国，会将其视为结构性不兼容的朝鲜无核化作为20年来的首要目标，这一点本身就难以解释。在力量动态层面，一个拥有压倒性优势的行动者，在近20年里从未对一个世界最贫穷的国家动用决定性手段，这本身就难以用简单的政策失败来解释。在政策一致性层面，三届不同的政府在20年间选择了效果反复被证明无效的选项，这不能用偶然或无能来搪塞。

因此，如何解读超越政府的一致性至关重要。将其解释为在特定时期制定的计划被后来的政府继承，这种假设的可能性不大，也难以证实。然而，美国对华战略的核心逻辑，即维持地区驻军、加强韩美日同盟、避免直接针对中国的负担，这些在政府更迭面前都保持了结构性的一致性。只要这种结构持续存在，对朝政策的选择范围就受到了结构性限制。也就是说，相似的结构性制约很可能导致了一致的政策判断光谱。

现有叙事中上述解释空白，虽然单独来看都很大，但累积起来不仅揭示了“无核化失败”的叙事并非建立在自我完结的论据之上，而且其论证的薄弱性远大于“成功的积极管控”论点。尽管如此，现有叙事在未曾面对或审视这些解释空白的情况下，仍然像不证自明的常识一样流传。

对于上述逻辑空白，现有叙事能提供的回答是有限的，并且各自都带有严重的逻辑缺陷。首先，关于军事选项，现有叙事的支持者常常试图通过“朝鲜崩溃导致朝鲜半岛不稳定”或“担忧同盟国受损”来解释其局限性。然而，这种解释反而削弱了现有叙事。如果担忧朝鲜崩溃和半岛不稳定，那本身就意味着宁愿维持现状而非无核化。这更符合积极管控论点的核心论据。

另一种可能的解释是“各届政府真心希望无核化，但因朝鲜的拖延战术和中国的 ود عدم cooperation 而反复失败”。然而，这种解释面临着难以回避的困境。首先，中国向朝鲜提供粮食和能源的事实自1990年代中期起就是公开信息。尽管如此，美国从未采取实质性行动强制中国停止对朝援助，这表明无核化在美国的对华关系管理中的优先度较低。

更关键的是，如果承认美国因重视与中国的长期对冲而难以阻止对朝援助，那么这一承认本身就支持了积极管控论点。也就是说，它本身就证实了对华战略在结构上优先于无核化。所谓的“因中国而失败”的解释，归根结底与“与中国的关系比无核化更重要”的表白无异。无论选择哪种说法，都难以成立“无核化本身是美国实质性目标”的解释。

另一方面，对“积极管控论点”最强烈的反驳是，没有直接证据表明美国蓄意纵容朝鲜核武装。然而，如果将这一标准一以贯之，那么所有战略性隐蔽的国家行为都将无法分析。更关键的是，如果现有叙事在回答上述问题时都失败了，那么剩下的唯一解释就是“积极管控论点”。以缺乏直接证据为由进行反驳，只有在其他解释有效的情况下才具有逻辑上的有效性。

此外，要求对那些一旦暴露就会导致同盟体系崩溃、战略目标无法实现的意图提供公开的直接证据，可能不是一个恰当的标准。战略的本质在于，如果暴露符合目标就暴露，如果隐蔽符合目标就隐蔽，如果意图与表面行为相反就采取相反行动。缺乏直接证据并不等于缺乏意图。因此，判断的标准不应是直接证据的有无，而应是现有证据更符合哪种假设。

3. 分析框架：朝鲜核问题并非仅限于朝鲜半岛

战略性再解读的起点是对美国大战略优先级的准确理解。贯穿美国外交安全政策的最高目标并非防止核扩散或推广民主，而是（正如现实主义国际关系理论普遍指出的那样）阻止另一个潜在霸权国家的崛起。在美国对外政策中，核扩散防止或人权等规范性目标从属于遏制霸权竞争的最高目标。

这并非抽象论断，而是历史上反复确认的模式。在核扩散防止方面，美国在判断其有助于遏制苏联的情况下，实际上默许了英国和法国的核开发，并对以色列的核武装采取了数十年“核模糊”政策，即不正式承认但予以默许[3]。[3]对于巴基斯坦，在苏联入侵阿富汗后，出于对苏战略价值的考虑，美国实际上放任其核开发；与印度则在2005年签订民用核合作协定，事后承认了NPT体系外的核保有国[4]。[4]

