Глобальное мнение EAI: Текущая ценность американских войск в Корее и наша стратегия реагирования

■ Global NK Zoom&Connect 원문으로 바로가기

Заявления, подчеркивающие важность американских войск в Корее, неоднократно исходили как от Кореи, так и от США. Однако совпадают ли контексты, в которых Корея и США подчеркивают важность? Если нет, то чем они отличаются? Более того, являются ли ценность и роль американских войск в Корее неизменными? Настоящая статья отслеживает историческую траекторию американских войск в Корее в условиях структурных изменений в среде безопасности Восточной Азии, чтобы углубленно осветить, как они были скорректированы в условиях структурных изменений в среде безопасности Восточной Азии, особенно процесс, приведший к структурной дилемме, с которой Корея столкнулась в нынешней ситуации конкуренции между США и Китаем.

Суть политики альянсов США: реалистичные стратегические приоритеты

Прежде чем обсуждать американские войска в Корее, необходимо понять фундаментальные мотивы, движущие политикой альянсов США. Хотя США во внешней политике провозглашают так называемые «универсальные ценности», такие как демократия, права человека и свободная торговля, в основе этого лежит первостепенная реалистичная цель — сохранение своего гегемонистского положения. Исторически США неоднократно становились вчерашними врагами сегодняшними союзниками, а сегодняшними союзниками — завтрашними конкурентами ради своих национальных интересов. Наиболее ярким примером, подтверждающим эту изменчивость, является историческая траектория отношений между Японией и США, которую не нужно искать далеко.

В начале 20-го века США терпели и поддерживали японскую экспансию на Корейский полуостров, чтобы сдержать российскую экспансию.[1] Однако, когда японская экспансия на Тихом океане столкнулась с их интересами, они выбрали военное противостояние и сбросили атомные бомбы. После окончания войны, наоборот, чтобы противостоять Советскому Союзу, своему союзнику, они сделали Японию ключевым бастионом в Западной части Тихого океана и активно поддерживали ее экономическое восстановление и перевооружение. К 1980-м годам, когда экономическая мощь Японии достигла 70% ВВП США, США рассматривали Японию как конкурента и сдерживали ее посредством «Соглашения Плаза». А после окончания холодной войны, с появлением Китая как огромного вызова, США вновь объединились с Японией и повысили уровень японо-американского альянса до ключевого для сдерживания Китая.

Таким образом, для США альянсы являются скорее стратегическими инструментами, ценность и роль которых переопределяются в зависимости от восприятия угроз и стратегических целей США в тот или иной период, чем отношениями, основанными на ценностях и нормах. Альянс между Кореей и США не является исключением.

Внешняя стратегия США, таким образом, имеет своей первостепенной целью поддержание собственной гегемонии, что осуществляется путем сдерживания роста потенциальных гегемонистских конкурентов. С точки зрения этой первостепенной стратегической цели, американские войска в Корее функционируют как ключевое средство для достижения этих целей США на Корейском полуострове, который является стратегическим узлом, где пересекаются Южная и Северная Корея, а также четыре великие державы — США, Китай, Япония и Россия. Следовательно, американские войска в Корее, выходя за рамки локального контекста отношений между Севером и Югом, постоянно подвергались прямому влиянию в контексте стратегии США по поддержанию гегемонии и международной политики великих держав.

Ценность и изменчивость американских войск в Корее в период холодной войны: примеры администраций Никсона и Картера

Корея, пережившая ужасы Корейской войны, заключила договор о взаимной обороне с США в 1953 году. С самого начала договор о взаимной обороне между Кореей и США имел асимметричный характер, отражающий различные стратегические расчеты двух стран. С точки зрения Кореи в тот период, американские войска в Корее воспринимались в основном как механизм, гарантирующий автоматическое вмешательство американских войск в случае вторжения Северной Кореи. С другой стороны, с точки зрения США, американские войска в Корее были геополитическим средством с многогранными целями. Важнейшим из них была часть глобальной стратегии США по сдерживанию и предотвращению экспансии Советского Союза.

