[제9기 EAI Academy] ⑧ 트럼프 2.0 시대 경제 안보와 한국

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트럼프 2.0 시대의 경제 안보와 한국: 서론

오늘 여러분들과 ‘트럼프 2.0 시대의 경제 안보와 한국’에 대해 이야기해 보겠습니다. 이번 커리큘럼을 보니 트럼프 행정부 출범 이후 세계 질서의 변화, 첨단 기술 분야의 변화, 국가 간 관계, 특히 한일 관계에 대해 두루 다룬 것 같습니다. 이미 트럼프 2.0 시대에 익숙해지셨을 수도 있겠지만, 경제 안보 관점에서 몇 가지 짚어볼 이슈가 있습니다. 일부 내용은 기존 강의와 중복될 수 있으나, 제 나름의 관점에서 설명해 보겠습니다. 경제 안보라는 말에 익숙하시죠?

무엇으로 알고 계신가요? 오늘 수료하셨는데, 경제 안보에 대해 함께 마지막 여행을 떠나볼까요? 트럼프 2.0은 물론 행정부의 순서적 의미도 있겠지만, 1기 행정부를 트럼프 1.0이라고 할 때, 그 사이에 바이든 행정부가 있어 연속적인 정부가 아니라는 단절이 있었습니다.

이는 단순히 행정부의 단절에서 그치지 않고, 1기 행정부 출범부터 2기 행정부 출범까지 약 8년이라는 시간이 걸렸습니다. 지난 8년 동안 미국 내부적으로 많은 변화가 있었지만, 세계 질서, 특히 중국과의 관계에서 상당한 질적 변화가 있었기에 이를 지칭하기 위해 트럼프 2.0이라는 용어를 사용하기도 합니다. 물론 트럼프 1기 행정부와 2기 행정부 사이에 단절적인 측면만 있는 것은 아니며, 상당 부분 연속성도 있습니다.

연속성에 대해서는 트럼프 1기 행정부 출범 당시 미국의 국내외적 배경을 이미 익히 알고 계실 것으로 전제하고, 트럼프 2기 행정부 출범과 관련된 국내외 환경의 변화를 살펴보겠습니다. 물론 이를 살펴보는 방식은 매우 다양합니다. 미국 국내 정치적 측면, 국제 정치적 차원, 또는 국제 정치에서 국가 간의 관계, 즉 미국과 중국 또는 그 밖의 국가들과의 양자 관계 측면에서 살펴볼 수도 있습니다. 또한 질서 또는 시스템 차원에서 살펴보는 방법도 있을 것입니다. 여러분은 그동안의 수업을 통해 트럼프 2기 행정부 출범 이후의 경제 안보 현상을 각자의 관점에서 파악하고 이해하며 설명할 수 있는 나름의 관점을 갖추시길 바랍니다.

트럼프 행정부의 국내 정치적 배경

여기에는 정답이 없다는 말씀을 드립니다. 1기 행정부는 출범 배경보다는 당시 트럼프 행정부 또는 트럼프 대통령이 부딪혔던 장벽에 대해 생각해 볼 필요가 있습니다. 네오콘은 미국의 보수 본류에 해당하는 정치 세력 또는 집단이라고 할 수 있습니다. 상당히 보수적 색채를 띤다는 면에서 트럼프 행정부 또는 집권 세력과 유사성 또는 공통 분모가 있다고 할 수 있습니다.

그러나 네오콘 세력과 트럼프 행정부 사이에는 특히 대외 정책에서 상당한 차별성이 있었고, 트럼프 행정부 입장에서는 대외 정책의 일관성을 유지하기 어려운 측면도 있었습니다. 국내 정책 면에서는 딥 스테이트라고 써 놓았는데, 들어보신 분도 있고 못 들어보신 분도 있을 것입니다. 들어보신 분은 무엇으로 알고 계신가요? (청중: 조금 크게) 무슨 얘기일까요?

그 이면에 깊은, 말 그대로 딥한 곳에 또 다른 권력이 있다는 의미로 쓰이기도 하고, 아주 단순화시켜 말하면 선출 권력과 비선출 권력 간의 알력 같은 것을 딥 스테이트라고 하기도 합니다. 트럼프 행정부는 물론 매우 근본적인 차이긴 하지만, 1기 행정부 출범 당시 선거를 통해 선출된 권력이고, 민주주의 하에서는 국민으로부터 정통성과 권한을 부여받았다고 해석할 수 있습니다. 그런데 현실에서는 선출되지 않은 관료 집단에 의해 트럼프 행정부가 정책을 추진하는 데 상당한 장애 요인에 직면했다는 인식을 가지고 있었습니다.

그 시기를 돌이켜보면, 트럼프 행정부가 선거 공약했던 의제들을 정책으로 전환하는 과정에서 관료들은 여러 현실적 한계, 관행, 그리고 다른 이유 등으로 인해 상당한 방해라고까지 말하긴 어렵더라도 매우 신중한 접근을 했습니다. 그런 면에서 트럼프 행정부는 상당한 정책 지체 현상을 체감하게 되었습니다. 물론 이렇게 말하면 트럼프 정부가 직면했던 매우 특수한 상황처럼 느껴질 수 있습니다. 그러나 정치학이나 사회과학 일반에서 이러한 이슈들은 매우 오랜 기간 여러 측면에서 다뤄져 왔습니다. 예를 들어, 영어로는 폴리티컬 컨트롤 또는 정치적 통제라는 관점이 있습니다.

또 다른 한쪽에서는 로크레넌스, 즉 관료적 우위 또는 관료적 지배라고 합니다. 과연 국가를 누가 통치하는가 하는 것이죠. 한쪽에서는 관료가 지배한다고 봅니다. 여러 이론적 배경이 있습니다. 특정 사회 집단으로부터 깊은 영향을 받지 않는 독립적인 집단으로서의 관료가 국가와 사회를 통치하는 것이 오히려 특정 세력과의 특권적 또는 특혜적 관계를 형성하지 않고 공정하게 나라를 다스릴 수 있다는 설명이 있습니다. 하지만 정치적 통제 논증은 관료 집단이 국민으로부터 직접적으로 권한을 위임받은 바가 없다는 것입니다.

우리가 논의하는 민주주의는 대의 민주주의입니다. 선출된 권력이 제한적으로 권력을 이양했을 때, 그 권력도 국민으로부터 선출된 권력이 위임받은 권력입니다. 그 권력을 관료 집단에게 제한적으로 사용할 수 있습니다. 결국 관료에 대한 통제권은 궁극적으로 선출된 권력, 즉 정치적 통제라는 의미로 많이 쓰입니다. 미국의 경우 트럼프 행정부 출범 이후 이러한 문제들이 불거졌습니다. 당연하게도 트럼프 2기 행정부 출범 이후에는 이러한 문제들을 어떻게 빨리 해소할까 하는 것이 중요했습니다. 물론 1기 정부에도 문제를 해결하기 위한 여러 노력이 있었습니다. 대표적으로 무엇이 있을까요?

저 사람이 왜 자꾸 뭘 물어보고 불편하게 하냐고 생각하실 수도 있겠네요. 네. 무엇이 있을까요? 트럼프 행정부는 여러분이 기억을 돌이켜보면, 8년 전 여러분은 몇 살이신가요? 다를 수 있겠지만, 트럼프 1기 행정부 당시에는 여러 현실적 제약을 우회하거나, 예를 들어 의회의 통제와 견제를 우회하기 위해 행정 명령이라는 형태로 신속하고 기민하게 상황에 대처하기 위한 방식으로서 행정 명령을 동원하는 방식이 있었습니다.

