[2026年韩国周边国家外交及对朝战略研讨会：新年对话会] ⑥ 新东方政策与俄美关系修复的缝隙：脱单极时代韩俄关系的战略性再设计

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多极化时代的国际秩序重塑与两种视角

您好。我是国家安保战略研究院的张世浩。我院研究员，主要研究俄罗斯国内政治及对外关系等各类问题。刚才申范植教授提到，单极时代正在落幕，多极化时代正在到来。也有人认为，旧秩序已然衰退，但新秩序的具体形态尚不明朗。其核心本质在于，从消极层面看，即短期内，自1991年苏联解体后；从更积极长远看，自1945年第二次世界大战后，我们所熟知的美国霸权，即所谓的“美国时代”，正面临严峻挑战。在此背景下，我想向各位介绍一篇有趣的评论文章。那是去年。

在拜读了2025年6月发表于《外交事务》的这篇文章时，我顿时想起了约瑟夫·奈教授的著作《软实力》。约瑟夫·奈教授于去年逝世。我记得这本书出版于2014年，我想在座的许多人可能都读过。我个人也曾饶有兴致地读过。这本书的书名是《美国的世界是否已终结？》。实际上，在本书撰写之时，“美国衰落论”本身就已引起了广泛反响，而当时约瑟夫·奈教授等人的结论是，所谓的美国衰落并非绝对霸权或国力衰退，而是相对衰落。他列举了众多挑战美国的势力，并指出了他们各自的局限性。最终，他得出结论，美国在软实力方面拥有显著的竞争力和优势，并且，如果美国

政府能够妥善运用由硬实力和软实力结合而成的“巧实力”，美国的全球领导地位将得到稳定延续。2014年的这本书就阐述了这些内容。我粗略总结了一下，大概是这些内容。时间已过去11年，到了2025年6月，约瑟夫·奈教授又说了什么呢？这篇《外交事务》的评论文章带给我们的信息，其标题极具挑衅性：《漫长的美国世纪的终结》。11年前，他对美国霸权前景做了非常乐观的展望，而11年后，在他去世前最后发表的著作中，他这样写道：他尖锐批评了所谓特朗普上台后美国的政策，特别是指出美国正在从国际关系中撤离，

正在采取“中度撤退”（mid-row）的姿态，并指出，鉴于“巧实力”和美国国际领导力已明显萎缩的当时状况，《漫长的美国世纪的终结》的警告意味十足。在此背景下，我发现了看待近期国际秩序变化的两种截然不同的观点。有人认为，就在几天前，即1月3日，美国袭击委内瑞拉，并将马杜罗——我们该如何称呼他？是绑架还是逮捕？——遣送回国。这确实令人震惊。如果不是美国，还有哪个国家能采取这样的行动？无论喜不喜欢，这都展现了其巨大的影响力。

派遣军队进入主权国家，并将该国总统抓捕并带回本国。我认为这是美国当前影响力的一个非常重要的象征性事件。基于这种立场，许多人，或者说有些人会说：“美国这样一个国家，拥有如此强大的力量、影响力，并且具备领导力，尽管存在各种挑战美国的潮流，但美国将在极短的时间内恢复其霸权，并重新确立其所引领的单极国际秩序。” 另一方面，也有人持有相反的观点：“美国的衰落已是不可逆转、不可避免的。”

革命性的秩序重塑而非过渡性秩序的长期化

更重要的是，挑战美国霸权的不仅仅是中国，还有俄罗斯，并且这已经形成了一股势力。因此，这是一个不可逆转的过程，国际秩序的重塑最终将以革命性的形式发生，并且新的、替代性的多极国际秩序将很快形成。在我看来，这两种观点都极具说服力，但作为一名分析师，同时也是一名国际政治研究者，我认为这两种论调之间存在一定的偏向。

