[Foro OTAN-IP4] ③ La cadena de suministro como activo estratégico: Posibilidades y límites de la cooperación OTAN-IP4 en la era de la seguridad económica | Lee Hyo-young, Profesora de la Academia Diplomática Nacional de Corea

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Buenos días. Soy Lee Hyoyeong del Instituto de Estudios Diplomáticos de Corea (KIDA). Hoy me han encargado presentar sobre la cadena de suministro como activo estratégico y las cuestiones de la cadena de suministro como tema de cooperación de la OTAN IP4. Como se mencionó en la primera sesión, este es un tema que abordo por primera vez, por lo que lo preparé con la mentalidad de un estudiante. Les pido su comprensión por las posibles deficiencias y comenzaré. Creo que la razón por la que se me encargó esta presentación es que no hay muchos estudiosos de la OTAN europea, y entre ellos, son muy pocos los que abordan las cuestiones de la cadena de suministro. Me especialicé en economía y comercio internacional, y el año pasado, mientras estudiaba la política de comercio internacional de Estados Unidos, me adentré en la política de comercio internacional de la Unión Europea (UE).

Contexto de las cuestiones de la cadena de suministro y la cooperación de la OTAN IP4

Al observar los cambios en las políticas comerciales de la UE basados en su estrategia de seguridad económica, especialmente los cambios en las políticas o cuestiones relacionadas con los datos, investigué cómo difieren las políticas de reorganización de la cadena de suministro entre Estados Unidos y la UE. Por eso creo que se me propuso este tema, y aunque es un campo poco investigado y puede haber muchas deficiencias, les pido su comprensión. Mi primer pensamiento al preparar este tema fue que las cuestiones de la cadena de suministro no se habían abordado desde una perspectiva de seguridad militar.

Sé que la OTAN es una organización de cooperación en seguridad militar, por lo que me sorprendió que abordara cuestiones de la cadena de suministro. Al investigar por qué, parece que la inestabilidad de la cadena de suministro de materiales militares, como municiones y armas, se expuso gravemente tras la guerra ruso-ucraniana, y la estabilidad de la cadena de suministro para el suministro seguro de estos materiales militares se volvió importante. Por lo tanto, al hablar de la cooperación en la cadena de suministro de la OTAN IP4, surgieron principalmente términos como cooperación en la cadena de suministro en el ámbito de la defensa y cadena de suministro de defensa. Sin embargo, parece que no ha habido muchos avances y me resultó difícil encontrar información ya que está en curso.

El nuevo concepto estratégico de la OTAN y la importancia de la región del Indo-Pacífico

Hubo muchos. Comenzó con la estabilización de la cadena de suministro de municiones y materiales militares, pero gradualmente está evolucionando hacia la estabilidad del suministro en el ámbito de las tecnologías avanzadas y la industria de defensa. Al examinar el trasfondo de la promoción de la cooperación entre la OTAN IP4, la percepción de la seguridad dentro de la OTAN también ha comenzado a cambiar significativamente. El concepto estratégico de la OTAN publicado en 2010 ha experimentado un gran cambio en el entorno de seguridad después de 12 años, y el nuevo concepto estratégico de la OTAN se publicó en 2022.

La intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y el declive de la globalización han provocado el colapso casi total del sistema multilateral de comercio existente, y las políticas comerciales bilaterales y unilaterales centradas en las grandes potencias han alterado drásticamente el entorno comercial. Además, los países con superioridad tecnológica obtienen superioridad en seguridad, y han surgido nuevas cuestiones de seguridad debido al avance tecnológico. Además, la pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto que la inestabilidad del suministro de materiales importantes tiene un gran impacto en la propia seguridad nacional. En un esfuerzo por encontrar respuestas, la OTAN publicó su nuevo concepto estratégico, reconociendo que el entorno de seguridad ha cambiado por completo.

El documento menciona que la región europea ya no está en paz. Se enfatiza la resiliencia y la superioridad tecnológica, y parece que se ha llegado a la conclusión de que la superioridad militar también está en riesgo sin superioridad tecnológica, especialmente en el contexto de la relación con Rusia y China. Se ha comenzado a enfatizar la idea de que solo teniendo superioridad tecnológica se puede mantener adecuadamente la postura de defensa. Además, se enfatizó la necesidad de construir un sistema de cooperación con China. China, que no se había mencionado anteriormente, fue mencionada oficialmente por primera vez en el nuevo concepto estratégico de la OTAN en 2022.

