[第九期 EAI Academy] ⑧ 特朗普 2.0 时代的经济安全与韩国

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特朗普 2.0时代下的经济安全与韩国：导言

今天，我想和大家探讨“特朗普 2.0时代下的经济安全与韩国”。纵观本次课程，似乎涵盖了特朗普政府上台后世界秩序的变化、尖端技术领域的变革、国家间关系，特别是韩日关系等内容。大家可能已经对特朗普 2.0时代有所了解，但从经济安全角度来看，仍有几个关键议题值得深入探讨。部分内容可能与之前的讲座有所重叠，但我将从我个人的视角进行阐述。大家对“经济安全”这个词应该不陌生吧？

你们是如何理解的？今天大家即将结业，我们是否可以一起踏上经济安全的最后一段旅程？特朗普 2.0，当然，这不仅指行政顺序上的延续，如果将第一任期称为特朗普 1.0，那么中间经历了拜登政府，存在着非连续性的断裂。

这不仅仅是行政上的断裂，从第一任期开始到第二任期，历时约八年。在这八年间，美国国内发生了诸多变化，特别是与中国关系发生了质的飞跃，因此，有时也用“特朗普 2.0”这个词来指代这段时期。当然，特朗普第一任期和第二任期之间并非只有断裂，在很大程度上也存在连续性。

关于连续性，我将假定大家已熟悉特朗普第一任期上台时的美国国内国际背景，并着重考察特朗普第二任期上台相关的国内国际环境的变化。当然，考察方式多种多样。可以从美国国内政治层面、国际政治层面，或者国际政治中国家间的关系，即美中关系或其他国家间的双边关系层面进行考察。还可以从秩序或体系层面进行考察。我希望大家通过之前的学习，能够形成自己独特的视角，以把握、理解和阐释特朗普第二任期上台后的经济安全现象。

特朗普政府的国内政治背景

我想说明的是，这方面没有标准答案。对于第一任期，我们更应思考特朗普政府或特朗普总统当时面临的挑战，而非其上台背景。新保守主义者（Neocons）可以被视为美国主流保守派的政治力量或团体。从其相当保守的立场来看，与特朗普政府或执政集团有相似之处或共同点。

然而，新保守主义者与特朗普政府之间，尤其是在对外政策上，存在显著差异，这使得特朗普政府在维持对外政策一致性方面面临一定困难。在国内政策方面，我写了“深层政府”（Deep State），有些人可能听说过，有些人可能没听说过。听说过的朋友，你们是如何理解的？（听众：请说大声点）这是什么意思？

“深层政府”有时被用来指代其背后更深层次的、名副其实的“深层”权力，或者更简单地说，是指选举产生的权力与非选举产生的权力之间的博弈。特朗普政府，虽然存在根本性差异，但其第一任期是选举产生的权力，在民主体制下，可以解释为获得人民的合法性和授权。然而，现实中，特朗普政府在推行政策时，却面临由非选举产生的官僚集团带来的巨大阻碍。

回顾当时，在特朗普政府将竞选承诺转化为政策的过程中，官僚们出于各种现实限制、惯例或其他原因，采取了非常谨慎的态度，甚至可以说是一种阻碍。从这个角度看，特朗普政府感受到了显著的政策延迟。当然，这样说可能让人觉得这是特朗普政府面临的非常特殊的情况。然而，在政治学或社会科学的普遍研究中，这类议题已被长期、多方面地探讨过。例如，在英语中有一个概念叫做“政治控制”（political control）。

另一方面，则有“官僚优势”（bureaucratic dominance）或“官僚统治”（bureaucratic rule）的说法。究竟是谁在统治国家？有人认为是由官僚统治。这背后有多种理论背景。一种观点认为，官僚作为不受特定社会群体深刻影响的独立群体，能够公正地治理国家和社会，避免与特定势力形成特权或优惠关系。然而，“政治控制”的论证在于，官僚集团并未直接获得人民的授权。

我们所讨论的民主是代议制民主。当民选权力有限度地转让权力时，这些权力也是由民选权力从人民那里获得的。这些权力可以有限度地授予官僚集团使用。最终，对官僚的控制权被视为民选权力，即政治控制。在美国，特朗普政府上台后，这些问题便浮出水面。理所当然，特朗普第二任期上台后，如何迅速解决这些问题变得至关重要。当然，第一任期政府也为解决这些问题付出了诸多努力。其中最典型的例子是什么？

大家可能会觉得我为什么老是问问题，让大家感到不适。是的，是什么呢？回想一下，八年前，你们几岁？可能不一样。在特朗普第一任期，为了规避各种现实限制，例如规避国会的控制和制衡，特朗普政府动用了行政命令的形式，以快速、灵活地应对局势。

这在某种程度上也是特朗普政府受到批评的原因之一。他们试图通过这种方式解决问题。然而，仅靠这些在特朗普第二任期是不够的。那么，他们试图如何解决问题呢？首先，在结构上，他们比第一任期政府拥有更为有利的环境。正如大家所见，特朗普政府是“分权政府”（divided government）的对立面，可以称之为“统一政府”（unified government）。美国总统有时面临分权政府的结构性制约，有时则以非常有利的统一政府环境上台。近年来，分权政府的趋势愈发明显，特朗普第一任期政府也未能完全摆脱这种局面。然而，到了第二任期，通过总统选举结果，与国会选举同时进行，统一政府得以成立。尽管差距很小，但在政治环境方面，比第一任期政府拥有更为有利的局面。

