【Global NK评论】驻韩美军的当前价值与我们的应对方向

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韩美两国都反复强调驻韩美军的重要性。然而，韩国和美国强调重要性的背景相同吗？如果不同，又有什么不同呢？此外，驻韩美军的价值和作用是固定不变的吗？本文旨在追踪驻韩美军在东亚安全环境结构性变化中的历史轨迹，深入探讨其如何调整，特别是如何发展到韩国在中美竞争格局下面临的结构性困境。

美国同盟政策的本质：现实主义的战略优先事项

在讨论驻韩美军之前，有必要理解驱动美国同盟政策的根本动机。美国对外宣称民主、人权、自由贸易等所谓“普世价值”，但其根基在于维持自身霸权的优先现实主义目标。纵观历史，美国为了国家利益，不断上演着昔日敌人成为今日盟友、今日盟友成为明日竞争对手的戏码。最能清晰证明这种流动性的例子，无需远求，即可在日本与美国关系的历史轨迹中找到。

20世纪初，美国为了阻止俄罗斯的扩张，默许并支持日本侵占朝鲜半岛。[1]然而，当日本在太平洋的扩张与自身利益发生冲突时，美国选择了军事对抗，并投下了原子弹。战争结束后，为了对抗曾经的盟友苏联，美国又将日本视为西太平洋的关键堡垒，积极支持其经济重建和重新武装。到20世纪80年代，当日本的经济实力达到美国GDP的70%时，美国将其视为竞争对手，并通过“广场协议”进行制约。冷战结束后，随着中国这个庞大的挑战者崛起，美国再次与日本联手，将日美同盟提升为遏制中国的核心同盟。

由此可见，对美国而言，同盟与其说是基于价值观和规范的关系，不如说是根据不同时期的威胁认知和自身战略目标而重新定义其价值和作用的战略工具。韩美同盟也不例外。

美国的外交战略以维持自身霸权为首要目标，并通过遏制潜在的霸权竞争对手来追求这一目标。从这一最高战略目标的视角来看，在南北朝鲜以及周边中美日俄四强交汇的地缘战略要冲朝鲜半岛，驻韩美军是实现美国目标的关键手段。因此，驻韩美军不仅超越了南北关系的地方性背景，而且持续受到美国霸权维持战略和强国国际政治背景的直接影响。

冷战时期驻韩美军的价值与变动性：尼克松和卡特政府的案例

经历朝鲜战争的韩国于1953年与美国签订了《相互防御条约》。《韩美相互防御条约》从一开始就内含了反映两国不同战略考量的非对称性。在此时期，从韩国的角度来看，驻韩美军主要被视为确保在朝鲜进攻时美军自动介入的机制。而从美国的角度来看，驻韩美军是具有多重目的的地缘战略工具。最重要的是，它是美国全球遏制和牵制苏联战略的一部分。

此外，驻韩美军还在朝鲜半岛起到了防止南北双方冒险主义的作用。更进一步说，韩美同盟也是一项重要的机制，它减轻了拥有核武器的美苏两国之间冲突前沿的日本所感到的安全担忧，从而确保了西太平洋地区遏制苏联扩张的关键轴心——驻日美军能够稳定和长期驻扎。

冷战时期东亚的这种安全架构基本得以维持，但驻韩美军的内在动态却随着美国威胁认知和战略环境的变化而跌宕起伏。特别是，因越南战争而国力消耗的美国，迫切需要一定程度上缓和美苏两极对抗格局，并寻求基于新的势力均衡的战略稳定。这种战略转变的关键机遇出现在20世纪60年代后期开始的中苏冲突中。美国希望利用这一“黄金机遇”来创造有利于美国的局面。

尼克松政府和亨利·基辛格首先通过与中国关系正常化向苏联施压，随后又推进与苏联的缓和政策，通过三角外交试图让美国扮演中苏冲突的平衡者角色。这种精妙的外交调动不仅重塑了大国关系，还与越南战争的结束谈判战略性地联系起来，以期达成有利条件。

美国的这一战略转变也导致了驻韩美军的重新调整。尼克松政府在中国关系改善后，认为苏联单独南下的可能性以及朝鲜半岛发生全面战争的可能性已显著降低，因此不顾朴正熙总统的强烈反对，于1971年撤出了美军第7师，并将第2师的驻地后撤。