그것이 트럼프 행정부가 때로는 비판받는 지점이기도 합니다. 그런 방식으로 문제를 해결해 나가려고 노력한 측면이 있었고, 트럼프 2기 행정부에서는 그것만으로는 충분하지 않았습니다. 그래서 어떤 식으로 문제를 해결하려고 했을까요? 첫째는 구조적으로 1기 행정부보다 훨씬 더 좋은 환경에 처해 있었다는 것입니다. 보시다시피 트럼프 행정부는 단점 정부입니다. 분점 정부에 대비되는 용어로서 단점 정부라고 할 수 있습니다. 미국은 대통령마다 분점 정부라는 구조적 제약을 가진 정부가 있는가 하면, 단점 정부라는 매우 유리한 환경을 가지고 출범하는 정부도 있습니다. 최근으로 올수록 분점 정부 현상이 두드러지는 추세였는데, 트럼프 1기 행정부도 그로부터 완전히 자유롭지 못했습니다. 다만 2기 행정부로 오면서 지난 대통령 선거 결과, 의회 선거와 같이 치러지면서 단점 정부가 출범했습니다. 물론 매우 작은 차이긴 하지만, 정치 환경 면에서 1기 정부보다 상당히 유리한 환경에서 출범할 수 있었습니다.

또 하나는 구조적인 측면에서 보면 뉴 리퍼블리컨스라고 되어 있습니다. 공화당 출신 대통령이잖아요.

공화당에 대한 장악력이 달라졌다는 것입니다. 아까 네오콘 얘기도 했는데요. 트럼프 대통령은 분명 공화당 출신 대통령이었지만, 1기 출범 당시에도 그랬습니다. 그런데 1기 출범 당시만 해도 대통령임에도 불구하고 전통적인 주류 공화당 세력들은 약간 이단으로 취급하는 측면이 있었습니다. 매우 이상하다는 거죠. 주류가 아닌 것 같다는 평가를 많이 받았습니다. 정책 면에서도 아까 말씀드린 것처럼 행정 명령이라는 매우 신속하거나 심지어 파격적인 방식, 거친 방식을 동원하는 것을 서슴지 않았습니다. 그런 면에서 매우 노멀하지 않다, 보통이지 않다는 평가를 받기도 했습니다. 그런데 8년의 세월이 흘러 2기 행정부가 출범할 당시, 트럼프 행정부는 1기와 비교했을 때 훨씬 더 공화당 내 장악력이 강해졌습니다. 그 공화당 내 장악력이 강해질 수 있었던 이유 중 하나는 바로 이 뉴 리퍼블리컨스라는 세력의 부상과 밀접한 관련이 있습니다.

아마 2기 트럼프 정부에서 임명된 고위직 인사들을 보면, 연령대에서도 물론 뉴라는 이미지를 많이 대변하고 있고, 그 밖에 여러 포스트, 국방장관 등 새로운 트럼프를 옹호하는 이 그룹들이 공화당 내에 과거보다 훨씬 더 깊게 뿌리내릴 수 있는 환경이 되었습니다. 그래서 의회와의 관계에서도 유리한 위치에 있고, 당내 관계에서도 훨씬 더 유리한 위치에 있게 되었습니다. 이를 바탕으로 매우 신속하면서도 광범위한 정책 변화를 추구하게 되었고, 그것이 집약적으로 MAGA로 나타났습니다. 과거에는 미국의 레드 스테이트나 러스트벨트 같은 최하위 계층 지역에서 트럼프 정부에 대한 기대와 요구가 있었고, 그것을 정치적으로 중요한 몇몇 스윙 스테이트의 영향력으로 보는 경향이 있었습니다.

그런데 2기 출범 당시에는 그것보다는 조금 더 광범위하게 트럼프 행정부에 대한 기대가 형성되지 않았나 하는 변화가 있었습니다. 또 하나는 맨 노라고 되어 있습니다. 여러분 잘 아시는 트럼프 행정부 출범 초기부터 일런 머스크가 수장이 되어 관료 집단 전반에 대한 개혁, 효율성이라는 말 그대로 정부의 효율성, 아까 말씀드린 딥 스테이트의 문제, 이 문제를 해결하기 위한 매우 강력한 드라이브를 걸기 시작했습니다. 그러면서 관료 집단에 대한 장악력, 물론 상당한 반발과 저항, 우려가 있었습니다. 하지만 이러한 장악력을 높여가려는 시도를 해 나갔습니다.

그래서 국내적 차원에서 보면 이러한 변화들을 거치면서 트럼프 2기 행정부는 물론 1기 행정부에도 쓰이던 용어이지만, 트럼피피케이션, 즉 트럼프화, 트럼프의 주류화라는 현상을 마침내 달성하게 되었습니다. 이것이 트럼프 2.0 시대의 국내 정치적 또는 국내적 차원의 큰 변화 현상 중 하나라고 말씀드릴 수 있습니다. 대외 환경 차원에서는요.

세계 무역 성장률 둔화와 보호주의 확산

이것 한 20초만 보실까요? 무엇을 얘기하는 그래프인지. 자, 보셨죠? 뭔가요, 이거? 파란 선이 무엇이죠? 세계 무역의 증가율입니다. 빨간 선은 무엇이죠? GDP, 그냥 경제 성장률 정도로 생각하시면 됩니다. 보시다시피 대략 2008년이 분기점이 되었습니다. 2008년에 어떤 일이 있었는지 기억하시죠? 무엇이 있었나요? (청중: 네.) 네. 글로벌 금융 위기였습니다. 그래서 그 이전 대부분의 기간을 보면, 아주 예외적인 경우가 있긴 하지만, 대부분의 기간을 보면 세계 무역 성장률이 언제나 세계 경제 성장률을 앞질렀습니다. 그래서 이 기간, 1945년 2차 대전 종전 이후부터 2008년까지를 보면, 세계 경제 성장은 무역에 의해 추동되었다고 해도 좋을 정도입니다. 무역이 견인했다는 것이죠. 대표적인 국가가 한국 같은 나라입니다. 한국의 경제 성장은 무역, 수출이 이끌었습니다. 그런데 2008년 글로벌 금융 위기를 계기로 이것이 변화하기 시작했습니다. 물론 위기가 일어난 그 해에는 무역이 급격하게 줄었습니다. 위기에서 벗어난 이후에도 과거와는 다른 양상이었습니다. 2020년대 보시면 코로나19가 터지는 시기입니다. 그러면서 다시 무역이 급격하게 감소하는, 무역 증가율이 급격하게 떨어지는 시기입니다. 왜 이럴까요?

이 그래프는 세계 무역 증가율(파란 선)과 GDP 경제 성장률(빨간 선)을 나타낸다. 2008년 글로벌 금융 위기 이전까지 세계 무역 증가율은 세계 경제 성장률을 앞질렀으며, 1945년부터 2008년까지 세계 경제 성장은 무역에 의해 추동되었다고 해도 좋을 정도였다. 즉, 무역이 성장을 견인했다.

한국의 경제 성장은 무역, 즉 수출이 이끌었다. 그러나 2008년 글로벌 금융 위기를 계기로 이러한 양상이 변화하기 시작했다. 위기 발생 해에는 무역이 급격하게 줄어들었고, 위기 이후에도 과거와는 다른 양상이 나타났다. 2020년대 코로나19 팬데믹 시기에는 다시 무역 증가율이 급격하게 떨어지는 현상이 나타났다. 이러한 현상의 원인은 무엇일까?