从结构上看，还有一个方面是“新共和党人”（New Republicans）。毕竟是共和党总统。

这意味着对共和党的掌控力发生了变化。刚才也提到了新保守主义者。特朗普总统无疑是共和党总统，第一任期上台时也是如此。然而，在第一任期上台之初，尽管他是总统，但传统的共和党主流势力仍将他视为某种程度上的“异类”。人们普遍认为他非常不寻常，不像主流。在政策方面，正如我刚才提到的，他毫不犹豫地动用了行政命令等快速甚至激进、粗暴的方式。从这个角度看，他被认为非常“不正常”，不符合常规。然而，八年过去，到了第二任期政府上台时，与第一任期相比，特朗普政府对共和党的掌控力大大增强。能够增强对共和党掌控力的原因之一，便是“新共和党人”的崛起。

或许从第二任期特朗普政府任命的高级官员来看，年龄层也很大程度上代表了“新”的形象，此外，在国防部长等许多职位上，支持新特朗普的这批人，在共和党内的根基比以往更加深厚。因此，在与国会的关系以及党内关系方面，都处于更有利的位置。在此基础上，他们追求了非常快速且广泛的政策变化，这些变化集中体现在“让美国再次伟大”（MAGA）的口号中。过去，人们认为特朗普政府的期望和要求主要来自美国国内的“红州”（Red States）或“铁锈地带”（Rust Belt）等底层地区，并将其视为对几个关键摇摆州的影响力。

然而，到了第二任期上台时，人们对特朗普政府的期望似乎比这更为广泛。另一个方面是“曼诺”（Manor）。大家熟知的，从特朗普政府上台初期开始，埃隆·马斯克（Elon Musk）就担任领导者，对整个官僚体系进行了改革，强调“效率”，即政府的效率，以及刚才提到的“深层政府”问题。为此，他们开始强力推动改革。这增强了对官僚体系的掌控力，当然，也伴随着相当大的反对、抵制和担忧。但他们一直在努力提高这种掌控力。

因此，从国内层面来看，经历了这些变化后，特朗普第二任期政府——当然，“特朗普化”（Trumpification），即特朗普主义的主流化，这个词在第一任期政府时期也被使用——最终得以实现。这可以说是特朗普 2.0时代国内政治或国内层面的一个重大变化现象。那么，对外环境方面呢？

世界贸易增长放缓与保护主义蔓延

我们来看这段图表大约20秒。这是什么意思？大家看到了吗？蓝线代表什么？世界贸易增长率。红线代表什么？GDP，可以理解为经济增长率。大家可以看到，大约2008年是一个分水岭。大家还记得2008年发生了什么吗？发生了什么？（听众：是的。）是的。是全球金融危机。因此，在危机之前的大部分时间里，尽管存在一些例外情况，但世界贸易增长率始终超过世界经济增长率。所以，从1945年二战结束到2008年这段时期，可以说世界经济增长是由贸易驱动的。贸易引领了增长。以韩国为例，韩国的经济增长是由贸易、出口拉动的。然而，以2008年全球金融危机为契机，这种情况开始发生变化。当然，危机发生的当年，贸易额急剧下降。即使在危机之后，情况也与以往不同。到了2020年代，是新冠疫情爆发的时期。贸易增长率再次急剧下降。这是为什么？

这张图表显示了世界贸易增长率（蓝线）和GDP经济增长率（红线）。在2008年全球金融危机之前，世界贸易增长率超过了世界经济增长率，从1945年到2008年，可以说世界经济增长是由贸易驱动的。也就是说，贸易引领了增长。

韩国的经济增长是由贸易，即出口拉动的。然而，以2008年全球金融危机为契机，这种格局开始发生变化。危机发生当年，贸易额急剧下降，危机之后，情况也与以往不同。在2020年代新冠疫情大流行期间，再次出现了贸易增长率急剧下降的现象。这种现象的原因是什么？

大家，为什么会这样呢？我老是问问题，让大家感到不适。啊，是吗？贸易，当然会带来各种积极效应，所以我们才进行贸易。但另一方面，从国际政治、国际贸易理论、国际经济学等角度来看，贸易在某种程度上是国家间合作的产物。我要求对方进行自由贸易，你也进行自由贸易；我进行贸易自由化，你也进行贸易自由化。只有这样，贸易才能增长和扩大。它是合作的产物。例如，如果你要求对方进行贸易自由化，而自己却实行贸易保护主义，那么接下来会发生什么，大家应该都知道。

贸易难以持续扩大，也就是说，它是合作的成果。然而，即使是如此顺利的合作，在危机发生、不确定性增加时，又会如何变化呢？无论是国家还是个人，都会优先考虑自身利益和生存。从这个角度看，与其自由贸易，不如贸易保护主义，即优先考虑自身利益。当然，对方进行自由贸易对我有利，但首先为了保护自身利益，必须实行贸易保护主义，保护主义的蔓延，以及如今特朗普式的“美国优先”（America First）等口号的出现。因此，当危机加深时，无论是2008年全球金融危机还是2020年新冠疫情，情况越是艰难，个人和国家都越是优先考虑自身。大家在经历新冠疫情时，是如何做的？

你们优先考虑了自己。确保自己的口罩，想着“我必须活下去”。这些在个人层面或个体国家层面都是非常理性的行为。然而，正如“囚徒困境”游戏所示，个体理性选择并不一定能带来系统整体的理性结果。这正是这些现象的根源。在此期间，世界经济增长不再由贸易驱动，即相对保护主义开始加强。正是在这种背景下，特朗普主义在美国应运而生，在欧洲则发生了英国脱欧。

特朗普政府的经济安全战略

保护主义的蔓延，意味着全球经济秩序发生了具有重要意义的结构性变化。什么是经济安全战略？大家可能已经听了很多，但自从七月底以来，几乎所有的媒体都在报道这个主题。首先，特朗普政府的首要目标是解决贸易失衡问题。如何解决贸易失衡？

