[NATO-IP4论坛] ① 俄乌战争改变欧洲安全秩序与NATO-IP4伙伴关系的可能性拓展 | 国会立法调查处立法调查官 沈成恩

YouTube 链接 : https://www.youtube.com/watch?v=df9FG23iZLk&si=Zga0769Hn5M29jgu

视频脚本

2022年IP发布后，我曾多次关注并撰写相关报告。之后因兴趣减退而未能跟进，此次在准备此次发布时，得以再次深入学习。对此我深表感谢。感谢您将发布任务交给我这样能力不足的人，让我得以学习，并首次来到东亚研究所，我感到非常高兴。我今天的主题是关于IP4的伙伴关系扩展可能性。与其他人的发布主题相比，

虽然我的主题排在最前面，并非易事，但我想，如果我能介绍一下IP4的概况或现状，或许会相对容易一些，以此来安慰自己。第二个考虑是，是从韩国的立场还是北约的立场来看待IP伙伴关系。考虑到这是一个在韩国接受北约资助的研讨会，我认为混合双方立场是比较好的，因此内容可能会有些来回切换。希望大家多多包涵。

国际安全秩序的变化与北约在印太地区的扩张

我的发布主要由四个部分组成。第一，为什么进行这项研究。第二，俄乌战争后安全秩序发生了怎样的变化。第三，伙伴关系现状。最后，探讨当前面临的挑战与前景。俄乌战争爆发后，国际秩序的范式正在发生转变，在此背景下，北约于2022年将其安全关注扩展至印太地区。具体而言，在马德里峰会期间，将中国定位为体制性挑战，并将欧洲与印太地区的安全议题联系起来。

尽管如此，自2025年特朗普政府上台以来，美国对北约的轻视态度显现，要求盟国增加安全分摊费用，以及关税争端等因素，导致跨大西洋联盟反而削弱，北约的地位有所缩小。因此，北约与IP4的伙伴关系预计也将受到类似影响。第二部分将探讨国际秩序范式的转变。

俄乌战争后国际秩序范式的转变

正如大家所知，俄乌战争后，以价值观为中心的阵营正在对立。新冷战一词初现时，有人认为言过其实，但目前来看，称之为新冷战是恰当的。不过，它并非以美俄为中心，而是以中美为中心，这与过去的新冷战不同之处在于经济相互依存度非常高。反而，目前经济相互依存度已达到最大化，因此也有观点认为，这与冷战时期的走向大不相同。重要的是，从以前以美国为中心的单极体系，到现在并非G2两极体系，而是朝着多极体系转变，全球南方等印度、南美、中东等国家在联合国决议、对俄制裁、援助乌克兰等方面，并未遵循美国主导的路线，而是根据自身利益行事，国际秩序正在发生巨大变化。

其中，我们来看看威权主义阵营。2022年北京冬奥会期间，中俄两国发表了“无上限伙伴关系”。2024年，朝俄两国将关系提升至事实上恢复了1996年已废止的《朝俄条约》的水平。随着朝中俄之间实质性的经济和军事合作的显现，威权国家之间的这种联盟实际上达到了前所未有的加强程度。跨大西洋联盟也大体相似。特朗普第一任期内大大削弱的跨大西洋联盟，在拜登政府时期开始逐步恢复，并在2022年急剧恢复。

在此过程中，出现了以北约为中心的团结加强。然而，进入特朗普第二任期后，这种跨大西洋联盟的削弱趋势再次显现。从这张图表中可以看出，这是来自乌克兰支持追踪者（Ukraine Support Tracker）网站的数据。截至2024年12月，美国对乌克兰的支持与欧盟及欧洲个别国家提供的对乌克兰支持金额基本持平。然而，进入2025年后，美国的对乌克兰支持几乎为零。您可能会问，这为什么是异常值呢？这是因为拜登政府在选举前预支了2025年上半年的部分援助资金，导致金额有所扩大。从这些数据可以看出，在援助乌克兰或应对措施方面，美国和欧洲是否

正在走向不同的道路。因此，随着这种跨大西洋联盟的削弱，特朗普政府持续要求增加同盟国的负担。这张图表来自北约，其中可以看出，北约对同盟国主要提出两项要求。第一，2014年威尔士峰会时，同意将GDP 대비军事支出提高到2%。要求在2024年前实现这一目标，特朗普政府上台后开始施压。

