[Global NK 論評] 在韓米軍の現在的価値と我々の対応方向

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在韓米軍の重要性を強調する言明は、韓米両国から繰り返し発せられている。しかし、韓国と米国が重要性を強調する文脈は同じだろうか。もし異なるなら、どのように異なるのだろうか。また、在韓米軍の価値と役割は固定不変なものなのだろうか。本稿は、東アジアの安全保障環境の構造的変化の中で、在韓米軍の通時的軌跡を追跡し、東アジアの安全保障環境の構造的変化の中で在韓米軍がどのように調整されてきたか、特に現在の米中競争構図の中で韓国が直面した構造的ジレンマに至るまでの過程を深く照明しようとするものである。

米国の同盟政策の本質：現実主義的戦略的優先順位

在韓米軍を論じる前に、米国の同盟政策を駆動する根本的な動機を理解する必要がある。米国は対外的に民主主義、人権、自由貿易といったいわゆる「普遍的価値」を標榜するが、その基底には自国の覇権的地位を維持しようとする最優先の現実主義的目標が横たわっている。歴史的に米国は国益のためならば、昨日の敵と今日の味方になり、今日の味方が明日の競争相手になることを繰り返してきた。このような流動性を最も明確に立証する事例は、遠くから探すまでもなく、日米関係の歴史的軌跡に見出すことができる。

20世紀初頭、米国はロシアの膨張を阻止するために日本の朝鮮半島進出を容認し、支援した。[1]しかし、太平洋における日本の膨張が自国の利益と衝突すると、軍事的な対決を選択し、原子爆弾を投下した。戦争が終わると今度は連合国であったソ連に対抗するため、日本を西太平洋の核心的な砦とし、経済再建と再軍備を積極的に支援した。1980年代に至り、日本の経済力が米国GDPの70%水準に達すると、米国は日本を競争国とみなし、「プラザ合意」を通じて牽制した。そして冷戦終結後、中国という巨大な挑戦者が台頭すると、米国は再び日本と手を組み、日米同盟を対中国牽制の核心同盟国として格上げさせた。

このように、米国にとって同盟は価値と規範に基づく関係という側面よりも、時期別の脅威認識と自国の戦略目標によってその価値と役割が再定義される戦略的道具である。韓米同盟も例外ではありえない。

米国の対外戦略は、このように自国の覇権維持を最優先目標としており、これは潜在的な覇権競争国の台頭を抑制する形で追求される。このような最優先の戦略的目標の観点から見ると、南北朝鮮と周辺の米中日露4大国が交差する地政学的な要衝である朝鮮半島において、在韓米軍はこうした米国の目標を達成するための核心的な手段として機能する。したがって、在韓米軍は南北関係の局地的な文脈を超え、米国の覇権維持戦略と強国国際政治の文脈から直接的な影響を受け続けてきた。

冷戦期の在韓米軍の価値と可変性：ニクソンとカーター政権の事例

朝鮮戦争の惨禍を経験した韓国は1953年、米国と相互防衛条約を締結した。韓米相互防衛条約は、両国の異なる戦略的計算を反映する非対称的な性格を当初から内包していた。この時期、韓国の観点から在韓米軍は主に北朝鮮の南侵時に米軍の自動介入を保障するメカニズムとして認識されていた。一方、米国の観点から在韓米軍は多層的な目的を持つ地政学的な手段であった。最も重要だったのは、米国の対ソ連封じ込め・抑止のための地球規模戦略の一部であったことだ。

また、在韓米軍は朝鮮半島において南北双方の冒険主義を防ぐ機能を果たした。さらに、韓米同盟は核を保有する米国とソ連間の対立の最前線にさらされることを懸念する日本の安全保障上の不安を緩和させ、西太平洋におけるソ連の膨張を牽制する核心軸である在日米軍の安定的かつ長期的な駐留を担保する重要な装置でもあった。