我之所以这么认为，首先需要回顾一下国际秩序是如何重塑的历史经验。事实上，国际秩序的重塑经历了多个阶段。纵观历史，霸权国与挑战国之间的力量动态变化，霸权国为阻止挑战而发动的预防性战争或挑战国的直接军事挑战，以及它们之间的军事冲突、战争，最终由战争获胜国作为战利品建立新秩序，这便是以往国际秩序重塑的历史。然而，在当前情况下，尽管我们刚才多次提及中国，但中美两国是否会像以往国际秩序重塑过程中那样，真正爆发冲突并开战呢？刚才

我们提到了中国拥有的核武器数量，目前有500枚，到2027年将拥有700枚。美国已拥有100多枚核弹头。俄罗斯也是如此。那么，美国与中国，或美国与俄罗斯，为了争夺国际霸权而发生实质性的军事冲突的可能性有多大？依我看，这种可能性不大。最终，围绕世界秩序主导权或霸权的争夺，无论是代理人战争、技术竞争，还是贸易摩擦，都可能在多个领域、多个层面、以多种形式进行长期博弈。从这个角度来看，未来的国际秩序重塑过程，与其说是彻底颠覆旧秩序的革命性过程，不如说是在现有秩序基础上，以相当大的演进过程为主的可能性更大。此外，包括联合国在内的现有国际法

旧秩序的惯性将在一定程度上得以维持，同时在区域层面存在独立运作的机制，形成一种不确定、模糊的过渡性秩序，并可能长期持续。我刚才提到“双重偏向”，如果相信美国的时代将很快恢复，那么从韩国外交的角度来看，我们应该与谁同行？自然是与美国同行。而如果中国将很快超越美国并取得新的霸权，那么韩国外交无需犹豫，可以直接与中国同行。如果拥有十个鸡蛋，可以全部放入美国篮子，或者全部放入中国篮子。

但是，正如我刚才提到的，在如此不确定、流动且易变的国际关系下，韩国应如何制定外交政策？这无疑是我们面临的巨大挑战和难题。我想再补充一点，我本来写了但又想跳过，后来觉得还是有必要说一下。我尝试对当前时代进行一个自我定义。我尝试了两种自我定义。第一种，我认为可能是“积极悲观的时代”。首先，基本来说，当我们使用“悲观”或“乐观”这样的词语时，如果我们认为明天会比我们现在所处的今天更好，那就是乐观。但如果我们认为明天会比今天更艰难、更辛苦、更坎坷，那就是悲观。在这种充满坎坷和混乱的国际政治、国际关系面前，我们头脑中的认知是乐观占主导，还是悲观占主导？我认为悲观占据了更大的比重。然而，在这种悲观中，人们会去种苹果树吗？并非如此。无论是个人还是国家，在这样的悲观时代，不被压倒，而是为了生存、繁荣和发展而拼搏努力，展现出积极性。从这个意义上说，我认为这是“积极悲观的时代”。

认为明天会更好是乐观主义。然而，如果认为明天会比今天更困难、更艰苦、更坎坷，那就是悲观主义。面对如此艰难混乱的国际政治和国际关系，我们头脑中的认知是被乐观主导还是被悲观主导？我认为，我们正处在一个悲观主义占据更大比重的时代。然而，在这样的悲观情绪中，人们还会去种苹果树吗？并非如此。个人如此，国家也是如此，在悲观的时代，它们不屈服于压力，为了自身的生存、繁荣和发展，不断地挣扎和努力，展现出积极主动性。从这个意义上说，我称之为‘积极悲观时代’。

韩俄关系现状与战略重塑的必要性

我尝试做了如上定义，或者，也可能是“有正当理由的投机主义时代”。正因为世界如此复杂和不稳定，许多国家都采取投机主义的策略和行动。这不仅限于大国，中等强国、弱小国家、发展中国家都在追求国家利益，采取投机主义。然而，由于直接这样做有难度，我们便会打着适当的旗号，比如正当理由，来掩饰这种行为。我们正生活在这样的时代。在此背景下，我们应该思考韩俄关系。首先，我们先来审视韩俄关系现状。韩国与俄罗斯于1990年建交，去年恰好是建交35周年。