特朗普试图解决贸易失衡的具体方式是什么？就是征收关税。甚至现在被称为“关税战”。我国总统李在明访问美国华盛顿特区，与特朗普总统举行首脑会谈，就关税率达成了最终协议。关于15%的税率，我稍后会详细说明。其次，特朗普政府的经济安全战略是什么？那就是在国内建立强大的制造业基础。当然，其前提是，美国自身因错误选择，导致制造业出现“空心化”。因此，美国的制造业或制造能力、生产能力急剧衰退。

这在当今时代已成为美国的脆弱之处。尤其是在与中国关系方面。为什么会这样认为？如果说之前的世界是自由贸易时代，那么自由贸易是如何实现的呢？它基于比较优势。过去，我们谈论的是最终产品生产过程中的比较优势；如今，我们谈论的是价值链内的比较优势，有时这也会引发竞争。贸易就是基于这些。

然而，在当今时代，从特朗普政府的角度来看，他们基于比较优势进行贸易、生产和投资。结果如何？美国仅在某一产业的整个价值链中扮演一小部分角色，而将中间的制造环节，即我们所谓的“中游”（midstream），全部外包。他们没有留在美国国内，而是转移到了美国境外。其中很大一部分或大部分流向了中国。美国保留的上游（upstream）是什么？

是研发、设计等能力。大家可以想想苹果的iPhone。你们很多人都有iPhone，对吧？它在哪里生产？谁制造的？这是典型的价值链内贸易。台湾的富士康公司在中国生产。然而，产品的设计、知识产权、研发等都掌握在谁手中？是位于硅谷库比蒂诺的苹果总部。然而，制造环节几乎全部外包给海外，特别是中国。也就是说，他们自己导致了制造业的空心化。

这是为了效率。然而，在当前战略竞争对手中国崛起的情况下，这种对中国的制造业依赖已成为美国的重大脆弱点。因此，必须将其重新引入美国国内，这种政策称为什么？称为“制造业回流”（reshoring）。让制造业回归美国国内的政策。事实上，苹果公司也已决定投资美国国内生产。而且，这并非仅仅依靠美国企业来加强美国制造业。外国企业也包括在内。特别是外国企业，包括所谓的盟友和伙伴国家。当制造能力在美国领土上得到有力重建时，就能与中国处于更有利的竞争地位。有时甚至可以与之对抗。这就是特朗普政府的经济安全战略。

第三是创新。无论如何，如果美国要在战略竞争对手中国之上保持优势，就必须尽快重建这种技术创新生态系统。不能在创新方面落后。大家可能知道，他们在半导体领域以及人工智能（AI）、量子计算等领域都在进行各种政策推动。第四点是“缩减中美相互依存度”。这是什么意思？

从中美关系来看，两国已进入战略竞争的背景，这使得两国关系非常特殊。通常，进入战略竞争或霸权竞争的国家，根据历史先例，彼此之间并没有过高的相互依存度。然而，中国与美国却在相当高的程度上相互依存，并进入了战略竞争。这是与以往历史案例的重大区别。正因如此，美国和中国对彼此而言是什么样的存在？我们有时这样称呼对方：已成为“生存威胁”。即对方的存在本身就可能对我的国家安全产生致命影响的生存威胁。其重要原因之一就是高度的相互依存。

大家能理解这一点吗？高度的相互依存为何有时会成为经济侵略，甚至国家安全威胁？大家在之前的课程中是否听过“相互依存的武器化”这个说法？正是因为这个原因。当彼此高度相互依存时，这种依存有时会被武器化，成为压迫对方的手段。当然，关于这一点还有更详细的讨论，但在此我将简要说明。从这个角度看，美国现在拥有多种遏制和压迫中国的手段，反之，中国也已不像八年前那样，稍后会详细说明，但现在也拥有了可以压迫美国的手段。这都是因为存在高度的相互依存。

如果两国关系是相互隔绝的，那么“武器化相互依存”的关系可能就难以形成。从这个意义上说，这种生存威胁是令人非常不安的。当然，当我压迫对方时很方便，但被对方压迫时则非常不适。为了从根本上或预防性地应对这种情况，缩减相互依存度或许是不可避免的。当然，不是“脱钩”（decoupling）。不是脱钩，而是“缩减相互依存度”，更准确地说，是“相对缩减”。是相对缩减。

特朗普第一任期政府的不同之处在于，在过去的八年里，中美之间这种相对缩减在一定程度上已经实现。例如，在贸易方面，虽然贸易的绝对规模并未大幅减少，但相对比重方面发生了显著变化。从这个角度看，美中之间的直接相互依存，即美国对中国的依赖程度以及中国对美国的依赖程度，已经相对成功地降低了。因此，可以说已经为正式进入战略竞争做好了准备，即首先建立了防御体系。然而，特朗普第一任期政府在审视时发现，在过去八年里，尽管美中两国各自采取了行动，但新的问题又出现了。

那是什么呢？正如大家所见，美国对中国施加了各种压力，其中最典型的手段是出口管制。特别是对英伟达（Nvidia）AI芯片的出口管制，由于媒体频繁报道，大家可能都听过。不仅是AI，美国还积极动用了出口管制措施，针对其他各种产品或服务，但中国却找到了规避方法。或者反过来，美国一直试图阻止中国进入美国市场，但中国却通过迂回方式仍然能够进入美国市场，并继续出口。这是通过第三国的存在实现的。这些第三国有时成为规避进口美国AI芯片等核心产品的通道，有时则通过像越南这样的国家，中国企业生产的产品