冷戦期の東アジアにおけるこのような安全保障アーキテクチャは基本的に維持されたが、在韓米軍の内在的動態は、米国の脅威認識や戦略環境の変化などに敏感に反応し、浮き沈みを繰り返した。特に、ベトナム戦争で国力を消耗した米国は、米ソ両極対立体制をある程度緩和し、新たな勢力均衡に基づく戦略的安定を追求する必要性を痛感した。このような戦略的転換の核心的な機会は、1960年代後半から本格化した中ソ紛争に見出された。米国はこれを「黄金の機会」として活用し、米国に有利な局面を創り出そうとした。

ニクソン政権とヘンリー・キッシンジャーは、まず中国との関係正常化を通じてソ連を圧迫し、続いてソ連とのデタントを推進する三角外交を駆使することで、米国が中ソ紛争の均衡の取れた役割を果たす構図を作り出そうとした。この精巧な外交的機動は、単に大国関係の再編にとどまらず、ベトナム戦争終結交渉を有利に進めるための戦略的連携にもつながった。

このような米国の戦略変化は、在韓米軍の再調整にもつながった。ニクソン政権は中国との関係改善に成功すると、ソ連が独自に南進する可能性と朝鮮半島での全面戦の可能性が著しく低下したと判断し、朴正熙（パク・チョンヒ）大統領の強力な反対にもかかわらず、1971年に米第7師団を撤収させ、第2師団の配置を後方に調整した。

続いてカーター政権下でも、在韓米軍に関連する米国の一方的な調整決定が繰り返された。カーターは、大統領選挙過程で在韓米軍（当選後、地上軍）の撤収を主張したが、表面上は朴正熙政権の「人権問題」などを理由に掲げたものの、その構造的動因はベトナム戦争の後遺症と第一次石油ショックが引き起こした米国の政治・経済的難局などの制約であった。

結局、ニクソンとカーター両政権は、表面上はかなり相反する外交路線を打ち出したが、いずれも米国の戦略的利益に基づき、韓国の反対にもかかわらず在韓米軍の現状変更を試みた。これは、韓米同盟と在韓米軍の態勢および規模が、我々の意思、二国間関係、あるいは同盟自体の論理よりも、大国の国際政治と米国の戦略環境の変化によって規定されるという事実を示す歴史的な実例であり、教訓であると言える。

決定的な転換点：1992年の米国の立場転換とその背景

1980年代末、米国は冷戦体制の終焉という構造的変化により、在韓米軍を含む米国の域内同盟政策は、存在理由に対する根本的な挑戦に直面した。これに対し、米国国内では海外駐留米軍の役割と規模の見直しが行われた。特に韓国については、1980年の5・18光州事件に対する責任論と、その後の民主化運動、不平等なSOFA（地位協定）問題の浮上などにより、駐留負担と同盟管理コストを削減しようとした。莫大な米国の双子の赤字などの内部的制約が議論されていた状況と、日本経済が米国GDPの約70%に迫っていた事実も、こうした議論の根拠となった。

こうした背景から登場したのが「東アジア戦略構想（EASI）」である。この構想は、在韓米軍の段階的な削減とともに、作戦統制権の段階的な移譲を含んでいた。当時、米議会と安全保障専門家たちは、韓国の防衛能力が十分に成長したことを認め、作戦統制権移譲を強く要求した。1987年の大統領選挙では、与党の盧泰愚（ノ・テウ）候補と主要野党候補の金泳三（キム・ヨンサム）候補がいずれも作戦統制権移譲を核心的な選挙公約に掲げた。1990年には、ディック・チェイニー国防長官も訪韓し、平時作戦統制権の早期移譲を要求するなど、1990年代初頭まで作戦統制権の移譲は一つの趨勢をなしていた。

東アジア戦略構想は、1990年に米国防総省が議会に提出した公式報告書『アジア太平洋地域のための戦略的枠組み：21世紀に向けて（A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21st Century）』を通じて具体的に提示された。この報告書の内容は、今後10年間、アジア太平洋地域に駐留する米軍を3段階にわたって段階的に削減し、韓国や日本などの同盟国による防衛費分担の増額を骨子としていた。これに伴い、1980年代末から在韓米軍の段階的な削減、作戦統制権移譲、韓国軍の能力強化などが同時に推進された。