在建交后的35年里，韩俄关系得到了许多专家普遍认可的评价，即发展缓慢但稳步向前。然而，随着2019年新冠疫情危机全面爆发，以及2022年乌克兰战争爆发，韩俄关系面临严峻挑战，关系不断倒退和停滞。目前，可以说已跌至谷底，处于历史最糟糕的境地。实际上，政府间的交流几乎中断，民间交流也严重萎缩。从两国贸易额的现状来看，也已大幅萎缩。据我记忆，在2021年乌克兰战争爆发前，两国贸易额为270亿美元。而2024年两国贸易额约为114亿美元。也就是说，

不仅仅是减半，而是减少了一半以上。可见，正如贸易额所示，两国社会关系极其糟糕。当时，2021年，俄罗斯是韩国的第12大贸易伙伴国。而截至2024年，其排名已迅速下降至28位或29位。此外，在韩俄关系政治恶化的同时，朝俄关系却异常紧密。而且在2024年，

朝俄两国终于签署了新条约。这里的新条约指的是，在更新原有友好合作条约的基础上，新签署了《全面战略伙伴关系条约》，其中特别包含了相互军事援助的内容。也就是说，两国恢复了军事同盟关系。实际上，朝俄之间这种军事同盟的恢复，不仅对韩国，对朝鲜半岛、东北亚乃至全球层面都产生了相当大的冲击。那么，在此背景下，我认为在考虑韩俄关系时，需要考虑诸多问题。另外，我想再强调一点，自乌克兰战争爆发以来，以及美国对委内瑞拉的军事打击，俄罗斯绝不能摆脱侵犯主权国家，触犯甚至粗暴违反国际法的指控。

因此，对于韩国是否应与发动此类侵略的俄罗斯建立正常关系，这是一个根本性问题，提出这种疑问是十分自然的。因此，我认为，我们应坚持原则性立场对待俄罗斯，并据此行事，这种主张也应得到充分尊重。尽管如此，我们知道，所有国家关系都与人际关系有相似之处。在超越某种“应该”的层面，从“现实”的角度来看，我们似乎还有很多值得思考和考量的地方。第一，考虑到韩国所处的国家认同以及当前国际关系的流动性和易变性，韩国的外交政策或外交本身，就必然要求与周边国家建立圆满关系。韩国具有什么样的国家认同？是分裂的国家。是比任何事情都更重视和平的国家。

韩国是半岛国家。稍有不慎，就可能陷入大陆势力与海洋势力冲突的地缘政治位置。然而，如果处理得当，它也可以成为大陆势力与海洋势力自由会面与合作的广场，也具有这种地缘政治位置。韩国是贸易国家。韩国需要进口各种原材料和零部件，生产高附加值产品，并在各种商品市场上销售，才能维持国家的繁荣。这样的国家，基本都需要与周边国家保持良好关系。必须建立圆满的关系。或者，至少保持不尴尬的关系，这确实是自然而然且重要的课题。我个人是这么认为的。此外，正如我之前提到的，在易变且流动的国际关系下，将鸡蛋全部放入某个篮子，可能是一种非常危险的选择。这些因素都应得到考虑。第二，我们需要客观评估俄罗斯的战略价值。当然，俄罗斯方面存在许多

我们不认同且令我们感到不适的部分，这无疑是事实，但俄罗斯确实拥有明确的战略资产。我在此列举的是能源、粮食——俄罗斯不仅自给自足，甚至还是全球最大的出口国。对我们而言，俄罗斯是一个需要合作的国家，在核心技术方面也是如此。此外，如果包括后苏联地区，即与俄罗斯邻近的欧亚大陆国家，俄罗斯作为一个重要的商品市场，其价值不言而喻。在物流方面，俄罗斯在现有物流和正在构建的新物流方面，都拥有巨大的竞争力。