然后出口到美国，作为迂回出口的途径。所以，我想说的是，在过去的八年里，美中两国在降低彼此直接相互依存度方面取得了相当大的成功。然而，间接联系依然存在。但特朗普政府认为这也不理想。虽然存在第三国这样的缓冲，但从对中国的依赖程度来看，这并非结构性解决方案，他们正在努力阻止这些行为。这在刚才提到的越南案例中得到了典型体现。对于迂回出口的产品，越南被征收了高达40%的关税。必须阻止这些行为。这些都是特朗普第一任期政府为在有利地位下持续战略竞争而采取的各种措施之一。接下来，我将谈谈谈判战略或谈判方式。老师，中间有休息时间吗？怎么样？

同步多边主义谈判战略

没有时间 >> 没有休息时间，你们真厉害。两个小时连着讲。 >> 什么？教授 >> 教授，通常你们会如何行使自由裁量权？ >> 是的，不进行休息的自由裁量权吗？是的。 >> 我将稍微行使一下实时自由裁量权。是的，就是这样。同步多边主义。这是什么意思？简单来说，特朗普第一任期政府在遏制中国方面，将所有谈判的优先顺序都放在了这一点上。当然，特朗普政府不分对象，即使是盟友或伙伴，也采取交易性方法。

众所周知，他们采取“交易性方法”（transactional approach）。然而，特朗普第一任期政府的最大目标是中国。这有很多原因。正如我刚才提到的，中国是战略竞争对手，而且，大家还记得上一张幻灯片吗？特朗普政府的首要目标是什么？第一目标是解决或缓解贸易失衡问题。在特朗普第一任期政府时期，美国最大的贸易逆差国是中国。高达3500亿美元以上，有时甚至达到3800亿、3900亿。从这个角度看，中国自然成为首要目标。从选择和集中的角度来看，针对中国的力度是其他国家无法比拟的。然而，新上任的特朗普第二任期政府与第一任期截然不同。用一个粗俗的说法，他们首先攻击了谁？他们首先攻击了加拿大、墨西哥等国家。原因有很多，其中之一当然是特朗普政府固有的特点，即对盟友和伙伴也采取交易性方法。第二，正如我刚才提到的，是为了阻止通过墨西哥、加拿大进行的迂回出口。当然，在与加拿大、墨西哥的关系中，特朗普政府也存在着解决不公平贸易关系的立场。大家明白我的意思吗？然后，所谓的“同步多边主义”意味着什么？特朗普政府在谈判中表现出非常明确和强烈的偏好。

他们首先攻击了谁？用英语来说就是“bashing”（猛烈抨击）。他们首先将谁作为目标？加拿大、墨西哥等国家。原因有很多，但首先是特朗普政府的特点，即对盟友和伙伴也采取交易性方法。其次，正如我之前提到的，是为了阻止通过墨西哥或加拿大进行的迂回出口。当然，在与加拿大、墨西哥的关系中，特朗普政府也有解决不公平贸易关系的立场。大家明白我的意思吗？而“同步多边主义”意味着特朗普政府在谈判中表现出非常明确和强烈的偏好。

那就是“双边主义”（bilateralism）。一对一地进行。这可以说是对2000年代初中期以来几乎所有国家努力追求的多边主义（multilateralism）的背离。多边主义是什么？是通过世界贸易组织（WTO）进行的贸易谈判。然而，特朗普政府上台后，WTO被削弱，甚至被特朗普政府削弱。他们追求的是双边主义。一对一地进行。为什么他们要一对一地进行？

这便是所谓的双边主义（bilateralism）。即一对一地进行。这可以说是在偏离21世纪初中期以来几乎世界大部分国家所努力的多边主义（multilateralism）。多边主义是什么？是通过WTO进行的贸易谈判。然而，特朗普政府上台后，WTO被架空，甚至可以说被特朗普政府架空了。然后追求双边主义。即一对一地进行。为什么会试图进行一对一的交往呢？

特朗普政府为何偏爱一对一？正是因为可以发挥不对称的谈判优势。简单来说，在WTO体系下进行贸易谈判，美国只是其中之一。这与WTO独特的决策方式有关。即以共识为导向的决策方式。

总之，特朗普政府表现出对双边主义，即一对一谈判方式的强烈偏好，并试图通过这种方式从对方那里获得让步或妥协。而且在一定程度上取得了成功。拜登政府在某种程度上也延续了双边主义。然而，“同步”又意味着什么呢？正如大家所见。

这意味着同时与多个国家进行双边谈判。正如我刚才提到的，不仅是加拿大、墨西哥，还包括日本、韩国、越南等国同时进行。这是特朗普政府首次尝试的领域。因此，当这种谈判方式开始时，一些专家预测，特朗普政府可能难以像过去那样利用不对称的谈判优势，单方面从对方那里获得让步。原因是什么？

如果谈判对手国之间能够良好合作，团结一致应对美国，因为它们都面临类似的要求，那么这些国家，例如欧盟、韩国、日本、加拿大、墨西哥，如果能良好合作，或许能够抵制美国，而不必做出重大让步。这是谨慎的预测。然而，结果并非如此。特朗普的双边主义谈判方式仍然有效。也就是说，合作是如此困难。

尽管合作可以带来一定的成果，但却未能合作，仿佛出现了“我必须先走”的情况。那么，会发生什么现象？有人首先与特朗普政府达成了协议。达成协议后，会发生什么？它就成了一个基准点。

一旦设定了基准点，在此基础上进行加减调整，那么其他国家的谈判目标将是什么？只要不比那个国家差就行。在韩国也有这种心态。我们的基准点，参考点是什么？只要不比日本差就行。因此，他们达成了15%的协议。这就是特朗普的谈判方式。因此，针对这些世界主要国家，将它们全部加起来，其经济规模大于美国。