以2025年为基准的GDP 대비2%目标来看，大多数国家似乎都达到了这一标准。媒体较少报道的第二个标准是，军事支出中20%用于武器支出。这里是20%的标准。可以看出，除比利时外的其他国家，国防支出中有20%用于购买武器。更有趣的是这些国家的分数。唯一支出GDP 대비4.5%的国家是波兰。其特点是与乌克兰接壤。此外，波罗的海三国（立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚）、挪威、丹麦、美国等国的支出超过3%。也就是说，与乌克兰地缘政治关系越密切的国家，其GDP 대비国防支出越高。相反，勉强达到2%的国家包括德国、意大利、法国等欧盟及北约的西欧主要国家，它们仅勉强达到2%。

状态。在2020年北约峰会上，2%的目标提高到了5%。然而，能否在2035年前实现这一目标？也许这些国家能够实现，但问题在于，拥有欧洲核心国防和兵力体系的英国、法国、德国能否实现这一目标，令人怀疑。因此，美国不断要求增加安全分摊费用和关税争端，不是吗？所以，美欧同盟实际上大大削弱了，欧洲也开始重新拾起被拜登政府暂时搁置、沉寂下去的“战略自主性”，并在2021年提出“开放的战略自主性”这一说法，开始采取逐步减少对华依赖的方针。

跨大西洋联盟的削弱与欧洲的战略自主性

然而，欧洲的内外政治局势实际上非常不稳定。法国、英国等欧洲国家的经济增长率也仅略高于1%。最近，德国作为欧洲的引擎，连续两个季度出现负增长，实际上陷入了经济衰退。此外，东欧的波兰、匈牙利与西欧成员国之间的外交关系也是一个严峻的挑战。去年北约峰会，IP4国家中有四位国家元首都出席了，但去年只有新西兰总理缺席。从这些迹象来看，IP4与北约的伙伴关系是否正在减弱，也引发了担忧。那么，让我们回到2022年，IP4究竟为何出现？

2022年，人们为何会产生“印太地区？”的疑问。首先，俄乌战争的爆发实际上改变了世界秩序，导致朝俄中合作加强。中国奉行不结盟原则，虽然不称之为同盟，但实际上已扩展为同盟，欧洲与印太地区的安全危机紧密相连的认识逐渐形成。此外，由于炮弹等多种武器在援助乌克兰时出现短缺，我国（韩国）进行了大量的国防出口。

IP4伙伴关系的概述与合作领域

那么，IP4究竟是什么？让我们来看看伙伴关系概述。在官方文件中，IP被描述为共享民主、法治、市场经济价值观的伙伴和战略资产拥有国。韩国负责国防工业，日本负责材料和尖端技术，澳大利亚负责能源和物流基地，新西兰负责价值观共享。从参与“四方安全对话”（Quad）、“澳英美安全协议”（AUKUS）、“五眼联盟”（Five Eyes）来看，它们实际上是美国主导的安全合作主要国家。韩国和日本是美军大量驻扎的国家。韩国有28,500名美军，日本有55,000名美军驻扎，是美军驻扎最多的国家。澳大利亚实行美军轮调驻扎，新西兰虽然未被纳入，但从多个方面来看，美国的が主要安全合作国实际上已进入IP4。

这种合作通过签署ITP（Individual Partnership and Cooperation Programme）在2023年得到了发展。此前，以IPCP（Individual Partnership and Cooperation Programme）形式维持的合作项目，发展为ITP。其目的是战略沟通、实质性安全、非传统安全、尖端技术。综合来看，其目标是加强当前的安全合作，并构建未来的尖端技术安全合作。目前，其目标是加强安全合作。在发布IP4时，各国正在说明与北约将在哪些领域、哪些方面进行安全合作。韩国是11个领域，日本是16个领域，澳大利亚和新西兰虽然没有明确规定数量，但分别设定了相对较少的8个和6个合作领域。