여러분, 왜 이럴까요? 참 마음이 불편합니다. 자꾸 물어보니까. 아, 그러신가요? 무역이라고 하는 것은 물론 여러 가지 긍정적인 효과를 가지고 오기 때문에 우리가 무역을 하는 것이겠죠. 하지만 한편으로 보면, 국제정치 또는 국제 무역론, 국제 경제론 등에서 볼 때 무역은 어떻게 보면 국가 간의 협력의 산물입니다. 상대국에 내가 자유무역을 할 테니 너도 자유무역을 하고, 내가 무역 자유화를 할 테니 너도 무역 자유화를 하라고 요구하는 것이죠. 그래야 무역이 증가하고 확대됩니다. 협력의 산물인 것입니다. 예를 들어, 상대방의 무역 자유화를 요구하면서 나는 보호무역을 한다면, 그 다음에 어떤 결과가 일어나는지 여러분도 아실 것입니다.

무역이 지속적으로 확대되기 어렵다는 것, 즉 협력의 결과물이라는 것입니다. 그런데 그렇게 잘 이루어졌던 협력이라고 하는 것도 위기가 발생하고 불확실성이 커지면 어떻게 변하게 될까요? 국가든 개인이든 자기 이익과 생존을 먼저 돌보게 됩니다. 이런 관점에서는 자유무역보다는 보호무역, 즉 나를 먼저 챙기게 되는 것입니다. 물론 상대가 자유무역을 하는 것은 나에게 좋기는 하지만, 일단 나의 이익을 지키기 위해 보호무역을 해야 한다는 보호주의의 확산, 그리고 요즘 트럼프 식으로 말하면 '미국 우선주의(America First)'와 같은 것들이 확산되게 됩니다. 그래서 위기가 깊어지면, 2008년 글로벌 금융위기처럼 또는 2020년 코로나19처럼 매우 어려운 상황이 될수록 나를 먼저 챙기는 것이 개인이든 국가든 마찬가지입니다. 여러분도 코로나19를 겪으셨을 때 어떻게 하셨습니까?

자신을 먼저 돌보셨죠. 자신의 마스크 확보, 내가 살아야 한다는 생각 같은 것이요. 그런 것이 개인 수준에서는 또는 개별 국가 수준에서는 매우 합리적인 행동입니다. 하지만 '죄수의 딜레마' 게임을 잘 기억하듯이, 개별 행위자 수준의 합리적인 선택이 시스템 전체의 합리적인 결과로 이어지지 않는다는 것이죠. 이것이 바로 이러한 현상들입니다. 그 중간 시기를 보면, 더 이상 세계 경제의 성장을 무역이 견인하지 못하는 시대, 즉 상대적인 보호주의가 강화되는 흐름을 타기 시작했습니다. 그런 맥락 속에서 트럼프주의가 미국에서 태동했고, 유럽에서는 브렉시트가 발생한 것입니다.

트럼프 행정부의 경제 안보 전략

보호주의의 확산이라고 하는 것은 구조적인 세계 경제 질서에서의 매우 의미 있고 중요한 변화가 나타났다는 것입니다. 경제 안보 전략은 무엇일까요? 여러분, 이미 많이 들어서 잘 아시겠지만, 지난 7월 말부터 약 3주 이상 거의 대부분의 미디어에서 이 주제를 다루었습니다. 첫째, 트럼프 정부의 제1 목표는 무역 불균형을 해소하는 것이었습니다. 무역 불균형을 어떻게 해소할까요?

무역 불균형을 트럼프가 해소하려고 하는 구체적인 방식은 무엇일까요? 바로 관세 부과입니다. 그래서 심지어 지금은 '관세 전쟁'이라고 불리기도 합니다. 우리나라도 이재명 대통령께서 미국 워싱턴 D.C.를 방문하여 트럼프 대통령과 정상회담을 통해 관세율에 대한 최종 합의를 했습니다. 그 결과 15%에 대한 내용은 조금 있다 말씀드리겠습니다. 두 번째, 트럼프 행정부의 경제 안보 전략은 무엇이냐면, 바로 국내적으로 강력한 제조 기반을 구축하는 것입니다. 물론 그 전제는 무엇이냐면, 미국이 스스로 잘못 선택한 결과, 즉 제조업을 공동화시키는 일이 벌어졌었다는 것입니다. 그래서 미국의 제조업 또는 제조 역량, 생산 역량이 급격하게 쇠퇴했다는 것이죠.

그것이 지금과 같은 시대에 미국의 취약점으로 작용하고 있습니다. 특히 중국과의 관계에서 말입니다. 왜 그렇게 생각하게 되었을까요? 그 이전의 세계는, 아까 말씀드린 대로 자유무역의 시대였다고 전제한다면, 자유무역은 어떻게 이루어지는 것일까요? 바로 비교 우위에 기반합니다. 예전에는 최종재를 생산하기 위한 과정에서의 비교 우위를 이야기하는 것이고, 최근에는 가치 사슬 내에서의 비교 우위를 각자 활용하여 그것이 때로는 경쟁을 불러오기도 합니다. 그런 것에 기반해서 이루어지는 것이 무역입니다.

그런데 지금과 같은 시대에 보니까, 예전에는 트럼프 행정부의 입장에서 보면, 그렇게 비교 우위에 입각해서 무역도 하고 생산도 하고 투자도 했습니다. 그 결과는 무엇이냐? 미국은 한 산업의 전체 가치 사슬에서 아주 일부만 담당하고, 그 중간에 해당하는, 우리가 '미드스트림(midstream)'이라고 부르는 제조 부분을 다 아웃소싱했습니다. 미국 국내에 남겨두지 않고 미국 바깥으로 내보낸 것입니다. 그런데 그 가운데 상당 부분 또는 대부분이 중국으로 갔습니다. 미국이 지키고 있는 업스트림(upstream)은 무엇일까요?

연구 개발, 설계 같은 능력입니다. 여러분, 애플 아이폰을 생각해 보시면 됩니다. 여러분 아이폰 많이 가지고 계시죠? 그것은 어디서 만들어지나요? 누가 만드나요? 전형적인 가치 사슬 내의 무역인 것입니다. 대만의 폭스콘이라는 기업이 중국에서 생산합니다. 그런데 그 제품의 설계와 지적 재산권, 연구 개발 등은 다 누가 갖고 있습니까? 실리콘밸리 쿠퍼티노에 있는 애플 본사입니다. 그런데 생산은 거의 전적으로 해외에서 해 왔습니다. 특히 중국에서 말입니다. 제조업을 스스로 공동화시켰다는 것입니다.

왜냐하면 효율성을 위해서입니다. 그런데 지금과 같이 전략 경쟁의 상대로 중국이 부상하고 있는데, 이렇게 제조업을 중국에 의존하는 것이 미국에게는 매우 취약점입니다. 그러니까 다시 미국 안으로 불러들여야 한다는 것이고, 그런 정책을 뭐라고 부르죠? '리쇼어링(reshoring)'이라고 부릅니다. 다시 돌아오게 만드는 정책, 미국 안으로 말입니다. 실제로 지금 애플도 미국 내 생산을 위한 투자를 결정했습니다. 그리고 그것은 미국의 제조업을 강력하게 만드는 것이 꼭 미국 기업에 의해서만은 아닙니다. 외국 기업도 포함됩니다. 특히 외국 기업에는 이른바 동맹과 파트너 국가들이 포함됩니다. 이렇게 제조 역량을 미국 영토 안에 다시 강력하게 재건했을 때, 중국과 보다 유리한 위치에서 경쟁을 할 수 있겠습니다. 때로는 싸울 수도 있겠습니다. 이것이 트럼프 행정부의 경제 안보 전략에 해당합니다.