民主主义的情况也同样如此。美国曾与符合国家利益的威权政权合作，但对于威胁其战略利益的民主选举产生的政府，也毫不犹豫地予以颠覆。伊朗（1953年）、危地马拉（1954年）、智利（1973年）等案例表明，民主主义并非美国对外政策的目的，而是选择性利用的修辞。总之，防止核扩散和推广民主，并非美国对外政策的目的，而是维持霸权的手段。

从这个框架来看，对韩国而言，朝鲜问题是其最高战略任务，但对美国而言，朝鲜问题是其最高战略目标——即对华战略——的下属问题。也就是说，韩国和美国看待朝鲜的层面是不同的。这意味着，对美国而言，韩国和朝鲜都可以作为追求最高战略目标的手段。

从上述分析框架来看，与朝核问题相关的关键阶段可以得到新的解释。笔者已在1994年朝核危机相关评论中阐述过观点。此外，1991-1992年布什政府解密的国家安全备忘录显示，在日内瓦协议期间，国务院试图推动无核化-关系正常化交换，而国防部则试图删除提及关系正常化。这与Sigal（1998）在其著作《Disarming Strangers》中重构的内部博弈一致。尽管Galucci来自国务院，但谈判的实质方向仍遵循了国防部的构想。

国防部将重点放在冻结核材料的额外生产而非完全无核化，是为了在战略不确定时期保留选项。1993年，美国当时无法确定中国最终是否会追求霸权。如果中国不追求霸权，朝鲜核武装是不必要的；但如果中国追求霸权，那么它就可以成为美国重新武装和维持地区同盟体系的核心理由。日内瓦协议是在这一战略不确定时期为保留选项而争取战略时间的结构。此后，随着中国崛起，美国将中国视为潜在霸权竞争者的观点得到加强，对华战略的轮廓也日益清晰，这一战略框架带来的结构性逻辑，无论政府如何更迭，都对朝政策的选择范围产生了相同的限制。

4. 官方文件揭示的结构性连续性与美国的对朝战略

支持这一论证的官方文件十分丰富。代表性的文件包括直接展示1991年至2000年间美国对朝、对中战略如何设计和具体化的文件，如1991年布什总统指示制定的NSR-28、1995年2月发布的所谓“奈伊报告（Nye Report）”、1999年3月发布的阿米蒂奇报告等。

第一份文件是1991年冷战结束后，布什总统指示对东亚·朝鲜半岛政策进行全面审查的NSR-28（National Security Review 28）。公开的审查指南（Terms of Reference）表明，该文件并非仅仅是对朝核问题的应对审查。指南明确询问“核不扩散问题如何与地区内美国其他主要目标及国家利益挂钩”。这表明无核化并非独立目标，而是从一开始就被设定为更高战略目标下的子问题。此外，“韩国在采取行动前还要等待多久？”这个问题表明，韩国作为同盟国被视为需要管理的变量，而非合作夥伴。再者，要求评估朝鲜对压力和诱因的“反应”，这表明胡萝卜加大棒并用从一开始就被设计为政策选项。最后，关于与中国、苏联、日本合作的提问，表明对朝鲜无核化的思考与新的地区结构相联系。1991年的这份文件可以被视为形成未来20年结构性制约原型的起点。

第二份文件是1995年2月发布的《奈伊报告》（United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region）。时任国防部长佩里签署的序言中明确写道：“1990年和1992年的国防部战略报告构想了冷战后削减地区兵力。然而，今年的报告重申了相反的立场，即维持约10万人的稳定前沿部署。”这一转折的时机至关重要。在1994年日内瓦协议之后不久的1995年，永久性地区前沿部署被正式宣布。作为填补苏联解体后东亚力量空白、作为地区稳定者角色的综合考量的一部分，维持朝核问题为可管控威胁，在结构上是美国维持地区驻军的必要条件。报告明确将中国崛起和朝鲜核问题列为维持地区美军前沿部署的两大理由，并正式化了“接触与对冲并存（engage while hedging）”的对华战略基调。