在卡特时期，美国也对驻韩美军做出了单方面调整决定。卡特在竞选期间主张撤出驻韩美军（当选后为地面部队），表面上以朴正熙政权的“人权问题”为由，但其结构性动因是越南战争后遗症和第一次石油危机引发的美国政治经济困境等制约因素。

最终，尼克松和卡特政府虽然在表面上采取了截然相反的外交路线，但都试图根据美国的战略利益，不顾韩国的反对而改变驻韩美军的现状。这表明，韩美同盟和驻韩美军的态势及规模并非由我们的意愿、双边关系或同盟本身的逻辑决定，而是由大国国际政治和美国战略环境的变化所决定，这是历史的真实写照和教训。

决定性转折点：1992年美国立场转变及其背景

20世纪80年代末，随着冷战体系终结的结构性变化，美国在朝鲜半岛的同盟政策，包括驻韩美军，面临着存在的根本性挑战。因此，美国国内对海外驻军的作用和规模进行了重新审视。特别是对韩国而言，由于1980年“5·18事件”的责任论以及随后持续的民主化运动、不平等的《驻韩美军地位协定》（SOFA）问题等，美国希望减少驻军负担和同盟管理成本。当时，美国巨额的“双赤字”等内部制约因素以及日本经济接近美国GDP的70%等事实，也成为讨论的理由。

在此背景下出现了“东亚战略构想（EASI）”。该构想包含逐步裁减驻韩美军以及分阶段移交作战指挥权。当时，美国国会和安全专家承认韩国的防御能力已充分发展，并强烈要求移交作战指挥权。1987年总统大选，执政党候选人卢泰愚和主要在野党候选人金泳三都将移交作战指挥权作为核心竞选承诺。1990年，美国国防部长迪克·切尼访问韩国，要求提前移交平时作战指挥权，到20世纪90年代初，移交作战指挥权成为一种趋势。

《东亚战略构想》在1990年美国国防部提交给国会的官方报告《面向21世纪的亚太战略框架（A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21st Century）》中得到了具体阐述。该报告的内容是未来十年分三个阶段逐步裁减驻亚太美军，并增加韩国和日本等同盟国的国防费用分摊。据此，20世纪80年代末，逐步裁减驻韩美军、移交作战指挥权、加强韩国军队能力等措施同时推进。

然而，这些计划在20世纪90年代初，在急剧变化的安保格局中迎来了重大转折点。1992年5月，时任韩美联合司令部司令的罗伯特·里斯卡西（Robert W. RisCassi）突然叫停了进展顺利的作战指挥权移交讨论。这并非个人行为，而是美国官方立场的转变。这一转变的背景包含以下几个复杂因素：

⦁ 第一，亚太地区的战略价值提升：后冷战时代，世界的政治经济中心正从欧洲转向亚太地区。对美国而言，保障该地区的自由贸易和霸权稳定是核心国家利益。特别是随着美军从菲律宾撤离，驻韩美军和驻日美军的价值相对更加凸显。美国专家认为，如果驻韩美军撤离，驻日美军也将受到连锁影响。

⦁ 第二，中国这一新的霸权竞争对手的崛起：20世纪80年代末，美国警惕的对象是经济大国日本。然而，从20世纪90年代初开始，中国开始以改革开放的成果为基础增强军事力量。在美国看来，中国开始被视为可能取代苏联、崛起为新的潜在霸权竞争对手的国家。为了遏制中国的扩张，维持对朝鲜半岛这一地缘战略要冲的军事控制和影响力是必不可少的。

⦁ 第三，对朝鲜核问题和韩国单独行动的担忧：在韩苏、韩中建交而与美国建交失败导致外交孤立的朝鲜推进核开发之际，1991年4月，时任国防部长李钟九暗示打击朝鲜核设施。这在美国看来被解读为韩国可能对朝鲜核设施进行先发制人打击，在美国朝野引起了巨大反响。正如1954年《韩美协议书》规定美国获得韩国军队作战指挥权的一个根本原因是为了防止美国卷入韩国单独北进等突发行动一样，20世纪90年代初的南北关系成为了美国加强控制的契机。