세 번째는 혁신입니다. 머니머니해도 미국이 중국보다 우위에 있으려면, 특히 전략적 라이벌인 중국보다 우위에 있으려면, 이런 기술 혁신의 생태계를 빨리 재건하는 것이 중요합니다. 혁신에서 앞서지 않으면 안 된다는 것입니다. 그런 여러 가지 정책적인 드라이브를 반도체 분야뿐만 아니라 AI, 퀀텀 등에서도 하고 있는 것을 여러분은 아마 알고 계실 것입니다. 또 하나는 네 번째를 보시면 '미중 간 상호 의존의 축소'라고 되어 있는데요. 이것은 무엇을 하자는 것일까요?

미중 관계는 전략 경쟁에 돌입한 두 국가라는 맥락 속에서 생각해 보면 매우 특수합니다. 보통 이렇게 전략 경쟁 또는 패권 경쟁에 돌입한 국가들은 그동안의 역사적 사례를 보면 서로가 서로에게 의존하지 않았었습니다. 그런데 중국과는 상당히 높은 수준으로 상호 의존한 상태에서 전략 경쟁에 돌입했습니다. 이것이 과거의 사례와 매우 큰 차이점입니다. 바로 그렇기 때문에 미국과 중국은 서로에게 어떤 존재이냐, 우리가 이렇게 부르기도 합니다. 존재적 위협을 가하는 국가가 되었다는 것입니다. 나의 생존에 매우 치명적인 영향을 미칠 수 있는 존재적 위협, 즉 상대의 존재 자체가 나의 국가 안보에 영향을 미칠 수 있다는 것입니다. 그 중요한 이유 가운데 하나는 높은 수준의 상호 의존입니다.

이것이 이해가 되시나요? 높은 수준의 상호 의존이 왜 나에게 때로는 경제적 침공 또는 더 나아가 국가 안보 위협으로 다가오게 되는 걸까요? 여러분, 앞선 수업에서 '상호 의존의 무기화'라는 말을 들어보셨나요? 바로 그런 것 때문에 그렇습니다. 서로가 서로에게 이렇게 높은 수준으로 상호 의존되어 있으면, 그것이 때로는 무기화, 상대를 압박하는 수단으로 활용될 수도 있습니다. 물론 여기에 대한 더 자세한 이야기가 있습니다만, 여기서는 그냥 조금 거칠게 이야기하겠습니다. 그런 차원에서 지금도 미국이 중국을 견제하고 압박하는 여러 수단들을 가지고 있게 되는 것이고, 거꾸로 중국도 이제는 8년 전 중국과 달리, 조금 있다 더 자세히 말씀드리겠지만, 미국에 대해서도 압박할 수 있는 수단을 보유하게 되었다는 것입니다. 이것은 높은 수준의 상호 의존이 있었기 때문에 가능한 것입니다.

만약 서로가 서로로부터 단절되어 있는 관계였다면, 무기화된 상호 의존이라는 관계가 성립되기 어려웠을 수도 있습니다. 그런 의미에서, 이것이 존재적 위협을 가하는 것은 매우 부담스럽습니다. 물론 내가 상대국을 압박할 때는 편리한 점이 있지만, 상대국으로부터 압박당하는 상황은 매우 불편합니다. 그런 것을 선제적으로 또는 예방적으로 방어하기 위해서는 이런 상호 의존의 축소라고 하는 것이 어쩌면 불가피합니다. 물론 절연은 아닙니다. 절연이 아니고 상호 의존의 축소라고 하는 것을 좀 더 정확하게 말하자면 상대적인 축소입니다. 상대적인 축소입니다.

트럼프 1기 행정부가 다른 점은 또 무엇이냐면, 지난 8년 동안 미국과 중국 사이에는 이런 상대적인 축소라고 하는 것이 일정 부분 진행되었다는 것입니다. 예를 들어 무역을 보면, 무역은 물론 절대적인 규모 면에서는 그렇게 과도하게 많이 줄어들지는 않았습니다. 하지만 상대적인 비중 면에서는 상당한 변화가 있었습니다. 그런 면에서 보면 미국과 중국은 직접적인 상호 의존, 즉 미국이 중국에게, 중국이 미국에게 의존하는 정도는 상대적으로 성공적으로 축소시켜 왔다는 것입니다. 그래서 이제 본격적으로 전략 경쟁에 돌입할 만한 여러 가지 태세, 즉 먼저 수비 체제를 갖추었다고 이야기할 수 있겠습니다. 그런데 트럼프 1기 행정부가 들여다보니까, 지난 8년 동안 미국과 중국이 서로 그렇게 해 왔는데 새로운 문제가 발생했다는 것입니다.

그것이 무엇이었을까요? 보시는 것처럼 미국이 중국에 대해 여러 가지 압박을 가했고, 그 압박 수단 가운데 대표적인 것이 수출 통제입니다. 특히 AI 칩에 대한 엔비디아 제품 수출 통제 등은 미디어를 통해 매우 빈번하게 나오므로 여러분도 많이 들어보셨을 것입니다. AI뿐만 아니라 그밖에 여러 제품 또는 서비스에 대해서도 미국이 수출 통제를 매우 활발하게 동원했는데, 중국이 그것을 우회하는 방법을 잘 찾아냈습니다. 또는 거꾸로 중국이 미국 시장에 접근하는 것을 미국은 계속 차단하려고 노력해 왔는데, 중국이 우회해서 미국 시장에 여전히 접근하더라, 그래서 수출을 계속 해내더라. 어떻게 이런 제3국의 존재를 통해서 말입니다. 그 제3국이 때로는 미국의 AI 칩과 같은 핵심 제품을 우회 수입하는 통로가 되기도 하고, 때로는 예를 들어 베트남 같은 나라를 통해서 중국 기업들이 생산해서

그것을 미국에 수출하는 우회 수출로 쓰이기도 하더라. 그러니까 지금 말씀드리려는 것은 무엇이냐면, 지난 8년 동안 미국과 중국은 서로에게 직접적인 상호 의존을 상대적으로 낮추는 데는 상당히 성공해 왔다는 것입니다. 그러나 간접적으로 연결되어 있는 것은 여전하다는 것입니다. 그런데 이것도 트럼프 행정부는 바람직하지 않다고 보는 것입니다. 물론 제3국이라고 하는 약간의 버퍼가 있기는 하나, 여전히 중국에 대한 의존도라고 하는 면에서는 구조적인 해결은 아니라는 것이고, 이런 것들을 막아내려는 노력들을 지금 하고 있다는 것입니다. 그것이 아까 말씀드린 베트남의 사례에서 대표적으로 나타납니다. 우회 수출하는 제품에 대해서는 베트남에게 무려 40%에 달하는 관세를 부과하기로 했다는 것입니다. 이런 것들을 차단해야 한다는 것입니다. 그런 것들이 지금 트럼프 1기 행정부의 새로운, 특히 전략 경쟁을 지속하거나 유리한 위치에서 하기 위한 여러 방안 가운데 하나입니다. 협상 전략 또는 협상 방식에 대한 말씀을 드리도록 할 텐데요. 선생님, 이거 중간에 휴식 시간 있나요? 어떤가요?

동시다발적 양자주의 협상 전략

시간 없이 >> 휴식 시간 없이 어 여러분 대단하시네요. 두 시간 그냥 스트레이트로 네 >> 뭐라고요? 교수님 >> 교수님 어 보통 어떤 재량을 발휘하셨나요? 그동안 >> 예 아 안 하기로 하는 재량인가요? 네. >> 약간 실시간 재량을 제가 발휘해 보겠습니다. 네, 그런 것이고요. 동시발적 양자주의. 이것 무슨 얘기냐면, 트럼프 1기 행정부는 조금 단순화시켜서 말하자면, 중국을 견제하는 데 모든 협상의 우선순위를 부여한 측면이 있었습니다. 물론 트럼프 정부는 상대를 가리지 않고, 그것이 심지어 동맹이나 파트너라고 하더라도 거래주의적 접근을 합니다.