他们获得了相当大的让步。尽管美国特朗普政府征收了15%的高额关税，但对方国家又作何感想？他们认为“至少避免了最坏的情况”。这种同步性有多强？特朗普总统自己都不知道自己在进行多少场谈判，现在是90场。根据彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）的计算，正在进行30场谈判。特朗普总统有时说70场，最多说200场。

他不知道具体进行了多少场。总之，他进行了很多场。同步进行。这是特朗普政府的一个特点。然而，通过早期促成与某个特定国家的谈判，并以此为基准点，向其他国家施压。大家明白我的意思吗？他们采取了这种战略，因此，到目前为止，他们不分盟友伙伴，甚至不分中国。当然，目前的谈判焦点正逐渐转向中国。

关税的征收及其背景

这可能是特朗普政府的计算方式。因为他们也以参考点为基础与中国展开谈判。这些之所以成为可能，是因为如今许多问题都被视为安全问题，特别是特朗普政府现在将其作为无所不能的手段——关税。我们来看一下。左侧图表显示了大约20项调查。

每一根柱子都代表一项调查结果。特朗普政府上台后约一个半月的时间里，进行了20多次调查。其中，关于特朗普政府的问题，也包括了对关税的提问。他们会问：“你如何看待关税？你支持征收关税吗？”当然，调查结果可能有所不同。然而，在一些调查中，支持征收关税的比例很高，甚至超过50%。这与我们的常识和直觉相悖。

为何相悖？征收关税，特别是高额关税，最终的负担由谁承担？由美国，即使用外国产品的美国企业和消费者承担。这里的大多数受访者应该是消费者，因此，他们应该反对征收高额关税。然而，大家在媒体传播学课程中会学到“框架效应”（framing effect）。当提问时，如果提及中国，支持率就会大幅上升。

提及中国，并询问对关税的看法时，会得到“赞成”的回答。那么，即使我可能会因物价上涨等因素遭受一些损失，但为了国家好，我愿意接受。另一种方式是特朗普政府经常使用的方式。从右侧可以看出，何时支持率上升，即何时对征收关税的支持率上升。如果提及“创造就业机会”并谈论征收关税，支持率就会上升。反之，如果提及“通货膨胀”、“物价上涨”并询问征收关税，支持率就会下降。

因此，特朗普政府持续强调“创造就业机会”、“提及中国”、“不公平贸易”等，为自己辩护。特别是与中国等国家的关系，他们正处于维护这些利益的过程中。好了，现在休息5分钟。休息5分钟后继续。

美国关税税率变化的历时性

展示了过去220多年美国关税税率的变化情况。如您所见，19世纪初中期美国的关税税率非常高，原因有很多。这是平均关税税率，接近60%。此后呈下降趋势，但在1870年代再次上升。之后总体呈下降趋势，但在1930年代又出现上升。原因有很多。1930年代是大萧条时期。

是大萧条时期，为何反而上升？正如我刚才提到的，当风险和不确定性增加时，人们会优先考虑自身利益。美国也不例外。然而，二战结束后关税税率下降，截至2023年，美国的平均关税税率已降至2.5%。因此，实现了相当程度的自由贸易。这就是以关税视角来看的美国历史。经过这样的过程，虽然有起伏，但最终在2023年降至2.5%。即便如此，2.5%也是2023年略有上升的关税税率。但下一张图表将展示2023年之后发生了什么。

平均关税税率目前接近25%。各位，这是回到了哪个时期？回到了大萧条时期。回到了100年前。以关税视角来看的历史时钟在倒转。为什么会发生这种情况？人类付出了巨大的努力才降低了关税。当然，各国之间存在差异，但美国的情况与此模式大体相同。我们一直在努力降低关税，

经过100多年的努力才降至如此水平，但短短一两年间，世界就发生了如此变化。美国也发生了如此变化。为什么呢？这是另一个指标。这里标为关税收入。关税收入反过来说是什么？是美国征收关税时产生的。也就是说，

最终是谁缴纳了大部分关税？从国家来看，中国仍然很高。中国承担了巨大的负担。其次是日本和韩国。这些国家高于世界平均水平。仅从这一点来看，中国确实承担了最多的关税负担。然而，韩国和日本也是美国的盟友和伙伴，很难说它们与中国在性质上有所不同。其结果就是刚才提到的创纪录的关税税率增长。

贸易战的多层次结构与谈判策略

当然，与中国的最终协议还有待观察。但正如您所见，这仅仅发生在几个月之间。那么，如何解释这一点呢？主要有三个方面。第一，关税作为缓解贸易失衡的手段。这种关税分为三个层次。一是基本关税，二是互惠关税（reciprocal tariff）。特朗普总统本人也经常提到‘reciprocal’。

这意味着双方以互惠互利为原则给予对方优惠，但特朗普总统的看法不同。他认为美国给予了对方优惠，但对方并未给予相应的优惠。他认为这是为了‘使竞争环境公平化’的措施，只有美国征收互惠关税才是公平的。因此，从钢铁、铝开始，半导体等产品也开始被考虑征收关税，特朗普政府曾宣称将对半导体征收关税。但是，也有例外。

例外情况稍后会讲到。第二，迄今为止，以贸易战为名，美国的经济安全战略主要围绕关税这一传统贸易壁垒展开。但最近，美方表示，包括韩国在内的现有协议可能并非最终协议，与美国的任何协议都可能随时发生变化。

这意味着它可以‘滚动’，即不断变化和发展。如果说第一个议题是利用关税进行谈判，那么下一个议题很可能是非关税壁垒。特别是与高科技产品贸易相关的数字贸易壁垒，可能成为主要争议点，这可能与韩国有直接关系。