第三份文件是1999年的阿米蒂奇报告《A Comprehensive Approach to North Korea》和2000年的阿米蒂奇-奈伊联合报告（The United States and Japan: Advancing Toward a Mature Partnership）。1999年报告中的“Should Diplomacy Fail”部分与本文的论点尤其相关。阿米蒂奇在此明确指出：“在这个构想中，唯一持续不变的核心要素是加强美国在该关键地区维持稳定和加强安全的领导力，无论朝鲜如何回应（irrespective of North Korea's response）。”这在官方政策文件中明确表示，无论无核化外交成败如何，都将独立推进加强地区驻军和深化韩美日安全合作的目标。对朝鲜的“综合性 접근”是“无论朝鲜如何回应”而推进的。

2000年的联合报告呼吁将美日同盟从“负担分担（burden-sharing）”转向“权力分担（power-sharing）”，并将这一逻辑扩展到整个同盟结构。参与撰写报告的阿米蒂奇、凯利、沃尔福威茨、格林等人后来在布什政府担任核心职务，这表明这一逻辑并未止步于政策建议，而是得到了实际政策的落实。

这些文件表明，将对华战略置于最高优先，并将朝鲜维持为可管控威胁的结构性逻辑并未动摇，呈现出一种一贯的 흐름。官方文件证明了各届政府在独立判断的同时，为何不可避免地趋同于相同的结构性制约。

特别是1996年的台海危机，是强化这一结构的转折点。中国在台湾海峡发射导弹，美国派遣航母编队，加速了将中国正式定位为潜在霸权竞争者的进程。与此同时，随着苏联解体和“苦难行军”，朝鲜濒临崩溃，中国开始提供粮食和能源以“防止战略缓冲地带的丧失”。在美国看来，这明确发出了中国未来将利用朝鲜作为对美缓冲地的信号。这一认识的转变导致了布什政府对朝政策的强硬化，并最终导致了2002年通过凯利访朝破坏日内瓦协议以及持续拒绝与朝鲜进行双边对话。

因此，朝鲜的妖魔化与管控并非矛盾。相反，这最鲜明地体现了积极管控论点的核心。妖魔化朝鲜、施加制裁、加强联合演习，同时实现了提高同盟国安保依赖度、加强驻军理由、确保对华包围网合法性等战略效果。同时，通过不采取实现无核化的决定性手段，维持了朝鲜核开发及核能力不断提高的结构。在将对华战略置于最高优先的逻辑下，这两大支柱并非矛盾，而是相辅相成地发挥作用。

这一战略要发挥作用，其真实意图就不能暴露。正如笔者在之前的评论中所指出的，“美国的双重战略只有在其真实意图不被同盟国和敌对国所解读时才能奏效。”如果同盟国韩国了解美国的真实意图，就会对驻韩美军的驻扎理由产生疑问；如果朝鲜掌握了这一点，谈判杠杆就无法建立。表面行为指向相反方向是这一战略的结构性必然，因此将缺乏直接证据解读为缺乏意图在逻辑上不成立。

结果，克林顿政府8年的对朝政策起到了防止朝鲜崩溃的作用。这并非仅仅出于人道主义的考量。1994年日内瓦协议后，国防部通过《奈伊报告》正式化了地区前沿部署的永久化，这与“朝鲜不崩溃并维持为‘可管控威胁’时，美国的地区军事态势才得以正当化”的结构性逻辑完全一致。即使是佩里前国防部长在1999年的审查报告中建议与朝鲜进行全面接触，其建议的前提也是威胁的逐步管理，而非朝鲜政权的立即崩溃或完全无核化。

布什-奥巴马政府执政的16年，在结构上维持了朝鲜逐步拥有打击韩国和日本的核·导弹能力的局面。总之，尽管政府间存在措辞上的差异，但实际上并未使朝鲜崩溃也未完全实现无核化的结果却得到了一致维持。这不是特定初期设计的继承，而是将对华战略置于最高优先的结构性逻辑对各届政府的对朝政策选择范围产生了相同限制的结果。

5. 对韩国安全论述的启示

Joel S. Wit在其记录美国对朝核外交30年的著作中，以内部人士的视角诊断美国真心希望无核化但失败了。在对该书的评论中，Galiuchi提出了这样的问题：“世界最强的霸权国为何30年来未能阻止一个世界最贫穷国家之一的核武装？”本文试图从对华战略的结构性制约中寻找答案。