La región del Indo-Pacífico también se mencionó por primera vez en el nuevo concepto estratégico. Este documento es importante porque reconoce oficialmente la importancia de la región del Indo-Pacífico, y se percibe que la región del Indo-Pacífico tiene un impacto directo en la seguridad de la región euro-atlántica. En particular, parece haber habido un cambio en la percepción de que la estabilidad de las rutas logísticas y de tránsito marítimo está interconectada con la seguridad de ambas regiones. Parece que las posiciones de los países miembros de la OTAN sobre la región del Indo-Pacífico difieren ligeramente.

Desde la perspectiva de Estados Unidos, se enfatiza el aumento de la interoperabilidad entre la OTAN y los aliados de Estados Unidos en la región del Indo-Pacífico para movilizar fuerzas militares en caso de necesidad. El objetivo es aumentar la conciencia y la convergencia entre los aliados sobre la amenaza de China, y se percibe la región del Indo-Pacífico como una región aliada para obtener apoyo en la guerra ruso-ucraniana. Por otro lado, las posiciones de los países de Europa occidental como el Reino Unido, Francia y Alemania no parecen estar tan avanzadas como las de Estados Unidos. La cooperación en sí se abordó a nivel de diálogo estratégico, y parecía que se podía utilizar indirectamente, dado que Estados Unidos y la UE también tienen posiciones diferentes sobre la presión a China. Además, parece que se ha llegado a la conclusión de que es útil como alianza política, ya que comparten valores y sistemas.

Parece que también se persiguieron intereses en el sentido de que la promoción de proyectos de cooperación a nivel de la OTAN podría permitir un mayor desarrollo de la cooperación individual entre los países miembros europeos y los países de la región del Indo-Pacífico. Por otro lado, algunos países europeos, como los de Europa central o Alemania, ven a Estados Unidos como el proveedor de seguridad de Europa, por lo que parecen estar de acuerdo con la participación de la OTAN en la región del Indo-Pacífico desde la perspectiva de apoyar lo que Estados Unidos desea en términos de cooperación con la región del Indo-Pacífico. Además, dado que el aumento de la interoperabilidad permite recibir apoyo directo o indirecto de los países del Indo-Pacífico en caso de problemas de seguridad, parecen apoyarlo y abordar la cooperación con la región del Indo-Pacífico desde una perspectiva diferente.

Propósito y desafíos de la cooperación en la cadena de suministro de la OTAN IP4

Al examinar el trasfondo y el propósito de promover la cooperación en la cadena de suministro entre la OTAN y los cuatro países del Indo-Pacífico (IP4), la seguridad, que antes se consideraba simplemente desde la perspectiva de la seguridad militar nacional, ahora se ha ampliado al concepto de seguridad económica. En el centro de esto se encuentran las tecnologías avanzadas y la industria de defensa, lo que indica una tendencia de expansión a las cadenas de suministro en estas áreas. La prolongada guerra ruso-ucraniana ha expuesto problemas de escasez de suministro de materiales militares, retrasos en la producción y agotamiento de existencias para los países miembros de la OTAN, lo que parece haber llevado a la conclusión de que no pueden resolver sus propios problemas de cadena de suministro militar. Por lo tanto, surgió la necesidad de utilizar la base industrial de los países del Indo-Pacífico para el suministro de materiales militares.

En un contexto de cooperación militar entre Corea del Norte y Rusia o de creciente influencia militar de China, la cooperación en la cadena de suministro de defensa con los países del Indo-Pacífico puede servir como un medio para proteger la seguridad de ambas regiones simultáneamente. En la cumbre de la OTAN de 2024 en Washington, se adoptó la expansión de la inversión en defensa, la adquisición pública multilateral y el fortalecimiento de la complementariedad de la cadena de suministro como tareas clave, y se definió la cooperación con los países de la IP4 como un eje importante en el proceso de implementación. El propósito más importante de la cooperación en la cadena de suministro de la OTAN IP4 es mejorar la resiliencia de la cadena de suministro de defensa. Incluso si ocurre una crisis, si se aseguran las bases de producción o las líneas de adquisición a través de la cooperación con los países de la IP4, los suministros militares pueden ser proporcionados de manera estable en caso de crisis.