此外，俄罗斯还是联合国安理会常任理事国，并且是金砖国家+等新兴多边组织的领导者之一。如何处理与这样一个国家的关系，是我们必须认真考虑的问题。接下来，我们还需考虑俄罗斯作为东北亚地区核心国家的新回归。当然，我们也可以质疑俄罗斯是否能被纳入东北亚国家范畴，并且不容否认的是，俄罗斯在过去一段时间内一直处于相对边缘的地位。然而，近来俄罗斯通过与中国的战略关系以及与朝鲜的战略关系，在东北亚不断壮大自身实力和影响力。其发言权日益增强。因此，我们必须考虑俄罗斯作为东北亚地区重要参与者回归的立场。那么，是只有韩国重视俄罗斯，单方面付出吗？

俄罗斯的“新东方政策”及其在东北亚作用的增强

我们试图修复关系？正如申范植教授在讲座中简要提及的，根据我最近对俄罗斯的访问，情况并非完全如此。实际上，俄罗斯自2012年普京第三次执政以来，就提出了“大欧亚构想”或“新东方政策”，并积极推行至今。在这一“大欧亚构想”或“新东方政策”的战略构想下，有一个判断，即世界秩序的中心正从欧洲-大西洋地区转移到亚太地区，因此俄罗斯的未来不在西方，而在东方。这不是一个临时或次要的战略，而是从长远战略角度制定的。而且，这种向东方转移的战略，在乌克兰战争后似乎变得更加坚定。事实上，我阅读的俄罗斯多位战略家的著作和俄罗斯出差

即使乌克兰战争结束，俄罗斯也必将继续将重心放在东方，尽管与西方国家合作也很重要。俄罗斯认为国家的未来愿景在东方，并因此加强了与中国和印度的合作。然而，与中国的合作过于紧密，以及因战争而产生的对中国的依赖，构成了威胁。与印度的合作也很重要，印度可以在与中国的关系中发挥重要的杠杆作用。但是，印度的走向难以预测。

印度与美国合作良好，与中国关系略显紧张，但与俄罗斯关系也非常融洽。因此，印度是否是可靠的伙伴存在疑问。虽然俄罗斯认为韩国和日本是潜在的合作伙伴，但日本与俄罗斯之间存在领土争端这一结构性制约因素。因此，不可否认的是，在东北亚有影响力的合作伙伴中，俄罗斯高度重视韩国。因此，从韩国的立场来看，与俄罗斯的关系并非单方面的，而是可以实现双向沟通的，这一点应在制定和设计韩俄关系时予以考虑。

乌克兰战争的结束与美俄关系变化的展望

我还想指出乌克兰战争的结束可能性。申范植教授提请大家关注明年上半年，我对此深表赞同。更进一步说，我想说乌克兰战争已经结束了。从最近的讨论来看，特朗普前总统表示已完成95%，泽连斯基总统表示已完成90%。俄罗斯外交部副部长之一称，正在进行谈判的细致协调。特别是，此前持强硬立场的俄罗斯官员提及细致协调，这绝非寻常。

战争陷入僵局，战场上的杀戮仍在继续，但结束战争的基本框架已经 마련。目前只是在解决剩余的几个棘手问题。之所以说战争已经结束，是因为基本框架已经确定。最终，只是围绕最后的核心症结展开收尾战，战争的结束只是时间问题。当然，这取决于结束的时间点，但我们有必要考虑乌克兰战争的结束。此外，我还想强调，战后美俄之间出现交易性缓和的可能性。美国去年11月发布的国家安全战略（NSS）给我们带来了巨大的冲击。

美国将旧的教条、意识形态、价值观和制度视为阻碍国家利益实现的障碍。NSS在分析失败原因的同时，也解释了美国霸权和国力衰落的原因，并明确表达了抛弃旧事物，通过实力和交易来追求国家利益的意愿。