Кроме того, американские войска в Корее выполняли функцию предотвращения авантюризма как со стороны Севера, так и со стороны Юга на Корейском полуострове. Более того, альянс между Кореей и США также был важным механизмом, обеспечивающим стабильное и долгосрочное присутствие американских войск в Японии, которое было ключевым звеном в сдерживании советской экспансии в Западной части Тихого океана, смягчая неуверенность в безопасности Японии, которая опасалась оказаться на переднем крае конфликта между обладающими ядерным оружием США и СССР.

Хотя эта архитектура безопасности в Восточной Азии в период холодной войны в основном сохранялась, внутренняя динамика американских войск в Корее чутко реагировала на изменения в восприятии угроз США и стратегической среде, переживая взлеты и падения. В частности, США, истощившие свои силы в войне во Вьетнаме, ощутили необходимость в некоторой степени ослабить биполярное противостояние между США и СССР и стремиться к стратегической стабильности, основанной на новом балансе сил. Ключевую возможность для этого стратегического поворота они нашли в китайско-советском конфликте, который начал разворачиваться с конца 1960-х годов. США стремились использовать это как «золотую возможность» для создания благоприятной для себя ситуации.

Администрация Никсона и Генри Киссинджер стремились создать ситуацию, в которой США выступали бы в качестве балансирующей силы в китайско-советском конфликте, сначала нормализуя отношения с Китаем для давления на Советский Союз, а затем преследуя разрядку напряженности с Советским Союзом. Это сложное дипломатическое маневрирование не только привело к перестройке отношений между великими державами, но и к стратегической увязке с целью благоприятного завершения переговоров о прекращении войны во Вьетнаме.

Эти стратегические изменения в США привели к пересмотру роли американских войск в Корее. После успешного налаживания отношений с Китаем администрация Никсона посчитала, что вероятность того, что Советский Союз самостоятельно двинется на юг, и вероятность полномасштабной войны на Корейском полуострове значительно снизились, и, несмотря на решительное возражение президента Пак Чон Хи, в 1971 году вывела 7-ю пехотную дивизию и передислоцировала 2-ю дивизию в тыл.

Впоследствии, при администрации Картера, односторонние решения США относительно американских войск в Корее повторялись. Картер во время предвыборной кампании настаивал на выводе американских войск из Кореи (наземных войск после вступления в должность); хотя формально он ссылался на «проблему прав человека» в режиме Пак Чон Хи, структурными причинами были ограничения, такие как политические и экономические трудности в США, вызванные последствиями войны во Вьетнаме и первым нефтяным кризисом.

В конечном итоге, хотя администрации Никсона и Картера проводили внешнеполитические курсы, которые казались совершенно противоположными, обе пытались изменить статус-кво американских войск в Корее, несмотря на возражения Кореи, в соответствии со стратегическими интересами США. Это является историческим прецедентом и уроком, демонстрирующим, что статус и численность американских войск в Корее, а также сам альянс между Кореей и США определяются не нашей волей, двусторонними отношениями или логикой самого альянса, а международной политикой великих держав и изменениями в стратегической среде США.

Решающий поворотный момент: изменение позиции США в 1992 году и его предпосылки

В конце 1980-х годов, в связи со структурными изменениями, связанными с окончанием холодной войны, политика альянсов США в регионе, включая американские войска в Корее, столкнулась с фундаментальным вызовом своему существованию. В связи с этим в США была проведена переоценка роли и численности американских войск, дислоцированных за рубежом. В частности, в отношении Кореи, из-за ответственности за события 5·18 в 1980 году, последующего движения за демократизацию, обострения проблемы неравноправного SOFA (Соглашение о статусе войск) и т. д., возникло стремление сократить бремя пребывания войск и расходы на управление альянсом. Внутренние ограничения, такие как огромный двойной дефицит США, и тот факт, что японская экономика достигла почти 70% ВВП США, также стали аргументами для этих дискуссий.