⦁ 第四，苏联解体后失去最大支援国的朝鲜的崩溃可能性：在作战指挥权在韩国手中的情况下，如果朝鲜崩溃，韩国有可能统一朝鲜半岛。这意味着驻韩美军驻扎朝鲜半岛的理由可能减弱或消失。美国担心，如果这种情况与韩国的民主化趋势相结合，可能会出现像1991年菲律宾那样美军完全撤离的情况。

⦁ 第五，韩国国内反美舆论的减弱：1987年民主化运动后，通过直接选举产生的总统获得了政权合法性，韩国国内的民主化运动趋势减弱，这大大减轻了美国同盟管理成本和驻军负担。事实上，美国之所以在1994年区分了平时和战时概念，是因为担心1979年“12·12事件”和1980年“5·18事件”中，有人怀疑美国是美国作战指挥权下的韩国军队行动的幕后推手，并对此进行指责。

这些因素的综合作用，使得最初报告中的原有计划被完全废弃。取而代之的是，美国重新认识到包括驻韩美军在内的地区兵力是遏制中国的重要资产，并开始进行调整。原计划中的军费削减和分阶段撤军被中止，政策完全转向强调在亚洲地区驻军的重要性。并且，美国判断，如果美军要继续驻扎在朝鲜半岛，为了最大限度地发挥其效率和控制力，行使对韩国军队的作战指挥权也是必不可少的。1992年之后美国立场的转变，是韩美同盟不仅关乎韩国安全，更深度卷入美国霸权战略轨道的决定性契机。

因此，20世纪80年代末推进的韩国作战指挥权移交，随着1992年美国立场180度转变而受阻。之后，美国用了大约十年时间着手调整驻韩美军的态势。结果，决定将分散在韩国各地的驻韩美军集中到面向中国的平泽汉弗莱营。在此过程中，美国秘密推进了将驻韩美军、驻日美军、第七舰队捆绑在一起的“东北亚司令部（Northeast Asia Command, NEAC）”。尽管由于韩国的反对和美军内部各军种的利益冲突等原因未能最终成立，但这足以被解读为中国崛起后韩日美“一体化”结构、“一个战区”构想以及韩美间“战略灵活性”问题的雏形。

由此可见，从20世纪90年代初开始，美国为遏制中国而进行的兵力调整，是导致驻韩美军性质发生变化的决定性转折点。从此时起，韩国在所谓的“驻韩美军战略灵活性”概念下，暴露在自身安全可能卷入中美冲突最前线的危险以及其本来的对朝遏制任务可能弱化的双重安全困境之中。同盟目标与驻韩美军作用之间这种根本性的战略不一致，至今仍是韩美持续协商但未解决的难题。

有人认为，2001年“9·11”事件和所谓的“拉姆斯菲尔德主义（Rumsfeld Doctrine）”是2000年代初驻韩美军“战略灵活性（strategic flexibility）”讨论的起点。这种解释认为，这是因为美国需要调整驻韩美军的运用概念，以应对全球各地发生的军事介入需求，包括介入中东地区，而不是直接针对单一的霸权竞争对手。在此趋势的延长线上，也有解释认为，从2003年左右开始的驻韩美军战略灵活性相关讨论，最终以2006年时任外交通商部长官的潘基文与美国国务卿赖斯之间的联合声明及政府间谅解备忘录（MOU）为依据，达成了韩美协议。

然而，尽管上述关于起源论和“协议”的解释在个体上是事实，但需要注意的是，自20世纪50年代以来，以远东司令部（FECOM）为原型的综合模式以及驻韩美军性质变化的尝试以各种形式反复出现。其中，考虑到中国作为潜在霸权竞争对手崛起的调整时期，如前所述，至少可以追溯到20世纪90年代初。当时，这不仅仅是构想阶段，而且在驻韩美军规模和韩国军队作战指挥权方面已经进行了部分调整。

因此，从此时起，有必要将地区驻韩美军的背景与中美战略竞争联系起来解读，并且将韩美之间主要争论点从此时至今持续存在于结构性层面来看待是合理的。此外，2006年的案例与其说是实质性协议，不如说是对该争论点相互“尊重”水平的外交表达或暂时性的弥合，这样的评价更为恰当。