从特点来看，韩国和日本等国大多共同包含了对话与磋商、互操作性等内容。不同之处在于，海洋安全或太空安全未包含在韩国的合作领域，但却成为日本的重点。北约使用了与IP4完全相同的名称，但可以看出，北约对韩国、日本、澳大利亚、新西兰分别抱有不同的安全合作期望。那么，在2023年签署之后，实际上取得了哪些成果呢？

IP4各国与北约的实质性安全合作成果

虽然不是惊天动地的大事，但实质性合作一直在稳步加强。以韩国为例，在2023年签署ITP之前，于2022年加入了在爱沙尼亚举行的北约最大网络安全演习CCD COE的准成员国。此外，还定期参加名为“锁定盾牌”（Locked Shields）的网络安全演习。自2027年7月起，韩国已向波兰、罗马尼亚、捷克等国进行了大规模国防出口。从这些方面可以看出，这不仅仅是简单的国防武器出口，而是进一步加强了安全合作，即加强了战略一致性，甚至走向了战略目标共同化。

例如，正如韩国媒体报道的那样，前年即2024年7月，双方就飞机的适航认证达成了相互协议。这意味着，韩国开发的飞机如果被认定为安全，北约也将予以认可。这大大简化了韩国飞机向北约出口的各种程序和验证程序，从而成为加强国防合作的重要契机。

日本与北约也在加强合作。设立代表处等也是如此。日本将于2026年开始。事实上，我查找了韩国、澳大利亚等其他国家是否长期以来一直有IP4合作，发现并非如此。然而，日本自今年1月起，正利用IP4的框架加强合作。日北召开了网络对话，并加强了与战略沟通中心（StratCom）的合作。此外，还在加速共享安全和人工智能驱动的探测技术。通过加强会议和各种战略，可以看出日本正努力与北约建立更紧密的关系。

此外，如前所述，海洋安全也是日本独特的合作重点。澳大利亚与北约也有合作成果。正如我之前提到的，北约对澳大利亚的期望是作为物流基地。在IP中，澳大利亚是唯一与北约支援和采购机构（NSPO）签署了支援采购机构协定的国家。澳大利亚实际上扮演着北约战略据点和后勤支援中心的角色。此外，还承担着海洋安全的角色。澳大利亚比日本或韩国更积极地参与了北约主导的军事演习。北约每年大约举行100次小型和中型军事演习。

正如大家所知，北约没有常备军，因此各国派遣军队，根据战略目标进行军事演习。其中，为了实现战略目标，大约每两年举行一次大规模军事演习。例如，2022年和2024年举行的“坚定捍卫者”（Steadfast Defender）以及2026年正在进行的“坚定飞镖”（Steadfast Dart）等大规模军事演习正在进行。在此方面，韩国实际上并未派遣军队，而是作为伙伴国以观察员身份活动，日本比韩国

参与得更积极一些。在2022年的大规模演习“防空”（Air Defence）中，曾派遣过飞机。澳大利亚的参与比这更积极，新西兰尚未参加过。从这些方面可以看出，不仅在军事演习方面，北约（NATO）对IP4国家的期望目标也略有不同。新西兰由于军事规模较小且反对核武器，军事合作有所减弱，但正在加强基于价值观的情报合作。那么，我们能否思考一下当前面临的挑战呢？为什么IP4的话题最近备受关注？

IP4伙伴关系的当前挑战：战略优先事项与互操作性

主要可以从三个方面来看。第一，IP4国家在战略优先事项上存在差异。韩国将朝鲜的核导问题视为首要任务。日本则考虑到尖阁诸岛问题或台湾有事等情况，将重点放在中国身上。澳大利亚和新西兰则专注于制衡中国在南太平洋岛国，即波利尼西亚和密克罗尼西亚地区的影响力扩张，例如通过“一带一路”（BRI）或与所罗门群岛的安全合作来确保军事基地。因此，尽管被归为IP4，但尽管是印太地区国家，安全优先事项不同，这可能成为一个挑战。第二，互操作性与政治不稳定。

北约有《标准化协议》（Standardisation Agreement, STANAG），所有成员国都已批准。该协议旨在标准化武器系统、通信系统、数据共享等。例如，如果不标准化弹药或武器发射规格等，就无法实现互操作性。就像试图在法国使用德国的武器，但炮弹规格不匹配就毫无用处。通过规定约1,000种以上的武器系统，如炮弹规格等，建立了确保互操作性的体系。