На этом фоне появилась «Стратегическая инициатива для Восточной Азии» (EASI). Эта инициатива предусматривала постепенное сокращение американских войск в Корее и поэтапную передачу оперативного контроля. В то время Конгресс США и эксперты по безопасности, признавая достаточный рост оборонительной мощи Кореи, настоятельно требовали передачи оперативного контроля. На президентских выборах 1987 года как кандидат от правящей партии Но Тхэ У, так и основной кандидат от оппозиции Ким Ён Сам включили передачу оперативного контроля в свои ключевые предвыборные обещания. В 1990 году министр обороны США Дик Чейни, посетив Корею, также потребовал досрочной передачи оперативного контроля в мирное время, и к началу 1990-х годов передача оперативного контроля стала тенденцией.

«Стратегическая инициатива для Восточной Азии» была конкретно представлена в официальном докладе Министерства обороны США, представленном Конгрессу в 1990 году, под названием «Стратегические рамки для Азиатско-Тихоокеанского региона: на пути к 21-му веку» (A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21st Century). Содержание этого доклада заключалось в постепенном сокращении американских войск, дислоцированных в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в течение следующих 10 лет в три этапа, а также в увеличении взносов союзников, таких как Корея и Япония, на покрытие расходов на оборону. В соответствии с этим, с конца 1980-х годов одновременно осуществлялись постепенное сокращение американских войск в Корее, передача оперативного контроля и укрепление потенциала корейских вооруженных сил.

Однако этот план столкнулся с серьезным поворотным моментом в начале 1990-х годов в условиях быстро меняющегося ландшафта безопасности. В мае 1992 года тогдашний командующий объединенными силами Кореи и США генерал Роберт У. Рискасси внезапно остановил успешно продвигающиеся переговоры о передаче оперативного контроля. Это означало не личное решение, а официальное изменение позиции США. Этому изменению способствовали следующие комплексные факторы:

⦁ Во-первых, рост стратегической ценности Азиатско-Тихоокеанского региона: После окончания холодной войны политический и экономический центр мира перемещался из Европы в Азиатско-Тихоокеанский регион. Обеспечение свободной торговли и гегемонистской стабильности в этом регионе было ключевым национальным интересом для США. В частности, после вывода американских войск с Филиппин, ценность американских войск в Корее и Японии еще больше возросла. Американские эксперты считали, что если американские войска будут выведены из Кореи, это косвенно повлияет и на американские войска в Японии.

⦁ Во-вторых, появление Китая как нового гегемонистского конкурента: В конце 1980-х годов объектом беспокойства США была экономически мощная Япония. Однако с начала 1990-х годов Китай начал наращивать свою военную мощь, основываясь на результатах своей политики реформ и открытости. США стали рассматривать Китай как страну, которая потенциально может стать новым гегемонистским конкурентом, способным заменить Советский Союз. Для сдерживания экспансии Китая поддержание военного контроля и влияния на стратегически важном Корейском полуострове было необходимым.

⦁ В-третьих, опасения США по поводу ядерной программы Северной Кореи и самостоятельных действий Кореи: Когда Северная Корея, оказавшаяся в дипломатической изоляции после установления отношений между Кореей и Советским Союзом, Кореей и Китаем, и неудачи в установлении перекрестных дипломатических отношений с США, начала разрабатывать ядерное оружие, в апреле 1991 года тогдашний министр обороны Ли Чон Гу намекнул на возможность нанесения удара по ядерным объектам Северной Кореи. С точки зрения США, это было истолковано как возможность превентивного удара Кореи по ядерным объектам Северной Кореи, что вызвало огромный резонанс в американском обществе. Как и в случае с Меморандумом о взаимопонимании между Кореей и США 1954 года, одной из основных причин, по которой США получили оперативный контроль над корейскими войсками, было предотвращение вовлечения США в такие внезапные действия, как самостоятельный марш южнокорейских войск на север. Однако отношения между Севером и Югом в начале 1990-х годов стали поводом для усиления контроля со стороны США.