영어로는 '트랜잭셔널 어프로치(transactional approach)'를 한다는 것은 잘 알려져 있습니다. 그러나 트럼프 1기 행정부의 최대 타겟은 중국이었습니다. 그건 여러 가지 이유에서 그렇습니다. 지금 말씀드린 전략 경쟁의 상대라는 점도 있고, 아까 여러분 바로 앞 슬라이드 기억하시죠? 트럼프 행정부의 최대 목표가 뭐라 그랬죠? 1번 목표가 뭐였습니까? 무역 불균형 해소 또는 완화였잖아요. 트럼프 1기 행정부 당시 미국의 최대 무역 적자국이 중국이었잖아요. 무려 3,500억 달러 이상, 때로는 3,800억, 3,900억까지도 말입니다. 그런 면에서도 제일 먼저, 제일 우선적인 타겟이 될 수밖에 없었습니다. 그런 면에서 보면 선택과 집중이라는 면에서 중국을 겨냥하는 것이 다른 국가와 비교할 수 없을 정도였습니다. 그런데 이번에 출범한 트럼프 2기 행정부는 1기 때와 확연히 다릅니다. 약간 거친 표현을

쓰자면, 누굴 제일 먼저 때렸나요? 영어로 '배싱(bashing)'이라고 하잖아요. 누구를 먼저 때렸습니까? 캐나다, 멕시코 같은 나라를 먼저 때렸습니다. 여러 가지 이유 중에 하나는 물론 동맹과 파트너들에 대해서도 거래적 접근을 한다는 트럼프 행정부의 고유한 특징이 있는 것이고, 두 번째는 아까 말씀드렸던 것처럼 멕시코를 통한, 캐나다를 통한 우회 수출 접근, 우회 수출을 차단하겠다는 것도 반영되어 있었습니다. 그리고 물론 캐나다, 멕시코와의 관계에 있어서 트럼프 행정부의 입장에서 불공정한 무역 관계를 해소하겠다는 것도 당연히 존재했었습니다. 무슨 말씀인지 아시겠죠? 그러고 나서 지금 '동시발적 양자주의'라고 하는 것은 무엇이냐면, 트럼프 행정부는 협상을 하는 데 있어서 매우 분명하고 강력한 선호를 보이고 있는 것이 있습니다.

누구를 제일 먼저 때렸나요? 영어로 '배싱(bashing)'이라고 표현하잖아요. 누구를 먼저 타겟으로 삼았냐면 캐나다, 멕시코 같은 나라를 먼저 타겟으로 삼았죠. 여러 가지 이유가 있겠지만, 첫째는 동맹과 파트너에 대해서도 거래적 접근을 한다는 트럼프 행정부의 특징이 있었고요. 둘째는 앞서 말씀드렸듯이 멕시코나 캐나다를 통한 우회 수출을 차단하겠다는 의도가 반영된 것으로 보입니다. 물론 캐나다, 멕시코와의 관계에서 트럼프 행정부는 불공정한 무역 관계를 해소하겠다는 입장도 가지고 있었습니다. 무슨 말씀인지 아시겠죠? 그리고 동시발적 양자주의는 트럼프 행정부가 협상에 있어서 매우 분명하고 강력한 선호를 보인다는 것을 의미합니다.

그것은 바로 양자주의(bilateralism)라고 하는 것입니다. 일대일로 하겠다는 것이죠. 그동안 2000년대 초중반까지 거의 세계 대부분의 나라가 노력해 왔던 다자주의(multilateralism)로부터의 일탈이라고 할 수 있습니다. 다자주의는 무엇이었습니까? WTO를 통한 무역 협상입니다. 그런데 트럼프 행정부가 들어서면서 WTO가 무력화되었고, 심지어 트럼프 행정부가 무력화시켰습니다. 그리고 양자주의를 추구한 것입니다. 일대일로 하겠다는 것이죠. 왜 일대일로 하려고 할까요?

트럼프 행정부는 왜 일대일을 좋아할까요? 바로 비대칭적 협상력을 발휘할 수 있기 때문입니다. 약간 단순화해서 말하자면, WTO 체제하에서 무역 협상을 하는 것은 미국도 그들 중 하나일 뿐입니다. 이는 WTO의 고유한 의사 결정 방식과 관계가 있습니다. 바로 컨센서스를 지향하는 의사 결정 방식입니다.

하여튼 트럼프 행정부는 양자주의, 즉 일대일 협상 방식에 대한 강력한 선호를 보였고, 이를 통해 상대방으로부터 양보나 타협을 이끌어내려는 전략을 추구했습니다. 그리고 그것이 상당히 성공한 측면이 있습니다. 바이든 행정부에서도 양자주의는 연속성이라는 측면에서 이해할 수 있습니다. 그런데 동시다발적이라는 것은 무엇이냐면, 여러분 보시다시피 말입니다.

여러 국가들과 양자 협상을 동시에 진행한다는 것입니다. 아까 말씀드린 것처럼 캐나다, 멕시코뿐만 아니라 일본, 한국, 베트남 등과 동시에 진행합니다. 이는 트럼프 행정부도 처음 시도하는 영역입니다. 그래서 이런 협상 방식이 시작되었을 때, 한쪽에서는 트럼프 행정부가 과거와 같이 비대칭적 협상력을 활용하여 상대방으로부터 일방적인 양보를 이끌어내기 어려울 수도 있겠다고 전망한 전문가들도 있었습니다. 던제가 무엇일까요?

협상에 임하는 상대국들이 서로 잘 협력하여 미국에 일치단결해서 대응할 경우, 왜냐하면 유사한 요구들을 많이 받고 있기 때문에, 상대국들이 예를 들어 EU, 한국, 일본, 캐나다, 멕시코가 잘 협력한다면 미국을 상대로도 큰 양보를 하지 않고도 버텨낼 수 있을지도 모르겠다는 조심스러운 전망이 있었습니다. 그러나 결과적으로는 그렇지 못했습니다. 트럼프의 양자주의적 접근 방식이 여전히 효과를 발휘한 것입니다. 즉, 협력하는 것이 그렇게 어렵다는 것입니다.

협력하면 일정한 성과를 기대할 수 있음에도 불구하고 협력하지 못하고, 마치 내가 먼저 나가야 할 것 같은 상황이 발생합니다. 그러면 어떤 현상이 벌어지죠? 누군가 먼저 미국 트럼프 행정부와 합의를 해 준 것입니다. 합의를 해주면 그다음에 어떤 일이 벌어지죠? 그것이 하나의 기준점이 되는 것입니다.

그 기준점이 설정되면, 그것에 의해서 플러스 마이너스 알파가 적용되고, 그다음 국가들의 협상 목표는 어떻게 되는 거죠? 저 국가보다 못하지만 않으면 됩니다. 한국에서도 그런 정서가 있었습니다. 우리의 기준점, 레퍼런스 포인트는 어디였죠? 일본보다만 못하면 된다는 것이었습니다. 그래서 15%를 맞춰낸 것입니다. 이것이 트럼프의 협상 방식입니다. 그래서 그런 세계 주요국들을 대상으로, 이들을 다 합친다면 미국보다

경제 규모가 큰 국가들을 대상으로 상당한 양보를 이끌어냈습니다. 정작 미국 트럼프 행정부는 15%라고 하는 고율의 관세를 부과했음에도 불구하고, 상대국들은 어떤 인상을 갖게 되는 것입니까? '최악은 면했다'라고 하는 것입니다. 이게 어느 정도 동시 다발적이냐 하면, 트럼프 대통령 스스로도 도대체 몇 개의 협상을 하는지 모를 정도로, 지금은 90개라고 합니다. 이건 피터 나바로의 계산법으로는 30개 협상을 진행하고 있다고 합니다. 트럼프 대통령은 어떨 때는 70개, 최대 200개까지 이야기하기도 합니다.