しかし、こうした計画は1990年代初頭、急変する安全保障の地殻変動の中で重大な転換点を迎えた。1992年5月、ロバート・W・リスカシ当時韓米連合司令官は、順調に進んでいた作戦統制権移譲の議論に突然ブレーキをかけた。これは個人的なレベルではなく、米国の公式な立場表明の転換を意味した。こうした転換の背景には、以下のような複合的な要因があった。

⦁ 第一に、アジア・太平洋地域の戦略的価値の増大：脱冷戦後、世界の政治・経済的中心は欧州からアジア・太平洋地域へと移動していた。米国にとってこの地域での自由な交易と覇権的な安定を保障することは、核心的な国益であった。特にフィリピンから米軍が撤収したことで、相対的に在韓米軍と在日米軍の価値はさらに増大した。米国の専門家たちは、在韓米軍が撤収した場合、在日米軍も連鎖的に影響を受けると判断した。

⦁ 第二に、中国という新たな覇権競争国の台頭：1980年代末、米国が警戒していた対象は経済大国日本であった。しかし、1990年代初頭から中国は改革・開放の成果を基に軍事力を増強し始めた。米国にとって中国は、ソ連に代わる新たな潜在的覇権競争国の台頭可能性のある国と認識され始めた。中国の膨張を阻止するためには、朝鮮半島という地政学的な要衝に対する軍事的統制力と影響力を維持することが不可欠であった。

⦁ 第三に、北朝鮮の核問題と韓国の独自行動に対する米国の懸念：韓ソ・韓中修交と米国との交差修交失敗により外交的孤立に陥った北朝鮮が核開発を推進すると、1991年4月、李鍾九（イ・ジョンジュ）当時国防部長官は北朝鮮の核施設への打撃を示唆した。これは米国の観点からは、北朝鮮核施設に対する韓国の先制打撃の可能性として読み取られ、米国の政財界に大きな波紋を呼んだ。1954年の韓米合意議事録を通じて米国が韓国軍に対する作戦統制権を確保した根本的な理由の一つが、韓国の単独北進のような突発行動に米国が関与することを防ぐことであったように、こうした1990年代初頭の南北関係は、米国の統制力を高める契機となった。

⦁ 第四に、ソ連崩壊後、最大の支援国を失った北朝鮮の崩壊可能性：作戦統制権が韓国にある状況で北朝鮮が崩壊した場合、韓国が朝鮮半島を統一する可能性があった。これは在韓米軍の朝鮮半島駐留の正当性の弱化または消滅の可能性を意味した。米国はこのような変化が韓国の民主化の趨勢と結びついた場合、1991年のフィリピンのように米軍が完全に撤収しなければならない状況を懸念したのである。

⦁ 第五に、韓国国内における対米批判的世論の弱化：1987年の民主化運動以降、直接選挙による大統領選出を通じた政権の正当性が確保されたことにより、韓国国内の民主化運動の趨勢が弱まり、米国の同盟管理コストと駐留負担が大幅に軽減された。事実、1994年に米国が平時と戦時を分けた概念を用いたのは、1979年の12・12事件と1980年の5・18光州事件に関連して、米国の作戦統制下にある韓国軍部隊の行動の背後に米国がいるのではないかという疑惑と非難を意識した結果であった。

こうした要因が複合的に作用し、第一次報告書当時の既存計画は完全に廃棄された。代わりに米国は、在韓米軍を含む域内戦力を中国を牽制するための核心資産と再認識し、再調整し始めた。第一次報告書で計画されていた軍備削減と段階的撤収は中断され、アジア地域への駐留の重要性を改めて強調する方向へと政策が完全に転換された。そして、米軍が朝鮮半島に引き続き駐留する必要があるならば、その効率性と統制力を最大化するための韓国軍に対する作戦統制権の行使も不可欠だと判断した。こうした1992年以降の米国の立場転換は、韓米同盟が韓国の安全保障を超えて米国の覇権戦略に深く関与する軌道に乗った決定的な契機であった。