⦁ В-четвертых, возможность краха Северной Кореи, потерявшей главного союзника после распада Советского Союза: В случае краха Северной Кореи при наличии у Кореи оперативного контроля, существовала вероятность объединения Кореи под эгидой Кореи. Это означало бы ослабление или исчезновение оснований для присутствия американских войск в Корее. США опасались ситуации, когда американские войска могли быть полностью выведены, как это произошло на Филиппинах в 1991 году, в сочетании с тенденцией к демократизации в Корее.

⦁ В-пятых, ослабление антиамериканских настроений в корейском обществе: После демократического движения 1987 года, с легитимацией правительства путем избрания президента на прямых выборах, тенденция демократического движения в Корее ослабла, что значительно снизило затраты США на управление альянсом и бремя пребывания войск. Фактически, использование США концепции разделения мирного и военного времени в 1994 году было результатом осознания подозрений и критики о том, что США могут стоять за действиями подразделений корейской армии под оперативным контролем США в связи с событиями 12 декабря 1979 года и 18 мая 1980 года.

В результате сложного взаимодействия этих факторов первоначальный план, изложенный в первом докладе, был полностью отменен. Вместо этого США переосмыслили американские войска в регионе, включая американские войска в Корее, как ключевой актив для сдерживания Китая и начали их перестройку. Сокращение вооружений и постепенный вывод войск, запланированные в первом докладе, были прекращены, и политика полностью сместилась в сторону повторного подчеркивания важности присутствия американских войск в Азиатском регионе. Кроме того, было признано, что если американские войска будут продолжать присутствовать на Корейском полуострове, то для максимизации их эффективности и контроля необходимо осуществлять оперативный контроль над корейскими войсками. Этот поворот в позиции США после 1992 года стал решающим моментом, когда корейско-американский альянс вышел на траекторию глубокого вовлечения в стратегию гегемонии США, выходящую за рамки безопасности Кореи.

В связи с этим передача оперативного контроля Корее, которая продвигалась в конце 1980-х годов, была остановлена в 1992 году из-за 180-градусного разворота позиции США. Затем США приступили к плану корректировки дислокации американских войск в Корее примерно на 10 лет. В результате было принято решение о концентрации американских войск в Корее, разбросанных по всей стране, в Кэмп-Хамфрис в Пхёнтхэке, обращенном к Китаю. В ходе этого процесса США тайно продвигали создание «Командования Северо-Восточной Азии» (Northeast Asia Command, NEAC), объединяющего американские войска в Корее, американские войска в Японии и 7-й флот. Хотя это и не привело к фактическому созданию из-за возражений Кореи и конфликта интересов между различными видами вооруженных сил США, это можно полностью интерпретировать как зародыш концепции «интегрированной структуры» Кореи, Японии и США, «единого театра военных действий» и проблемы «стратегической гибкости» между Кореей и США после подъема Китая.

Таким образом, начало США перестройки сил для сдерживания Китая с начала 1990-х годов стало решающим поворотным пунктом, вызвавшим изменение характера американских войск в Корее. С этого момента Корея, под предлогом так называемой «стратегической гибкости» американских войск в Корее, оказалась в двойной дилемме безопасности: риске вовлечения своей безопасности в конфликт между США и Китаем и возможности ослабления своей основной задачи по сдерживанию Северной Кореи. Это фундаментальное стратегическое расхождение между Кореей и США относительно целей альянса и роли американских войск в Корее остается нерешенной проблемой, несмотря на постоянные консультации между Кореей и США.