몇 개를 하는지 모릅니다. 하여튼 많이 합니다. 동시 다발적으로 합니다. 이것이 트럼프 행정부의 특징 중 하나입니다. 그런데 어떤 특정 국가와의 협상을 조기에 이끌어냄으로써, 그것을 기준점으로 삼고 다른 국가들을 압박하는 전략으로 나갔습니다. 무슨 말인지 아시겠죠? 그래서 그런 전략을 취했고, 그러다 보니까 현재까지 오면 동맹 파트너, 중국을 가리지 않았습니다. 물론 지금 협상의 초점은 점점 중국으로 향하고 있습니다.

관세 부과와 그 배경

그것이 아마 트럼프 행정부의 계산법일 수도 있습니다. 왜냐하면 중국에 대해서도 역시 레퍼런스 포인트를 갖고 협상을 시작하기 때문입니다. 이런 것들이 가능한 이유 중 하나는, 요즘 많은 이슈들이 안보되지만, 특히 트럼프 행정부가 지금 무소불위의 수단으로 삼고 있는 관세라고 하는 것입니다. 이것을 한번 보실까요? 왼쪽 그래프를 보면, 한 대략 20개 정도의 설문 조사가 있습니다.

이 막대 하나하나가 설문 조사 결과를 보여주는 것입니다. 트럼프 행정부 출범 후 한 달 반 정도의 기간 동안 20여 번의 설문 조사가 있었습니다. 그때 보면 여러 가지를 물어보는 트럼프 행정부에 대한 질문 가운데 관세에 대해서도 물어볼 것입니다. 관세에 대해 어떻게 생각하느냐, 관세를 지지하느냐고 물어보면, 설문 조사마다 차이가 있을 수밖에 없기는 합니다. 그런데 설문 조사 가운데 관세를 지지한다는 비율이 높게 나오는 조사들, 심지어 50%를 넘는 이런 조사들이 있습니다. 우리 상식이나 직관과는 반합니다.

왜 반할까요? 관세를 부과하면, 높은 관세를 부과하면 그것의 궁극적인 부담을 누가 한다는 것입니까? 미국, 즉 외국산 제품을 사용하는 미국의 기업과 소비자들이 한다는 것입니다. 여기 물어본 사람들 가운데 대다수는 소비자들일 것이므로, 높은 관세 부과에 반대할 것으로 예상했습니다. 그런데 여러분, 미디어 커뮤니케이션 수업을 들어보시면 프레이밍 효과(framing effect)라고 하는 것이 있습니다. 그런 것을 물어볼 때, 중국을 언급하면 지지율이 확 올라간다고 합니다.

중국을 언급하면서 관세에 대해 어떻게 생각하십니까? 찬성한다는 응답이 나옵니다. 그러면 내가 물가 인플레이션 등으로 인해 조금 손해를 볼 수도 있지만, 나라를 위해서 좋다고 하니 감소하겠다는 것입니다. 또 다른 방식으로는 트럼프 행정부가 늘 이야기하는 방식입니다. 오른쪽을 보면, 언제 지지율이 올라가는지, 즉 관세 부과에 대한 찬성이 언제 올라가는지 알 수 있습니다. 일자리 창출한다고 언급하고 관세 부과를 이야기하면 지지율이 올라갑니다. 반대로 인플레이션, 물가 상승을 이야기하고 관세 부과를 물어보면 떨어집니다.

그래서 트럼프 행정부는 지속적으로 일자리 창출, 중국 언급, 불공정 무역 등을 이야기하며 스스로를 정당화해 나갑니다. 특히 중국 등과의 관계에서 이런 것들을 안보해 나가는 과정에 들어갔다고 말씀드릴 수 있습니다. 자, 5분 쉬는 시간을 드리겠습니다. 5분 쉬고 다시 시작하도록 하죠.

미국 관세율 변화의 역사적 맥락

지난 220여 년간 미국의 관세율이 어떻게 변화했는지를 보여주는 것입니다. 보시다시피 여러 가지 이유로 1800년대 초중반에 미국의 관세율이 굉장히 높았습니다. 이것은 평균 관세율인데, 60%에 육박하는 수준이었습니다. 그 이후 하향 추세를 보이다가 1870년대에 다시 높아졌습니다. 그리고 전반적으로 하향 추세를 보이다가 1930년대에 또 높아지는 현상이 나타났습니다. 여러 가지 이유가 있습니다. 1930년대는 대공황 시기였습니다.

대공황인데 왜 높아지죠? 아까 말씀드렸듯이, 위험하고 불확실성이 높아질 때 자기 것을 먼저 챙기게 됩니다. 미국도 예외가 아닙니다. 그런데 2차 대전 종전과 함께 관세율이 낮아졌고, 2023년 기준으로 미국의 평균 관세율은 2.5%까지 내려갔습니다. 그래서 상당한 수준의 자유무역이 이루어진 것입니다. 이것이 관세로 본 미국의 역사입니다. 이렇게 해서 이런 과정을 거쳐 업앤 다운이 있기는 하나, 결국 2023년에 2.5%까지 낮아졌습니다. 그나마도 2023년에 다소 높아진 관세율이 2.5%입니다. 그런데 바로 다음을 보시면 2023년 이후 무슨 일이 일어났는지 알 수 있습니다.

평균 관세율이 지금 25%에 육박하는 수준입니다. 여러분, 여기서 어느 시기로 돌아간 것인가요? 대공황 시기로 돌아간 것입니다. 100년 전으로 돌아간 것입니다. 관세로 본 역사의 시계가 돌아간 것입니다. 왜 이런 일이 벌어지냐고요? 인류가 이렇게 노력을 해서 관세를 낮춰온 것입니다. 물론 나라마다 차이는 있으나 미국과 그 패턴은 크게 다르지 않습니다. 낮춰온 것인데,

100년 이상의 기간 동안 노력해서 이렇게 낮춰왔는데, 불과 1, 2년 사이에 세상이 이렇게 바뀌었습니다. 미국이 이렇게 바뀌었습니다. 왜 그러냐? 이것은 조금 다른 지표입니다. 관세 수입이라고 표현되어 있습니다. 관세 수입은 거꾸로 말하면 무엇입니까? 미국이 관세를 부과했을 때 발생하는 것입니다. 즉,

결국 누가 관세를 많이 내느냐 하는 것입니다. 국가별로 보면 역시 중국이 높습니다. 중국이 굉장히 많은 부담을 지게 됩니다. 그다음 일본, 한국 순입니다. 세계 평균보다 높은 국가들이 이런 국가들입니다. 이것만 보면 물론 중국이 가장 많은 관세 부담을 지기는 합니다. 그러나 한국, 일본도 미국의 동맹이고 파트너인 한국, 일본도 질적으로 다르다고 말하기 어렵습니다. 그 결과가 아까 말씀드린 이런 기록적인 관세율의 증가입니다.

관세 전쟁의 다층적 구조와 협상 전략

물론 중국과의 최종 합의는 좀 더 두고 봐야 합니다. 그런데 보시면 아시겠지만, 이것은 불과 몇 달 사이에 일어난 일입니다. 그럼 이것을 어떻게 설명해야 하느냐인데, 크게 세 가지입니다. 첫 번째는 무역 불균형을 완화하기 위한 수단으로서의 관세가 있다는 것입니다. 그리고 그 관세는 세 가지 층위로 되어 있습니다. 하나는 기본 관세이고, 또 하나는 상호 관세(reciprocal tariff)입니다. 트럼프 대통령 스스로도 'reciprocal'을 굉장히 많이 이야기합니다.