美国贸易代表（USTR）指出，韩国的在线平台法可能成为数字贸易壁垒。这是因为对大型平台企业的监管可能会对美国企业不利。这种数字贸易壁垒很可能成为未来贸易谈判的主要议题。特别是保护美国在具有压倒性竞争优势的领域内企业的利益，将是特朗普政府的重要目标。

事实上，特朗普政府已明确表示，不会容忍损害美国科技企业利益的行为。作为第二项战略，他们曾宣称可能对半导体产品征收高达100%的关税。但是，对于在美国投资生产半导体的国家，可能会有例外。

对于像台湾和韩国这样在美国投资的国家，如台积电、三星电子、SK海力士等，可能会适用例外。但是，具体的例外适用与否，将根据对投资履行情况和实际生产情况的监测来决定。仅仅有投资承诺，不会采取关税豁免措施。

在此背景下，特朗普政府的谈判策略是将贸易与投资挂钩。在缓解贸易失衡政策的同时，通过挂钩投资，旨在构建包括海外企业在内的强大制造基础。为此，需要外国政府和企业在美国进行投资。这是谈判的第二个核心要素。与韩国的谈判也是在这一背景下进行的。

经济安全与战略协调

韩国为了缓解贸易失衡，愿意承担15%的关税，并承诺向美国投资3500亿美元。这两项是同步进行的政策考量。第三是经济安全，即‘战略协调（strategic alignment）’。这意味着，即使没有明确提及，也要与美国的对华战略或全球战略保持一致。

中美贸易战的加剧与战略竞争

特朗普政府正在推行旨在缓解贸易失衡、扩大美国投资以及促使各国与美国全球战略保持一致的策略。回顾中美贸易战，自特朗普第一任期以来一直在进行，进入第二任期后，对华施压进一步加剧。现在，我们的关注点必然会转向中国，而这张图表则概括了迄今为止的情况。不仅是关税税率，下一张图表将提供更详细的信息。

如图所示，就在几个月前，美国政府还对约66%的中国产品征收关税。中国则对不到60%的产品，即50%范围内的产品征收关税。这里指的是征收关税的产品比例，而非关税税率。也就是说，美国和中国都在相当比例的产品上征收关税。

这是一个巨大的规模，关税税率也非常高。2021年、2022年、2023年的数据看起来较低，这是一种错觉，实际关税税率非常高。此外，如此多的产品被征收关税，这一点值得关注。实际上，几乎100%的产品都被征收关税，这可以说是激烈的贸易战。这种中美之间激烈的贸易战与战略竞争密不可分。根本上，可以看作是由中国的相对崛起和美国的相对衰落这一结构性变化所触发。

中国不仅在国力上有所增长，还在世界秩序的形成中扩大了影响力。此外，特朗普政府的破格政策也引发了对美国领导力的质疑。这让人不禁要问‘我们所认识的美国还是那个美国吗？’，这削弱了美国的信誉。特朗普政府表现出向盟友施压的姿态，在这种情况下，中国也从中获得了反作用力。

然而，中国也犯了错误，疏远了许多国家，美国也从中获得了一些反作用力。当前是经济安全和超不确定性的时代。重要的不是谁做得更好，而是谁做得更少，在选择合作伙伴时，与过去不同，需要考虑‘做得更少’的国家。这可以看作是‘非正常的正常化’。

美国贸易政策的复合因素

根据布鲁金斯学会最近的一份报告，单独看关税，有多种因素在起作用。最基本的原因是公平性，特朗普政府的行为导致许多国家被征收关税。

此外，对于与美国接壤的加拿大、墨西哥等国家，需要考虑边境安全的特殊贸易政策。地缘政治考量也是一个重要因素。例如，征收钢铁和铝关税，是基于对与军事安全和国防工业直接相关的核心产品的考量。

综合这三个因素，即公平性、边境安全和地缘政治考量，中国几乎是唯一一个符合所有因素的国家。其他国家可能只符合部分因素或两个因素，但中国则与所有因素都存在复合关联。因此，特朗普政府的贸易政策虽然看似同时针对多个国家展开，但最终目标是中国，这是地缘政治和经济安全考量的体现。

中国应对策略的变化与谈判策略

从中国的角度来看，特朗普第一任期时，中国可能准备不足。这并非仅仅是懒惰，而是当时相对于美国的实力而言，中国相对较弱。因此，在2020年1月达成了‘第一阶段协议’。

特朗普政府以中国未能充分履行协议为由撕毁了该协议，但也有其他解释。官方理由是履行不足。第一阶段协议的内容对中国来说相当屈辱。在贸易谈判中，最后的手段是提出‘量化目标（numerical target）’，当时中国不得不同意进口2500亿美元的美国产品这一量化目标。

之前的贸易谈判主要集中在如何实现平衡。例如，讨论了汇率调整或关税征收等。但特朗普政府第一期与中国的谈判，则是‘不管用什么方法，先按承诺进口’的模式。中国同意了，但最终未能兑现承诺，谈判也未能进入履行阶段。至今已过去五年多。

目前，中国再次坐到了谈判桌前，有报道称中国谈判代表即将访问美国。中国届时将比当时准备得更充分。在特朗普第一任期时，中国曾对美国的关税反击，但持续的竞争很困难。然而，在2025年初，中国再次展现了反击的姿态。

在这些领域，如液化天然气、原油、农产品等，都是美国的支柱性出口产品。对此，中国也以关税反击。当特朗普政府提高关税税率时，中国在2025年4月也提高了关税税率进行反击，这比第一次更强硬。与第一次不同，第二次出现的变化是伦敦会谈中备受关注的中国出口管制。当美国对中国实施出口管制时，