これに伴い、1980年代末に推進されていた韓国の作戦統制権移譲も、1992年に米国の立場が180度転換したことでブレーキがかかった。そして米国はその後約10年間、在韓米軍態勢調整計画に着手した。その結果、韓国各地に分散していた在韓米軍を、中国と向き合う平沢キャンプ・ハンフリーズに集結させる決定が下された。その過程で米国は、在韓米軍、在日米軍、第7艦隊を一つに묶ねる性格の「北東アジア司令部（Northeast Asia Command, NEAC）」を秘密裏に推進した。たとえ韓国の反発と米軍内の各軍の利害対立などにより、実際の創設には至らなかったとしても、これは中国の台頭以降の日米韓の「統合」構図、「一つの戦区」構想、韓米間の「戦略的柔軟性」問題などの原型として十分に解釈できる。

このように、1990年代初頭から米国が対中国牽制のための戦力再編に着手したことは、在韓米軍の性格変化をもたらした決定的な分岐点であった。この時点から韓国は、いわゆる「在韓米軍の戦略的柔軟性」という概念の下、自国の安全保障が米中対立の最前線に関与しうるリスクと、本来の対北抑止任務が弱化しうるという二重の安全保障ジレンマにさらされた。同盟の目標と在韓米軍の役割に対するこうした韓米間の根本的な戦略的不一致は、その後の韓米間の継続的な協議にもかかわらず、未解決の課題として残っているのである。

一部では、2001年の9・11同時多発テロと、いわゆる「ラムズフェルド・ドクトリン（Rumsfeld Doctrine）」を起点として、2000年代初頭の在韓米軍「戦略的柔軟性（strategic flexibility）」議論の起源を探る。これは、米国が単一の覇権競争国を直接標的とするのではなく、中東地域への介入を含む世界各地で発生する軍事的介入需要に対応するため、在韓米軍の運用概念を調整する必要があったからだという説明である。こうした流れの延長線上で、2003年頃から進められた在韓米軍の戦略的柔軟性に関する議論が、2006年の潘基文（パン・ギムン）当時外交通商部長官とコンドリーザ・ライス米国務長官間の共同声明および政府間了解覚書（MOU）を根拠とした韓米間の合意に帰結したという解釈も存在する。

しかし、このような起源論および「合意」に対する解釈は、個々には事実であるが、1950年代から極東司令部（FECOM）を原型とする統合モデルおよび在韓米軍の性格変化の試みが多様な形で繰り返し登場したという点を留意する必要がある。このうち、中国の潜在的な覇権競争国としての台頭可能性を考慮した調整局面は、先に述べたように、少なくとも1990年代初頭を決定的な分岐点として見ることができる。当時は単純な構想段階にとどまらず、在韓米軍の規模と韓国軍の作戦統制権に関する部分的な調整が既に行われた。

したがって、この時点から域内の在韓米軍の文脈は、米中戦略競争と連携して解釈する必要があり、韓米間の主要な争点も、この時点から現在まで構造的に継続していると見るのが妥当である。また、2006年の事例は、実質的な合意というよりは、当該争点に対する相互「尊重」レベルの外交的表現、あるいは一時的な封じ込め（ 봉합 ）に過ぎなかったという評価が適切である。

結論：我々の安全保障戦略のための提言

上述した在韓米軍の歴史的軌跡は、在韓米軍の機能と韓米同盟の本質を、南北関係や朝鮮半島という局地的な枠組みに還元したり、固定された実体と見なしたりしようとする国内一部の言説の限界を明確に露呈しており、これに対する根本的な再考を要求する。「戦時作戦統制権移譲が在韓米軍の撤収など韓米連合態勢の瓦解につながる」という一部の主張は、米国の同盟政策の現実主義的な本質を理解していない誤った因果論である。本質的に在韓米軍と米国の同盟政策は、米国の世界的な次元の戦略を具現化する道具的な性格を持っている。在韓米軍と韓米同盟を含む米国の同盟政策の存続と役割は、米国の国益と戦略という目的のための下位変数であり、固定された実体ではなく、状況的な可変性を持つ。