Para que la munición, las piezas militares y los materiales se utilicen de manera efectiva, se debe garantizar la interoperabilidad y la sustituibilidad mediante el uso de estándares comunes, por lo que la interoperabilidad también es un objetivo. A largo plazo, el objetivo es el desarrollo o la producción conjunta. Dado que el problema de la dependencia estratégica de países con alto riesgo geopolítico como China conduce a riesgos de instrumentalización, también existe el objetivo de diversificar las líneas de suministro mediante la reorganización de las cadenas de suministro con aliados que comparten valores como la democracia y el estado de derecho. Además, dado que las tecnologías relacionadas son de doble uso y están vinculadas a tecnologías críticas como semiconductores avanzados, IA, ciberespacio, espacio y sistemas no tripulados que pueden ser utilizados militarmente, las políticas de protección para evitar la fuga de estas tecnologías a países hostiles son importantes.

También existe el objetivo de permitir que los países miembros mantengan su superioridad tecnológica a través de la investigación y el desarrollo conjunto, y más allá, la inversión conjunta. Además, se pueden considerar los objetivos de mejorar la capacidad de defensa y la capacidad de sostenimiento de operaciones en ambas regiones y perseguir capacidades conectadas que permitan el apoyo mutuo en caso de crisis. Busqué información sobre la cooperación en la cadena de suministro que se ha llevado a cabo en la IP de la OTAN, pero no fue mucha. Parece que se han realizado esfuerzos concretos a través de la dirección y oficialización de esta dirección en la cumbre de la OTAN de 2024 en Washington.

Esfuerzos de cooperación en la cadena de suministro de la OTAN y la OTAN IP4

En junio de 2024, se adoptó la Hoja de Ruta de Seguridad de la Cadena de Suministro de Defensa Crítica. En última instancia, es una hoja de ruta para reducir la dependencia de las materias primas estratégicas de países no alineados, especialmente China, e incluye la identificación y el almacenamiento de materiales estratégicos clave, el fortalecimiento de la respuesta conjunta entre los países miembros y la búsqueda de reciclaje y sustitutos. En diciembre de ese año, se seleccionaron 12 materias primas críticas para la defensa y se creó un marco para investigar el almacenamiento, el reciclaje y la búsqueda de sustitutos para estabilizar la cadena de suministro. En febrero del año pasado, se actualizó el Plan de Acción de Productividad de Defensa (DPAP) para acordar la consolidación de las necesidades de defensa de los aliados de la OTAN, la adquisición conjunta, la expansión de la capacidad de producción y la mejora de la interoperabilidad de armas y municiones. Parece que se creó y aprobó un plan de acción para inducir a cada país a reestructurarse para expandir la inversión en producción de defensa y aumentar la producción.

Busqué esfuerzos de cooperación en la cadena de suministro a nivel de la OTAN IP4, pero todavía está en una etapa temprana. En junio del año pasado, se oficializó la promoción de la cooperación en defensa mediante la publicación de una declaración conjunta en la cumbre de la OTAN. Se especificó la seguridad de la cadena de suministro para la obtención estable de materias primas y componentes clave como un área de cooperación clave, y se expresó la voluntad de hacer evolucionar esto hacia un sistema sustantivo de cooperación en defensa y tecnología. Se entiende que aún no existen proyectos de cooperación concretos oficializados. "Off-criticals" se refiere a la MSP (Asociación de Seguridad de Minerales) lanzada en junio de 2022 bajo el liderazgo de Estados Unidos para estabilizar la cadena de suministro de minerales críticos; recientemente, Estados Unidos lanzó el POZ (Foro de Minerales Críticos) para reemplazar la MSP. Corea del Sur asumió la presidencia de la MSP en 2024 y se espera que mantenga la presidencia hasta junio. Estos esfuerzos pueden considerarse como parte de los esfuerzos de cooperación en la cadena de suministro a nivel de la OTAN IP4.