中国也以出口管制作为回应。如果美国可以通过人工智能芯片等方式向中国施压，那么中国则拥有稀土，可以威胁到包括美国半导体在内的先进产品的生产。因此，中国对稀土实施了出口管制，虽然不是禁止，但采取了管制措施。这是包括可能立即禁止在内的管制，有时也会暂时禁止。过去中国以关税应对，现在则建立起了一套以出口管制应对出口管制、以关税应对关税的体系。这与第一任期时不同。然而，中国的反击本身并非目标，中国国内也在谈论‘先他谈（先他而谈）’。

这意味着不排除谈判的可能性。虽然会反击，但并非为了走向破裂而反击。如果谈判的可能性出现，我们会接受，但如果受到攻击，我们也不会坐以待毙。这就是中国发生的变化。作为具体的应对措施，中国拥有六项工具，并将以此为基础进行反击。中国并非仅仅寻找反击的手段，在过去八年里，中国一直在进行国内制度和法律的完善，以便在制度上能够与美国抗衡，包括出口管制、加强投资审查、经济胁迫等。

美国的困境：中国的变化与应对

中国就是这样度过了过去的八年。许多专家关注到中国在这些国内内部的调整，并认为由于这些准备，特朗普政府时期中国的应对可能会有所不同。事实上，我们已经看到了这种迹象。这些具体的变化如下。正因如此，美国陷入了困境。因为中国变了。我将谈谈这个困境。

第一个困境是美中之间的生存威胁。双方正在减少相互依赖。可以看到，在中国对外贸易伙伴中，对美国的贸易依赖正在减少。以2018年第一次贸易战爆发为起点，中国对美国的贸易依赖进一步减少。目前，对美国的贸易依赖与东盟或欧盟的水平已相差无几。此前，美国在中国贸易中的比重远高于其他国家或地区。

这是减少依赖的结果。反过来说，这意味着美国正在逐渐失去能够压制中国的手段。起初是关税打击，但能够通过关税应对的东西越来越少。比以前不那么疼了。虽然绝对金额仍然很大，但从比例来看，不如以前那么疼了。这是第一任期关税战、贸易战的间接效果。正是因为如此，中国发生了变化，所以疼痛感减轻了。

第二个困境是主要产品的进口渗透率。虽然有些产品进口渗透率在10%左右，但仍可视为高水平。有些产品进口依赖度超过90%。其次，铝对国防工业和军工产业至关重要，并且完全依赖于海外。特朗普政府希望无论如何都要增加国内产量。因此，他们最初对钢铁和铝征收关税。

这是稀土的一种。无论征收关税还是其他措施，都很难轻易替代。中国产量很大。这就是美国的困境。正如我之前提到的，中国通过出口管制稀土来反击美国。目前，美国也没有什么好办法。因此，美国在四月份的伦敦进行了屈辱性的谈判。伦敦协议的临时协议内容之一是美国对中国提出的要求，即放松稀土出口管制。

没有稀土，就无法生产先进的电子产品。这是要求放松管制，我之所以说是屈辱性的，是因为当时中国虽然同意了，但附加了条件。即暂时放松出口管制。有多少国家能向美国提出这样的要求？换句话说，中国已经能够这样对美国说话了。如果做得好，就放松管制；如果做得不好，就重新收紧。

稀土之所以成为中国对美国的这种手段，不仅仅是因为依赖性，而是因为美国在别处无法获得，只能依赖中国。这就是美国的困境。当然，美国也在努力减轻这种威胁。他们试图在国内开采稀土，也在海外开采矿山或与澳大利亚等国家合作。但目前的问题不在于绝对的矿山开采量，而在于加工处理。稀土在开采后需要经过提纯过程，这个过程会产生巨大的环境污染。

大多数发达国家目前很难做到这一点。也许正是因为这个原因，它在中国生产。过去，从20世纪80年代开始，中国并未预见到其战略重要性。当时美国并非中国的战略竞争对手，所以美国也比较放心，中国自己当时可能也没有意识到。

迂回出口与投资贸易挂钩的困境

然而，无论如何，现在它已成为一个具有极高战略重要性的项目。以目前的中国而言，无论产生多少环境污染，都不会停止国内生产。这就是美国的困境。另一个困境是，我将再次整理并展示之前的内容。左侧图表显示了墨西哥、越南等国家，红色线可以看作是平均线。

这些是接受中国投资的国家。接受中国大量投资的国家位于红色线上方。右侧是接受中国投资且投资增长率高的国家，即投资增长率高于平均水平的国家。这些国家还有什么特点呢？如右侧所示，它们对美国的出口增长率很高。也就是说，它们接受中国的投资进行生产，然后出口到美国。这里的投资是指中国企业的投资，即中国企业进入并进行生产。就像韩国的三星电子在中国生产一样。

中国企业就是这样做的，而最终市场是美国。正如我之前提到的，通过第三国迂回的方式，虽然直接相互依赖性降低了，但这种方式仍然存在。这就是美国的困境。美国对越南、墨西哥等国家采取强硬政策，与这些因素有关。当然，这些国家自身也存在问题，但中美战略竞争的考量也在起作用。

这可以称之为‘投资贸易关联（investment-trade nexus）’。美国对此一直很关注，美国国内也有关于此的争论。特朗普政府的基本立场是必须阻止这种情况，并已对越南、墨西哥等国采取了措施。然而，另一方面，即使同意这种政策的必要性，也对其是否能在恰当的时机实施表示怀疑。

这总是事后才发现。英语中有‘whack-a-mole’（打地鼠）的说法。这会不会变成一场打地鼠游戏？如果不能及时抓住，地鼠就会不断出现。现实中，这种担忧是美国面临的困境之一。要使其奏效，就像打地鼠游戏一样，必须在地鼠出现之前，或者在它即将出现的时候抓住它。即使是已经出现的地鼠，抓住它也太晚了。