Некоторые считают, что истоки дискуссии о «стратегической гибкости» американских войск в Корее в начале 2000-х годов восходят к терактам 11 сентября 2001 года и так называемой «Доктрине Рамсфельда». Объясняется это тем, что США нуждались в корректировке концепции использования американских войск в Корее для реагирования на потребности в военном вмешательстве в различных частях мира, включая вмешательство на Ближнем Востоке, вместо прямого нацеливания на единственного конкурента за гегемонию. В продолжение этого потока существует интерпретация, согласно которой дискуссии, связанные со стратегической гибкостью американских войск в Корее, начавшиеся примерно в 2003 году, привели к соглашению между Кореей и США, основанному на совместном заявлении тогдашнего министра иностранных дел и торговли Кореи Бан Ги Муна и госсекретаря США Кондолиззы Райс, а также на межправительственном меморандуме о взаимопонимании (MOU) в 2006 году.

Однако, хотя эти интерпретации истоков и «соглашения» верны по отдельности, следует помнить, что с 1950-х годов попытки изменить характер американских войск в Корее и интегрированная модель, восходящая к Командованию Дальнего Востока (FECOM), неоднократно появлялись в различных формах. Среди них период корректировки, учитывающий возможность появления Китая как потенциального гегемонистского конкурента, можно, как упоминалось выше, по крайней мере, считать решающим поворотным моментом в начале 1990-х годов. В то время, и это не осталось лишь на стадии идеи, были осуществлены частичные корректировки численности американских войск в Корее и оперативного контроля над корейскими войсками.

Поэтому контекст присутствия американских войск в регионе с этого момента необходимо интерпретировать в увязке со стратегической конкуренцией между США и Китаем, и представляется обоснованным считать, что основные спорные вопросы между Кореей и США структурно продолжаются с этого момента и до настоящего времени. Кроме того, случай 2006 года следует оценивать не как фактическое соглашение, а скорее как дипломатическое выражение взаимного «уважения» по данному вопросу или временное затишье.

Заключение: рекомендации по нашей стратегии безопасности

Вышеизложенная историческая траектория американских войск в Корее наглядно демонстрирует ограничения некоторых внутренних дискуссий, которые пытаются свести функцию американских войск в Корее и сущность корейско-американского альянса к локальным рамкам отношений между Севером и Югом или Корейским полуостровом, или рассматривать их как фиксированную сущность, и требует фундаментального пересмотра. Утверждение некоторых о том, что «передача оперативного контроля приведет к выводу американских войск из Кореи и распаду объединенной боевой готовности Кореи и США», является ошибочной причинно-следственной связью, не понимающей реалистичную природу политики альянсов США. По сути, американские войска в Корее и политика альянсов США являются инструментами для реализации глобальных стратегий США. Существование и роль политики альянсов США, включая американские войска в Корее и корейско-американский альянс, являются производными от цели национальных интересов и стратегий США, и они носят ситуативно переменный характер, а не являются фиксированной сущностью.

В настоящее время политика альянсов США носит гибкий и переходный характер, колеблясь между стратегией интегрированного сдерживания, продвигаемой предыдущей администрацией Демократической партии, и требованием расширения первостепенной роли альянсов и выборочного вмешательства в рамках политики «Америка прежде всего» администрации Трампа. Бывший заместитель министра обороны Элбридж Колби предложил план перестройки сил, направленный на то, чтобы американские войска в Корее больше сосредоточились на сдерживании Китая, а корейские войска — на традиционной обороне от Северной Кореи. Некоторые американские аналитические центры утверждают, что сокращение американских войск в Корее необходимо на основании потребностей в использовании американских войск в других регионах. Эти тенденции нельзя свести просто к различиям в политике между администрациями; их следует интерпретировать как переходные явления, возникающие в более фундаментальном контексте углубления структурных расхождений.

Хотя нынешняя сущность корейско-американского альянса и изменение характера американских войск в Корее создают структурную дилемму для Кореи, общественное обсуждение этого вопроса по-прежнему относительно ограничено. Социальная атмосфера, которая рассматривает альянс как своего рода фиксированную сущность и «святыню», запрещая рациональные дискуссии и критический анализ, несет в себе большой риск того, что она станет внутренним тормозом, ограничивающим наши стратегические возможности в условиях меняющейся среды безопасности.