상대국이 호혜 상호주의를 표방하며 서로에게 특혜를 준다는 의미인데, 트럼프 대통령의 인식은 달랐습니다. 미국은 상대국에 특혜를 베풀었지만, 상대국은 상응하는 특혜를 베풀지 않았다고 보았습니다. 이는 '운동장을 평평하게 만들기 위한' 조치로, 미국이 상호 관세를 부과해야 호혜적이라는 논리였습니다. 이에 따라 철강, 알루미늄을 시작으로 반도체 등 품목별 관세 부과가 검토되었고, 트럼프 행정부는 반도체에도 관세를 부과하겠다고 공언했습니다. 다만, 예외가 있었습니다.

그 예외는 잠시 후에 말씀드리겠습니다. 두 번째로, 지금까지는 관세 전쟁이라고 불리며 관세라는 전통적인 무역 장벽을 중심으로 미국의 경제안보 전략이 전개되어 왔습니다. 하지만 최근 미국 측은 한국을 포함한 기존 합의가 최종적이지 않을 수 있으며, 미국과의 모든 합의는 항상 유동적일 수 있다고 언급했습니다.

이는 '롤링(rolling)'될 수 있다는 의미로, 계속해서 변화하고 발전할 수 있다는 뜻입니다. 첫 번째 이슈가 관세를 활용한 협상이었다면, 다음 이슈는 비관세 장벽이 될 가능성이 높습니다. 특히 첨단 제품 무역과 관련하여 한국과 직접적인 관계가 있을 수 있는 디지털 무역 장벽이 주요 쟁점이 될 것입니다.

미국 무역대표부(USTR)는 한국의 온라인 플랫폼법이 디지털 무역 장벽이 될 수 있다고 지적했습니다. 이는 거대 플랫폼 기업에 대한 규제가 미국 기업에 불리하게 작용할 수 있기 때문입니다. 이러한 디지털 무역 장벽은 앞으로 무역 협상의 주요 의제가 될 가능성이 높습니다. 특히 미국이 압도적인 경쟁력을 가진 분야에서 미국 기업의 이익을 보호하는 것이 트럼프 행정부의 중요한 목표가 될 것입니다.

실제로 트럼프 행정부는 미국의 테크 기업 이익을 침해하는 행위에 대해 좌시하지 않겠다는 입장을 보였습니다. 두 번째 전략으로, 반도체 품목에 대해 최대 100%의 관세를 부과할 수 있다고 공언했습니다. 하지만 미국에 투자하여 반도체를 생산하는 국가에게는 예외가 적용될 수 있습니다.

대만과 한국처럼 미국에 투자하는 국가의 경우, TSMC, 삼성전자, SK하이닉스 등이 예외 적용 대상이 될 수 있습니다. 다만, 구체적인 예외 적용 여부는 투자의 이행 및 실제 생산 여부에 대한 모니터링을 거쳐 결정될 것으로 보입니다. 단순한 투자 약속만으로는 관세 예외 조치를 취하지 않을 것입니다.

이러한 맥락에서 트럼프 행정부의 협상 전략은 무역과 투자를 연계하는 것입니다. 무역 불균형 완화 정책과 더불어 투자를 연계함으로써 미국 기업뿐만 아니라 해외 기업까지 포함하는 강력한 제조 기반을 구축하려 합니다. 이를 위해 외국 정부와 기업의 미국 내 투자가 필요합니다. 이는 협상의 두 번째 핵심 요소입니다. 한국과의 협상도 이러한 맥락에서 이루어졌습니다.

경제 안보와 전략적 동조화

한국은 무역 불균형 완화를 위해 15%의 관세를 감수하고, 3,500억 달러 규모의 대미 투자를 약속했습니다. 이 두 가지는 함께 진행되는 정책적 고려 사항입니다. 세 번째는 경제안보, 즉 '전략적 동조화(strategic alignment)'입니다. 이는 명시적으로 언급되지 않더라도 미국의 대중 전략 또는 세계 전략에 대한 동조화를 의미합니다.

미중 관세 전쟁의 심화와 전략 경쟁

트럼프 행정부는 무역 불균형 완화, 미국 투자 확대, 그리고 미국의 세계 전략에 대한 동조화를 이끌어내려는 전략을 구사하고 있습니다. 미중 관세 전쟁을 살펴보면, 트럼프 1기 때부터 진행되어 왔으며 2기 들어 중국에 대한 압박이 더욱 거세지고 있습니다. 이제 우리의 관심사는 중국으로 이동할 수밖에 없으며, 이 표는 그간의 상황을 압축적으로 보여줍니다. 관세율뿐만 아니라 다음 그래프를 통해 더 자세한 내용을 확인할 수 있습니다.

그래프에서 보듯, 불과 몇 달 전까지만 해도 미국 정부는 중국 제품의 약 66%에 관세를 부과했습니다. 중국은 약 60% 미만, 즉 50% 범위의 품목에 관세를 부과했습니다. 이는 관세율이 아닌, 관세가 부과되는 품목의 비중입니다. 즉, 미국과 중국 모두 상당한 비율의 품목에 관세를 부과하고 있는 상황입니다.

이는 엄청난 규모이며, 관세율 또한 매우 높습니다. 2021년, 2022년, 2023년 수치가 낮아 보이는 것은 착시 효과일 뿐, 실제 관세율은 매우 높습니다. 또한, 이렇게 많은 품목에 관세를 부과하고 있다는 사실은 주목할 만합니다. 사실상 100%에 가까운 품목에 관세가 부과되고 있으며, 이는 치열한 관세 전쟁이라고 할 수 있습니다. 이러한 미중 간의 치열한 관세 전쟁은 전략 경쟁과 불가분의 관계에 있습니다. 근본적으로는 중국의 상대적 부상과 미국의 상대적 쇠퇴라는 구조적 변화가 트리거가 되었다고 볼 수 있습니다.

중국은 단순히 국력 신장뿐만 아니라 세계 질서 형성에 영향력을 확대해 나가고 있습니다. 또한, 트럼프 행정부의 파격적인 정책은 미국의 리더십에 대한 의구심을 자아냈습니다. '우리가 알던 미국이 맞는가?'라는 질문을 던지게 만들었으며, 이는 미국의 신뢰도를 하락시키는 요인이 되었습니다. 트럼프 행정부는 동맹국을 압박하는 모습을 보였고, 이러한 상황에서 중국은 반사이익을 얻기도 했습니다.

하지만 중국 역시 과오와 실수를 반복하며 많은 국가들을 멀어지게 만들었고, 이에 대한 반사이익을 미국이 얻기도 했습니다. 현재는 경제안보와 초불확실성의 시대입니다. 누가 더 잘하는지가 아니라 누가 덜 못하는지가 중요한 시대이며, 협력 파트너를 선택할 때도 과거와 달리 '덜 못하는' 국가를 고려해야 하는 상황으로 변화하고 있습니다. 이는 '비정상의 정상화'라고 볼 수 있습니다.

미국 무역 정책의 복합적 요인

최근 브루킹스 보고서에 따르면, 관세를 개별적으로 살펴보면 여러 요인이 작용하고 있습니다. 가장 기본적인 요인은 공정성으로, 트럼프 행정부의 행동은 많은 국가에 관세 부과로 이어졌습니다.