目前，欧洲国家实现了约90%的互操作性。法国、德国、意大利等代表性国防工业国家，由于其武器系统的民族主义倾向较强，拥有不同的武器系统。例如，在坦克方面，德国使用豹式（Leopard），法国使用勒克莱尔（Leclerc）。飞机方面，法国使用阵风（Rafale），但其他国家拥有不同的系统。

这种互操作性体系的差异可能会成为问题。表面上看，虽然实现了90%的互操作性，但实际上STANAG的问题仅限于表面层面。例如，即使炮弹已标准化为155毫米规格，但发射炮弹所需的压力、射程、使用的软件等不同，实际射程或命中率也可能不同。因此，尽管具备互操作性，但在精确打击微小目标方面仍有限制。有评估认为，尽管欧洲国家拥有90%的互操作性，但实际上仅为50%至60%。

IP4国家的情况又如何呢？韩国向波兰、罗马尼亚等地出口国防产品，据说满足了约70%至80%的STANAG。然而，实际能否将我们的炮弹带到乌克兰使用，则因情况而异，大约为50%的水平。日本的互操作性比韩国低约10%。因此，不仅是北约成员国，IP4国家也有必要进一步提高互操作性。

IP4的政治挑战与应对方案

同样，北约成员国之间在海洋安全或太空安全等方面需要机密和数据共享系统，但IP4作为非成员国，在访问方面受到限制。最大的政治问题是“美国优先主义”。这已经是众所周知的事实，在此略过。第三个挑战是领土冲突。中国批评称，北约与IP4加强合作是否在试图建立“亚洲版北约”，这是冷战思维，并对中国构成安全威胁。因此，有必要强调IP4并非如此，并突出团结。对此的应对方案包括：第一，加强国防合作与标准化。

从韩国与北约的角度来看，分为两个方面。以韩国为例，为构建国防供应链，正扮演着民主国家军火库的角色。有必要利用其大规模生产能力和快速交货能力来突出这些优势。第一，提高互操作性；第二，通过当地联合生产，加强MRO（维护、修理、运营）方面。在2022年与波兰的合同中，韩国在4个月内完成了K2坦克和K9自行火炮的交付，而这在欧洲通常需要4至5年。

这是通过优先向波兰供应部分原本要交付给韩国军队的物资，并修复已在军队中使用的武器而实现的。这种快速供应得益于韩国在战时体制下，国防企业24小时运转的活跃表现。第二，有必要在北约主导下进一步提高互操作性。

非传统安全合作的扩大与伙伴关系加强方案

不是在武器生产后才 맞춰互操作性，而是在武器开发时就应考虑互操作性进行开发。详细内容将在讨论时间有提问时再做说明。第二个应对方案是，除了传统安全合作外，还可以考虑扩大非传统安全合作。IP4与北约地理位置遥远，军事演习成本高昂，且可能因制衡中国而引发安全冲突。

因此，可以考虑在网络安全、太空安全、海洋安全等非传统安全领域加强合作。我思考了未来的前景和加强伙伴关系的方案。目前，北约与韩国、北约与日本之间正在追求双边关系合作。如果以印太地区安全为隐含目标，考虑到2017年特朗普政府上台以及2018年法国、欧洲、捷克、意大利、欧盟等国接受印太战略，可以设想一种方案，即不进行各自的双边合作，而是先将IP4国家自身联合起来加强合作，在此基础上再制定与北约的合作方案。第二，是定期化协商机制。

目前，IP4国家仅间歇性地参加外交和国防部长级会议，可以考虑将其定期化。第二，是明确战略信息。虽然没有直接提及，但字里行间清晰可见“中国”一词。这是一种安全合作，但并非传统的军事合作，由于强调非传统安全，因此必须强调其防御性。此外，还有必要说服欧洲与印太安全之间存在不可分割的联系。

总之，欧亚大陆与印太地区的安全是不可分割的，因此有必要从单一的全球视角来处理这种安全合作。此外，必须将伙伴关系加强为实质性的安全合作体。第三，为了提升互补价值，还应考虑加强制造能力、技术实力以及像STANAG这样的标准化努力。

谢谢。

■ 沈星声_国会立法调查处立法调查官。