Недавно в некоторых СМИ сообщалось, что США потребовали от правительства Кореи публично заявить и поддержать, что американские войска в Корее служат для сдерживания не только Северной Кореи, но и Китая, в ходе переговоров по пошлинам между Кореей и США. С другой стороны, перед саммитом Кореи и США 24 августа, президент Ли Чжэ Мён в ходе пресс-конференции на борту президентского самолета заявил, что ему трудно легко согласиться с таким требованием американской стороны. Это свидетельствует о том, что обе стороны осознают, что споры, касающиеся численности и использования американских войск в Корее, по существу основаны на структурном факторе стратегической конкуренции между США и Китаем.

Нынешние структурные особенности, отличающиеся от прошлого, можно обобщить двумя пунктами.

Во-первых, основной стратегический конкурент США сменился с Советского Союза на Китай, и характер китайской экспансии фундаментально отличается от советской. Советская экспансия предполагала продвижение на юг на Корейском полуострове, что неизбежно требовало боевой готовности, рассчитанной на крупномасштабную сухопутную войну. Корея также в основном строилась с учетом северокорейских сухопутных войск. Существующий альянс Кореи и США и американские войска в Корее были построены на основе этих геополитических и военно-стратегических предпосылок. Напротив, китайская экспансия осуществляется путем проецирования морских и воздушных сил в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях. В результате возникла стратегическая несогласованность между существующей боевой готовностью Кореи и США и экспансией Китая, с которой сталкиваются США.

Во-вторых, изменился характер модели возвращения оперативного контроля. В период холодной войны обсуждение усиления самостоятельного потенциала корейских войск и возвращения оперативного контроля в основном происходило в период разрядки между великими державами. Напротив, в настоящее время обсуждение усиления потенциала корейских войск и возвращения оперативного контроля параллельно происходит в условиях усиления конкуренции между США и Китаем. Это является частью усилий по устранению вышеупомянутой структурной несогласованности и обусловлено необходимостью для Кореи более активно 확보дить возможности управления полем боя на Корейском полуострове.

Поэтому Корее необходимо подчеркивать, что она полностью осознает структурные интересы США, и что усиление самостоятельного потенциала корейских войск не противоречит стратегическим интересам США. В этом процессе существует вероятность того, что США поддадутся искушению использовать свой контроль пропорционально увеличению потенциала корейских войск. Однако следует убедительно донести, что, учитывая международный статус Кореи и ее военный потенциал, концепция контроля путем сохранения небольшого числа американских войск вряд ли будет устойчивой в долгосрочной перспективе.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что усиление потенциала корейских войск, в отличие от прошлого, снижает бремя для США, и что увеличение расходов на оборону и передача оперативного контроля являются неотъемлемыми. В отношении вопроса о распределении расходов на оборону также необходимо подчеркнуть варианты, основанные на условии передачи оперативного контроля. По возможности, можно также рассмотреть увязку с вопросами, имеющими высокую стратегическую ценность, такими как смягчение ограничений на переработку ядерного топлива, в процессе переговоров.

Прежде всего, все процессы, связанные с пересмотром альянса как более рациональных отношений, соответствующих нашей национальной силе и статусу, должны сопровождаться соответствующими усилиями для повышения уровня понимания безопасности и исторического восприятия граждан. ■

[1] Это само по себе является историческим примером того, как США, заключив договор о дружбе и торговле между Кореей и США в 1882 году, полностью изменили свою прежнюю позицию в отношении Корейской империи в соответствии со своими интересами.

■ Автор: Чон Джэ У_Научный сотрудник Корейского института оборонных исследований.

■ Ответственные за выпуск и редактирование: О Ин Хван_Старший научный сотрудник EAI; Чон Джон Хёк_Научный сотрудник Дипломатической академии Республики Корея
    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 202) | ihoh@eai.or.kr