現在の米国の同盟政策は、以前の民主党政権が推進した統合抑止戦略と、トランプ政権の「アメリカ・ファースト」基調の下での選択的介入および同盟の一次的役割拡大要求との間で、流動的かつ過渡的な性格を帯びている。エルブリッジ・コルビー（Elbridge Colby）元国防次官補は、在韓米軍の任務を中国牽制に、韓国軍の役割を対北朝鮮の通常防衛に、より集中させるための戦力再編構想を提案しており、一部の米国シンクタンクは、域内の他の地域での米軍運用必要性を根拠に在韓米軍削減の必要性を主張している。こうした流れは、単に行政部間の政策の違いに還元できるものではなく、構造的な乖離の深化という、より根本的な要因の中で現れる過渡的な様相として解釈できる。

現在、こうした韓米同盟の本質と在韓米軍の性格変化は、韓国に構造的なジレンマをもたらしているが、これに対する公論化は依然として相対的に制約されている。同盟を一種の固定された実体であり「聖域」と見なし、合理的な討論と批判的な検討をタブー視する社会的な雰囲気は、変化する安全保障環境の中で我々の戦略的選択肢を制約する内部的な足枷となる懸念が大きい。

最近、韓米間の関税交渉の過程で、米国が韓国政府に対し、在韓米軍が北朝鮮だけでなく中国牽制の性格も持つことを公に表明・支持するよう要求したという一部メディアの報道があった。一方、8月24日の韓米首脳会談直前の専用機記者会見で、李在明（イ・ジェミョン）大統領はこうした米国側の要求について、容易に同意しがたい旨の発言をした。これは、両側とも在韓米軍の規模および運用に関連する論争が、本質的に米中戦略競争という構造的要因に基づいていることを認識していることを傍証する。

過去と対比される現在の構造的な核心的特徴は、二つに要約できる。

第一に、米国の主要な戦略的競争国がソ連から中国へと転換し、中国の膨張様相はソ連とは根本的に異なるという点である。ソ連の膨張は朝鮮半島への南進を前提としており、これは必然的に大規模な地上戦を念頭に置いた戦力態勢を要求した。韓国も主に北朝鮮の地上軍を念頭に置いて建設された。既存の韓米同盟と在韓米軍は、こうした地政学的・軍事戦略的な理解の上に構築された。一方、中国の膨張は、東シナ海・南シナ海などでの海・空軍中心の勢力投射を通じて行われている。その結果、韓米の既存の態勢と、米国が直面する中国の膨張との間には戦略的な乖離が生じた。

第二に、作戦統制権返還パターンの性格変化である。冷戦期には主に強国間のデタント局面で、韓国軍の自主的な能力強化と作戦統制権返還が議論された。一方、現在は米中競争が激化する局面で、韓国軍能力強化と戦時作戦統制権返還の議論が並行して行われている。これは、先に述べた構造的な乖離を埋めるための一環であり、朝鮮半島での戦場管理能力を韓国がより主導的に確保する必要性に起因する。

したがって、韓国は米国の構造的な理解を十分に認識していることと、韓国軍の自主的な能力強化が米国の戦略的利益と衝突しないことを強調する必要がある。この過程で米国は、韓国軍の能力増大に比例した統制力行使の誘惑を受ける可能性がある。しかし、韓国の国際的な地位と軍事力を考慮すると、ごく少数の米軍残留を通じた統制構想は現実的に持続可能ではないという点を説得力をもって伝える必要がある。

また、韓国軍能力強化が過去と異なり米国の負担を軽減するという点、そして増額された国防費と戦時作戦統制権返還は不可分の関係にあることを強調しなければならない。防衛費分担問題も、戦時作戦統制権返還を前提とする方案を強調する必要がある。可能であれば、交渉過程で核燃料再処理制限緩和など、戦略的価値の高い事案との連携も考慮されうる。

何よりも、我々の国力と地位にふさわしい同盟を、より合理的な関係として再確立する全ての過程は、国民の安全保障と歴史認識レベルの涵養によって裏打ちされるよう、多大な努力を傾けなければならない。 ■

[1]これは、それ自体で、1882年に米韓修好通商条約を締結した米国が、自国の利益に従って大韓帝国に対する既存の立場を完全に覆したことを示す歴史的事例である。

■ 著者：チョン・ジェウ_韓国国防研究院研究委員.

■担当・編集：オ・インファン_EAI主任研究員；チョン・ジョンヒョク_国立外交院研究員
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