特别是，与拜登政府的NSS不同，它没有将俄罗斯称为敌人或威胁。它将俄罗斯定位为一个需要通过外交和经济手段进行管理的、以恢复战略稳定为目标的国家。这预示着未来美俄关系的变化。此外，一些媒体泄露的深化版本中，提到了将现有的G7国家替换为由美国、中国、俄罗斯、印度、日本组成的C5（核心）集团。

这意味着将由具有强大国力和人口的国家组成，这表明了美国正在考虑雅尔塔2.0或新的合作体系等变化。这些因素都强调了乌克兰战争后美俄关系可能发生重大变化。特朗普2.0之后，美俄两国进行了多次会晤，其中最典型的是去年的安克雷奇峰会。会晤的主要内容是战争结束方案，但值得注意的是，除了战争结束的讨论外，美俄经济合作领域也得到了同等甚至更多的关注。

韩国对俄政策的重新制定与新北方政策2.0构想

美俄关系正常化问题被列为重要议程，这表明战后两国之间的经济合作或交易将占据相当大的比重。事实上，能源资源、金融制裁、北极项目、太空合作等多个领域都被提及。在安克雷奇会晤中，美国的埃克森美孚公司与俄罗斯的俄罗斯石油公司举行了会谈，并讨论了埃克森美孚公司回归参与的亚马尔项目。由此可见，美国和俄罗斯正在考虑的不仅是战争的结束，还有战后秩序的合作方案。从这个角度来看，韩国新政府如何制定和执行对俄政策至关重要。现政府虽然尚未正式表明官方对俄政策立场，但在去年的五年国政运营计划的外交安保部分，明确指出要追求两国关系稳定管理和发展。

主要内容包括保护国民和企业权益，为韩半岛和平稳定持续战略沟通，以及扩大共识以构建合作共赢关系。此前，韩俄关系不佳的一个原因是两国对国际秩序重塑的看法存在差异。尹锡悦政府强调价值观，认为韩国在由美国主导的秩序中搭乘便车实现了繁荣，因此倾向于恢复或维护现有秩序。

相反，俄罗斯认为以美国为中心的单极国际秩序不符合其国家利益，并追求创造新的秩序。由于这种认识上的差异，建立战略关系变得困难。然而，韩国新政府强调国家利益而非价值观，这可以被解读为适应不断变化的国际秩序的信号。因此，认为两国共同点正在扩大是重要的。为了恢复和发展韩俄关系，第一，必须展现积极性和主动性。不是等到条件成熟再改善关系，而是要创造条件。

第二，战争结束后再改善关系就太晚了。与美国在战争前积极行动不同，韩国等待战争结束后行动，这为时过早。我们必须寻找现在能做的事情。第三，应该从简单且有益的事情开始。要求俄罗斯协助朝鲜无核化，这现实性不高。优先推进两国之间具有实质性利益的经济和贸易领域，以及不受制裁影响的领域的合作，是比较理想的做法。

前提是，韩国必须被视为一个战略行为者。如果仅仅被视为追随美国的行为者，那么很难在韩俄关系中取得长期成果。此外，还应利用各种沟通渠道，如国家元首、部长级会晤、特使派遣、1.5轨对话等。如果政府直接出面有困难，议会和地方政府也应有所行动。

最重要的是，新政府要重视韩俄关系的稳定管理，但不能让其被搁置。因为被搁置的任务往往会被忽视而不了了之。为了不被搁置并得到管理，需要付出相当大的努力。韩国新政府有必要大胆重构“新北方政策2.0”，并制定相关政策。为此，可以考虑在国家安保室次长之下设立北方秘书官，或构建总统直属的北方特使治理体系，以确保即使在优先级较低的情况下，也能持续思考对俄政策，并通过相关部门的协调来创造政策协同效应。

我希望在这些不同领域能够实现长期的合作，并努力将其变为现实，我的发言到此结束。

■ 作者：张世浩 _ 国家安保战略研究院研究委员。

■ 담당 및 편집: 임재현 _ EAI 연구원

문의: 02 2277 1683 (ext. 209) | jhlim@eai.or.kr

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