Estado de la cooperación por sector y socios clave

En última instancia, el objetivo es identificar qué países tienen ventajas comparativas, dónde residen las capacidades clave y dónde están las lagunas mediante el mapeo del ecosistema de la industria de producción de defensa entre países, y cómo responder en caso de crisis. En definitiva, el objetivo es abordar los problemas conjuntamente a través de la diversificación. Intenté examinar cómo se ha llevado a cabo la cooperación por sector, pero parece que aún no se han anunciado proyectos de cooperación concretos. A nivel de la OTAN IP4, parece que se incluyen los esfuerzos existentes liderados por Estados Unidos para estabilizar el suministro de minerales críticos.

Se anuncia una hoja de ruta para la cadena de suministro de defensa clave para diversificar y almacenar materias primas y promover la investigación de sustitutos. Se diversifica a través del friend-shoring o near-shoring, y se considera a Australia y Corea del Sur como socios clave en el área de minerales críticos entre los países IP4. Australia posee ricas reservas de minerales críticos y Corea del Sur es reconocida como un socio importante con capacidad de procesamiento. Dado que los semiconductores también son un material clave para la defensa, hay un gran interés en la cooperación de la cadena de suministro, pero aún no se han encontrado ejemplos concretos de cooperación a nivel de la OTAN IP4. Parece que se está en una fase de búsqueda de cooperación, y los socios clave serían Corea del Sur y Japón.

Necesidad, potencial y limitaciones de la cooperación

Corea del Sur posee capacidades técnicas en producción de memoria y no memoria, equipos y materiales, y Corea del Sur y Japón se mencionan como ejes clave de la cooperación en la cadena de suministro. El Dr. Yoon Jeong-hyun hablará más detalladamente sobre el campo de la IA y las tecnologías emergentes, pero la cooperación en la cadena de suministro de IA y tecnologías emergentes se presenta como un eje clave para responder a los desafíos de seguridad comunes, y parece que se están explorando varios proyectos en consecuencia. Finalmente, aunque la necesidad y el potencial de cooperación son vastos, actualmente existen muchas limitaciones institucionales, industriales y políticas. El mayor problema es la intervención de los países miembros de la OTAN en la región del Indo-Pacífico.

Repito. Se publica una hoja de ruta para la cadena de suministro de defensa crítica para diversificar y almacenar materias primas y promover la investigación de sustitutos. La diversificación se logra a través de "friend-shoring" o "shoring", y Australia y Corea del Sur son consideradas socios clave en el campo de los minerales críticos entre los países de la IP4. Australia, con sus ricas reservas de minerales críticos, puede desempeñar un papel, y Corea del Sur es reconocida como un socio importante con capacidad de procesamiento. El sector de semiconductores también es un material clave para la defensa, por lo que la cooperación en la cadena de suministro está recibiendo atención, pero aún no se ha encontrado cooperación concreta en la cadena de suministro de semiconductores a nivel de IP4.

Parece que la cooperación se está explorando, y se espera que Corea del Sur y Japón se conviertan en socios clave entre los países de la IP4. Corea del Sur posee capacidades técnicas en equipos de producción de memoria y no memoria, y materiales, y Corea del Sur y Japón se mencionan como ejes clave de la cooperación en la cadena de suministro. El Dr. Yoon Jeong-hyun explicará más detalladamente el campo de la IA y las tecnologías emergentes, pero la cooperación en IA y tecnologías emergentes en la agenda se presenta como un eje clave para responder a los desafíos de seguridad comunes, y se están explorando proyectos relacionados. Finalmente, aunque la necesidad y el potencial de cooperación son vastos, actualmente existen muchas limitaciones institucionales, industriales y políticas. El mayor problema es la intervención de los países miembros de la OTAN en la región del Indo-Pacífico.