人工智能竞争与科技合作研究的困境

更不用说已经出现又消失的，即使是已经出现的，也已经太晚了。问题在于能否在它出现的时候就采取行动。这就是美国的困境，以及应对策略。另一个困境是人工智能竞争。在先进技术环节，大家可能已经看到了很多这方面的内容。2020年或2021年之前，美国和中国之间在人工智能领域进行了许多合作研究。但从2021年、2022年开始，合作研究停滞不前并开始走下坡路。美国国内存在争论，认为在这种开放式创新生态系统中，最终是中国受益了，那么美国是否应该变得越来越封闭？引发这种争论的直接原因是中国的

深度学习冲击。深度学习是基于美国的开源模型Llama开发的。美国开发并共享开源LLM后，中国推出了创新产品，成为了AI的竞争对手。人工智能是现在和未来的前沿，未来将产生深远影响，这是否危险？因此，有人讨论人工智能领域的研究开发是否应该越来越封闭。这种讨论的一个开端是中美之间的合作研究开始减少。然而，对此没有人能确信。这是美国面临的困境之一。

这是相关内容。左侧显示了约12个国家之间的科技领域国际合作研究网络。美国形成了最大的节点，并与所有12个国家都有联系。中国虽然不如美国大，但从节点规模来看，在国际合作研究网络中仅次于美国。

这是2021年的数据，来自《自然》杂志。随着世界变化，像我这样的国际政治学者也开始阅读《自然》、《科学》等杂志。从这些国际合作研究网络可以看出，基础科学领域也已进入中美时代。

甚至有报告称，在某些领域中国已经超越了美国。右侧显示，与人工智能研究类似，中美之间的合作研究从2020年开始减少。在科技合作研究网络中，中美之间出现了日益分离的现象。美国的一项重大战略是，通过开源竞争，最终的成果却被中国获得，这是否值得？

稀土困境与中国依赖性

我提到了美国的稀土困境。如果您看过特朗普总统和泽连斯基总统在白宫会晤的新闻，您会得到一个教训。我们不能处于那种境地。特朗普总统在调解俄乌战争，敦促和平谈判并试图发挥一定作用时，向乌克兰提出了什么要求？

特朗普政府的特点是交易性方法（transactional approach）。当时坐在特朗普总统旁边的彭斯副总统对泽连斯基总统说：“你为什么不穿西装来？要表示尊重，要有诚意。”其次，他问：“你有没有说谢谢？”谢谢是什么意思？是表示感谢。以何种形式表示感谢？是回报。

战争中的乌克兰很难提供经济补偿。那么特朗普政府要求了什么呢？是据称储藏在乌克兰的稀土。这象征性地表明了中国稀土依赖对美国是多么重要的问题。经济安全的世界正在成为我们的现实。

持续的谈判与战略协调要求

世界经济秩序今后大致会朝这个方向发展。谈判、协定、交易等将不再是终结性的，而是常态化的。当然，在特定时间点上，与美军的谈判可能取得成功，目前韩美谈判也获得了积极评价。但鉴于这可能并非最终结果，我们无法完全安心。

如果第一阶段谈判顺利，就需要为第二阶段做准备。这就是当前的特朗普2.0时代，世界秩序变化的一个侧面，也是我们必须要做的事情。特别是以中国为目标的、由美国主导的同盟与伙伴的协调要求可能会逐渐加强。虽然“协调”一词在某种程度上可以理解，但具体含义可能并不完全清晰。

特朗普政府的认知是，第二次世界大战结束后，美国设计并运营了世界秩序，并承担了费用，而在这个秩序中受益的国家并未支付应有的费用。也就是说，结算并不充分。从美国的角度来看，用粗俗的话来说，就是对方一直在赊账。到了结算的时候，对方却一直在推迟支付赊账，这就是特朗普政府的认知。

对此需要进行调整。最终如何调整呢？过去一直是美国单方面付出，美国也认为自己可以这样做，同盟国和伙伴国家也都认为这是理所当然的。最终，他们认识到这是需要计算和结算的。结算时间点一直在被推迟。现在似乎到了结算的时候了。从这个意义上说，也存在战略协调。更进一步说，是想让中国这一因素更加凸显。

经济安全与追求商业利益并行

作为对华战略的一部分，存在出口管制。尽管提出这种要求，但特朗普政府或美国企业并未放弃与中国进行商业利益的追求。因此，这就是经济安全。一方面进行管制，另一方面也要追求商业利益。最近部分英伟达AI芯片的出口管制被解除就是一个例子。

低端AI出口管制被解除是因为需要卖给中国。必须帮助英伟达获取商业利益并产生利润，英伟达才能维持其在AI领域的领导地位。与其失去中国这样巨大的市场，不如在那里销售并产生利润，英伟达才能继续发展。特朗普政府并非一味地阻止。

特朗普总统在关于Deep [1] 的新闻发布后，最初的反应有两个。第一，这是对美国AI产业的“唤醒电话”，即警告，必须重建AI产业生态系统。第二，对华应对必须像英文所说的“laser-focused”（激光聚焦），即必须精确。需要的是精确而精密的应对，而非无差别的应对。

并非要阻止所有AI。对于美国维持技术优势乃至技术支配地位所必需的领域，必须加以阻止。对于有助于获取商业利益的领域，则可以放宽。这是循序渐进的。上次的出口管制放宽就是如此。今后我们也会看到关于出口管制加强和放宽的新闻。我认为，与其将其解读为特朗普政府反复无常，不如这样解读更为恰当。

李承周 EAI 贸易·技术·转型中心所长，中央大学政治国际学系教授。