结论：对我国安保战略的建议

上述驻韩美军的历史轨迹，明确揭示了将驻韩美军的功能和韩美同盟的本质仅仅局限于南北关系或朝鲜半岛这一局部框架，或将其视为固定实体的部分国内论调的局限性，并要求对此进行根本性反思。“作战指挥权移交将导致驻韩美军撤离或韩美联合态势瓦解”的某些论调，是未能理解美国同盟政策现实主义本质的错误因果论。本质上，驻韩美军和美国的同盟政策是实现美国全球战略的工具性特征。包括驻韩美军和韩美同盟在内的美国同盟政策的存续和作用，是为实现美国国家利益和战略目的的下位变量，并非固定实体，而是具有情境可变性。

目前美国的同盟政策，在民主党政府推行的综合遏制战略和特朗普政府“美国优先主义”基调下要求选择性介入及同盟承担首要责任之间摇摆，呈现出流动性和过渡性。前美国国防部政策副部长埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）提出了重塑兵力构想，将驻韩美军的任务更集中于遏制中国，将韩国军队的角色更集中于对朝常规防御，部分美国智库则以在地区其他地区运用美军的必要性为由，主张削减驻韩美军。这种趋势不能简单归结为政府间的政策差异，而应被解读为在结构性矛盾加剧这一更根本因素下出现的过渡性现象。

目前，这种韩美同盟的本质和驻韩美军性质的变化给韩国带来了结构性困境，但对此的公开讨论仍然受到相对限制。将同盟视为一种固定实体和“圣域”，并禁止合理讨论和批判性审视的社会氛围，有很大可能成为在变化的安全环境下限制我们战略选择的内部枷锁。

最近有媒体报道称，在韩美关税谈判过程中，美国要求韩国政府公开表态并支持驻韩美军不仅是遏制朝鲜，也是遏制中国的性质。另一方面，在8月24日韩美首脑会谈前，李在明总统在专机记者会上发言表示，难以轻易同意美方的这一要求。这证明双方都认识到，围绕驻韩美军规模和运用问题的争论，本质上是基于中美战略竞争这一结构性因素。

与过去相比，当前的结构性核心特征可以概括为两点。

第一，美国的战略竞争对手已从苏联转向中国，而中国的扩张模式与苏联根本不同。苏联的扩张以朝鲜半岛南下为前提，必然要求以大规模地面战为考量的兵力态势。韩国也是主要针对朝鲜地面部队而建设的。现有的韩美同盟和驻韩美军就是建立在这种地缘战略和军事战略理解之上。然而，中国的扩张是通过东海、南海等地区的海空军力量投射来实现的。结果，韩美现有的态势与美国面临的中国扩张之间产生了战略差距。

第二，作战指挥权收回模式的性质发生了变化。冷战时期，主要是大国缓和局面下讨论韩国军队自主能力加强和作战指挥权收回。而现在，在中美竞争加剧的局面下，韩国军队能力加强和作战指挥权收回的讨论并行。这是为了弥合上述结构性差距的一部分，源于韩国有必要更主动地掌握朝鲜半岛战场管理能力。

因此，韩国有必要强调，我们充分认识到美国的结构性利益，并且韩国军队自主能力的加强并不与美国的战略利益相冲突。在此过程中，美国有可能受到诱惑，试图根据韩国军队能力增长的比例行使控制权。然而，考虑到韩国的国际地位和军事能力，必须有说服力地传达，仅靠极少数美军残留的控制构想在现实上是不可持续的。

此外，必须强调韩国军队能力加强与过去不同，减轻了美国的负担，并且增加的国防费用与作战指挥权收回是不可分割的。在防卫费分摊问题上，也应强调以作战指挥权收回为前提的方案。如果可能，在谈判过程中也可以考虑与核燃料再处理限制放宽等战略价值较高的事项挂钩。

最重要的是，为了使与我国国力和地位相匹配的同盟关系得到更合理的重塑，必须付出艰苦努力，以国民的安全和历史认识水平的提高来支撑这一过程。 ■

[1]这本身就表明，1882年签订《朝美修好通商条约》的美国，根据自身利益完全颠覆了对大韩帝国原有的立场，这是一个历史性事例。

■ 作者： 全在宇_韩国国防研究院研究委员。

■ 负责与编辑：吴仁焕_EAI首席研究员；郑钟赫_国立外交院研究员
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