Limitaciones institucionales, industriales y normativas

Parece haber diferencias de opinión. Además, el Tratado de 1949 estipula el alcance de las actividades de la OTAN, y existen desacuerdos sobre la ampliación del alcance de la cooperación, lo que también presenta limitaciones institucionales. Para los países socios de la IP4 que no son miembros de la OTAN, se necesita un acuerdo sobre hasta dónde pueden llegar las políticas de cadena de suministro o industriales, y la cooperación en adquisición de defensa solo es posible a nivel "M", por lo que se requiere una mayor reflexión institucional sobre la profundidad del intercambio de información y el fortalecimiento de la cooperación. Por lo tanto, parece necesario establecer un comité de negociación dedicado y una plataforma de discusión permanente para discutir estos temas.

También existen limitaciones desde una perspectiva industrial. Cada país busca desarrollar su propia industria de defensa o industrias clave, pero al mismo tiempo tiene el doble objetivo de producción conjunta con aliados o socios. Por lo tanto, es necesario tomar una decisión sobre hasta dónde llegar con la producción conjunta y hasta dónde priorizar el desarrollo basado en los intereses nacionales. Además, la adquisición conjunta y los problemas de estandarización a nivel de IP4 pueden entrar en conflicto con los intereses de cada empresa, el entorno regulatorio y las políticas de subsidios, por lo que es necesario reflexionar sobre las estrategias de implementación de políticas al respecto. Se requiere discusión y reflexión entre empresas y gobiernos.

También existen problemas normativos o de confianza. Las regulaciones internacionales de comercio de armas de Estados Unidos, las políticas de control de exportaciones de cada país, las cuestiones de propiedad intelectual y las cuestiones de protección de datos son problemas que deben identificarse y resolverse para la cooperación en desarrollo y producción conjunta. En particular, la cooperación en campos de tecnologías emergentes como la IA requiere consenso político de cada país debido a su alta sensibilidad de seguridad. Es necesario establecer un diálogo permanente para discutir estos temas.

Hay una falta de cooperación sustantiva. Actualmente, se limita a declaraciones conjuntas a nivel de cumbre o ministerial y a informes de investigación política, por lo que es necesario generar resultados concretos. Se deben ejecutar proyectos piloto de producción conjunta o almacenamiento conjunto para acumular casos de éxito y, basándose en ellos, ampliar el alcance para generar resultados sustantivos para la diversificación de la cadena de suministro de defensa entre los países de la IP de la OTAN.

Problemas estructurales y conflicto entre EE. UU. y la UE

Existen problemas estructurales fundamentales. Incluso dentro de los países miembros de la OTAN, el conflicto entre Estados Unidos y la UE podría actuar como una restricción estructural para la promoción de la cooperación en la cadena de suministro de la IP de la OTAN. A pesar de la dirección de integración de la base industrial de defensa y producción conjunta, las relaciones son malas debido a la competencia de subsidios y regulaciones entre Estados Unidos y la UE, y se espera que el conflicto se intensifique. Existe preocupación sobre cómo resolver este problema al diseñar la cadena de suministro, y la resolución del conflicto entre Estados Unidos y la UE afectará la promoción de la cooperación en la cadena de suministro de la OTAN IP4.

La heterogeneidad político-estratégica entre Estados Unidos y Europa está aumentando. Estados Unidos está presionando a Europa para que asuma una mayor responsabilidad en defensa, y las prioridades estratégicas para la OTAN y la región del Indo-Pacífico están cambiando, lo que hace que la dirección de la cooperación sea fluida. Dentro de Europa, la necesidad de reducir la dependencia de Estados Unidos se está intensificando, y esta cuestión debe resolverse primero para que la cooperación en la cadena de suministro de la OTAN y la IP pueda avanzar. Además, dado que la propia asociación es una consulta laxa que depende de las recompensas estratégicas de Estados Unidos, un empeoramiento de las relaciones entre Estados Unidos y la UE impondrá mayores restricciones a la promoción de la cooperación en la cadena de suministro. Existen varios obstáculos técnicos, diplomáticos e industriales.

Dado que se encuentra en una etapa inicial, se necesitan esfuerzos de institucionalización para superar estas situaciones de conflicto y promover la cooperación, pero existe la posibilidad de retrasos adicionales. Por ahora, se puede decir que existen muchas restricciones estructurales y factores de incertidumbre muy grandes. Con esto concluyo mi presentación.

Profesor Lee Hyo-young, Instituto Nacional de Estudios Diplomáticos.