回到文章开头提到的Victor Cha的最新主张，他承认七届政府的无核化框架失败，并呼吁转向“冷和平”。然而，如果本文的论点是正确的，那么他的处方意味着持续的战略进入下一阶段，而非战略的转变。如果无核化从一开始就不是实质性的最高优先目标，那么现在放弃它并转向遏制·管控，对美国而言不过是将已在执行的政策正式化。前提改变了，处方的意义也随之改变。

哪种说法正确，将从根本上改变韩国的任务。如果本文的再解读是正确的，那么韩国关于朝核的安全论述就需要进行根本性的重新审视。韩国的安全论述迄今为止是基于“美国曾与韩国一起试图阻止朝鲜核开发”的前提下运作的。如果这一前提是正确的，那么韩国的任务就是帮助美国下次做得更好。然而，如果如本文论点所述，美国将对华战略置于最高优先，并以与将朝鲜置于战略最高优先的韩国不对称的立场推进战略，那么韩国未来的战略就应该有所不同。

韩国仅仅将朝鲜定义为“威胁”，并认为美韩战略目标一致，这可能允许韩国自身在利用该威胁的更大格局中被工具化。只要韩国仅将朝鲜视为威胁，就不得不依赖于管理该威胁的框架。而设计这个框架的，并非韩国。

因此，韩国的安全论述应超越仅仅将朝鲜视为威胁的阶段，从正视大国围绕朝核构建的战略利益差异出发。只有不带意识形态偏见地直面“朝鲜和朝核对大国具有何种结构性·功能性意义？各国通过朝核媒介追求的战略有何不同？”这些问题，才能推导出最适合韩国的对朝战略和地区战略。正如正视同盟的不对称性并非否定同盟一样，提出这些问题并不会削弱韩国的安全。反而，这是韩国能够用自己的眼睛追求安全和外交的土壤的实质性保障。

总之，韩国的国防战略应从正视同盟的结构性不对称性出发。要摆脱被动地卷入美国对华战略的认识和态度，从韩国的国家利益角度重新定义驻韩美军的战略灵活性、同盟现代化、战时作战指挥权等问题。此外，向并行指挥结构转型以制度性地支持这种战略自主性，将是决定未来韩美同盟稳定性和持续性的关键变量。■

[1] 将朝鲜2009年第二次核试验视为朝鲜获得有意义核弹头威力的转折点。

[2] 关于20世纪90年代朝鲜的经济脆弱性，参见 Noland, Marcus, Sherman Robinson, and Tao Wang, "Famine in North Korea: Causes and Cures," Economic Development and Cultural Change 49(4), 2001, pp. 741–767。苏联解体后，能源和粮食援助急剧减少，朝鲜事实上已处于没有外部援助就无法生存的状态。

[3] 关于以色列的核模糊政策和美国的默许，参见 Cohen, Avner, The Bomb that Never Was: The Making of Israel's Nuclear Policy (New York: Columbia University Press, 1998); Hersh, Seymour M., The Samson Option: Israel's Nuclear Arsenal and American Foreign Policy (New York: Random House, 1991)。关于美国在遏制苏联的战略背景下接受英国和法国核开发的进程，参见 Gavin, Francis J., Nuclear Statecraft: History and Strategy in America's Atomic Age (Ithaca: Cornell University Press, 2012), pp. 40–75。

[4] 关于美国对巴基斯坦核开发的战略性忽视，参见 National Security Archive, "The United States and Pakistan's Quest for the Bomb," Electronic Briefing Book, 2010。关于2005年美印民用核合作协定（U.S.-India Civil Nuclear Agreement）的战略意义，参见 Perkovich, George, "Faulty Promises: The U.S.-India Nuclear Deal," Carnegie Endowment Policy Outlook, September 2005。

参考文献

韩文文献

权英根，《朝鲜核武装的隐秘真相》，首尔：时代出版社，2023。

全在宇，“1994年宁边危机的战略性再解读”，GlobalNK评论，东亚研究院，2026。

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■ 全在宇_韩国国防研究院(KIDA)研究委员。

■ 担当及编辑: 李尚俊_EAI研究员; 吴仁焕_EAI首席研究员

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