또한, 국경을 맞대고 있는 캐나다, 멕시코와 같은 국가들에 대해서는 국경 안보를 고려한 특별한 무역 정책이 필요했습니다. 더불어 지정학적 고려도 중요한 요인이었습니다. 예를 들어, 철강 및 알루미늄 관세 부과는 군사 안보 및 방산 산업과 직결되는 핵심 품목에 대한 고려였습니다.

이 세 가지 요인, 즉 공정성, 국경 안보, 지정학적 고려를 종합해 볼 때, 중국이 거의 유일하게 모든 요인에 해당합니다. 다른 나라들은 일부 요인에만 해당하거나 두 가지 요인에 걸리는 경우도 있지만, 중국은 이 모든 요인에 복합적으로 연관되어 있습니다. 따라서 트럼프 행정부의 무역 정책은 여러 국가를 대상으로 동시다발적으로 전개되는 것처럼 보이지만, 결국에는 중국을 겨냥하고 있으며, 지정학적 및 경제안보적 고려가 투영된 결과라고 할 수 있습니다.

중국의 대응 변화와 협상 전략

중국의 입장에서 보면, 트럼프 1기 행정부 당시 중국은 준비가 부족했다고 볼 수 있습니다. 이는 단순히 게으름 때문이라기보다는 당시 미국의 역량에 비해 상대적으로 부족했기 때문입니다. 따라서 2020년 1월, '1단계 합의'가 이루어졌습니다.

트럼프 행정부는 중국이 합의 이행을 제대로 하지 않았다는 이유로 이 합의를 파기했지만, 다른 설명도 존재합니다. 공식적으로는 이행 부족을 이유로 들었습니다. 1단계 합의 내용은 중국 입장에서 상당히 굴욕적인 측면이 있었습니다. 무역 협상에서 가장 마지막 수단으로 사용되는 것이 '수치화된 목표(numerical target)' 제시인데, 당시 중국은 2,500억 달러 규모의 미국산 제품 수입이라는 수치화된 목표에 합의해야 했습니다.

이전의 무역 협상은 주로 균형을 맞추는 방법에 관한 것이었습니다. 예를 들어 환율 조정이나 관세 부과 등이 논의되었죠. 하지만 트럼프 행정부 1기의 중국과의 협상은 방법은 알 수 없으니 일단 약속한 만큼 수입하라는 식이었습니다. 중국은 이에 합의했지만, 결국 약속을 지키지 못했고, 협상은 이행 단계로 넘어가지 못했습니다. 이로 인해 5년 이상의 시간이 흘렀습니다.

현재 중국은 다시 협상 테이블에 마주 앉았으며, 중국 협상 대표가 곧 미국을 방문할 것이라는 보도가 나왔습니다. 중국은 당시보다 훨씬 더 잘 준비되어 있을 것입니다. 트럼프 1기 행정부 시절, 중국은 미국의 관세 부과에 맞대응했지만, 지속적인 경쟁은 어려웠습니다. 그러나 2025년 초, 중국은 다시 맞대응하는 모습을 보였습니다.

이런 분야에서 LNG, 원유, 농축산물 등이 미국의 주력 수출품입니다. 이에 대해 중국도 관세 부과로 맞대응했습니다. 트럼프 정부가 관세 부과율을 올리자, 2025년 4월 중국도 관세율을 올려 맞대응했으며, 이는 1차 때보다 더 강한 대응이었습니다. 1차 때와 달리 2차에서 나타난 변화는 런던 회담에서 큰 이슈가 된 중국의 수출 통제였습니다. 미국이 중국에 대해 수출 통제를 부과하자,

중국 역시 수출 통제로 대응했습니다. 미국이 AI 반도체 등으로 중국을 압박할 수 있다면, 중국은 거꾸로 미국의 반도체를 포함한 첨단 제품 생산을 위협할 수 있는 희토류를 가지고 있습니다. 따라서 희토류에 대한 수출 통제, 즉 수출 금지는 아니지만 통제 조치를 취했습니다. 당장 금지될 수 있는 것을 포함한 통제이며, 일시적으로 금지되기도 합니다. 중국은 과거 관세로 대응했다면, 이제는 수출 통제에 대해서도 수출 통제로, 관세에는 관세로 대응하는 체제를 갖춰나가고 있습니다. 이는 1차 행정부 당시와 달라진 점입니다. 그러나 중국의 맞대응 자체가 목표는 아니며, 중국 내에서는 ‘선타재담(先他在談)’을 이야기하고 있습니다.

협상의 가능성을 배제하지 않는다는 것입니다. 대응은 하되, 파국을 위한 대응은 아닙니다. 협상의 가능성이 열리면 응하겠지만, 공격받으면 그대로 당하고만 있지는 않겠다는 것입니다. 이것이 달라진 중국의 모습입니다. 구체적인 대응책으로는 여섯 가지를 가지고 있으며, 이를 바탕으로 맞대응할 것입니다. 단순히 맞대응할 수단을 찾는 데 그치지 않고, 지난 8년간 중국은 미국에 제도적으로 맞대응할 수 있도록 수출 통제, 투자 심사 강화, 경제적 강압 등 국내 제도와 법적 정비를 해왔습니다.

미국의 딜레마: 중국의 변화와 대응

지난 8년을 중국은 그렇게 보냈습니다. 많은 전문가들이 중국의 이러한 국내 내부 정비에 주목했으며, 이러한 준비 덕분에 트럼프 행정부에서의 중국의 대응은 달라질 수 있다고 보았습니다. 실제로 그러한 모습의 단초를 보이고 있습니다. 이러한 구체적인 변화들은 다음과 같습니다. 그렇기 때문에 미국의 딜레마가 생겼습니다. 중국이 달라졌기 때문입니다. 딜레마에 대해 말씀드리겠습니다.

첫 번째 딜레마는 미국과 중국의 존재적 위협입니다. 서로에 대한 의존도를 줄여나가고 있다는 점입니다. 중국의 무역 상대국 가운데 미국에 대한 무역 의존도가 줄어드는 것을 볼 수 있습니다. 2018년, 첫 무역 전쟁이 일어난 시점을 기점으로 중국의 미국에 대한 무역 의존도가 더 줄어드는 것을 알 수 있습니다. 현재 미국에 대한 무역 의존도는 아세안이나 EU와 크게 다르지 않습니다. 이전까지 미국은 다른 국가나 지역과 상당한 격차를 두고 중국 무역에서 높은 비중을 차지했습니다.

의존도를 줄여나간 결과입니다. 이는 거꾸로 미국이 중국을 압박할 수단을 점점 잃어가고 있다는 의미입니다. 처음에는 관세로 때렸지만, 관세로 대응할 만한 것들이 점점 줄어들고 있습니다. 예전보다 덜 아프다는 것입니다. 여전히 절대적인 액수는 많지만, 비중으로 보면 예전보다 덜 아픕니다. 이는 1차 행정부에서 했던 관세 전쟁, 무역 전쟁의 간접적인 효과라고 할 수 있습니다. 바로 그 때문에 중국이 이렇게 변화했고, 그래서 덜 아프게 된 것입니다.

두 번째 딜레마는 주요 품목의 수입 침투율입니다. 물론 10%대의 수입 침투율을 보이는 것도 있지만, 여전히 높은 수준이라고 할 수 있습니다. 90%가 넘는 수입 의존도를 보이는 품목들도 있습니다. 두 번째로 알루미늄은 방위 산업과 군수 산업에 매우 중요하며, 이를 전적으로 해외에 의존하고 있습니다. 트럼프 행정부는 어떻게든 국내 생산을 늘리고 싶어 합니다. 그렇기 때문에 철강과 알루미늄에 초기에 관세를 부과했던 것입니다.

저것은 희토류의 한 종류입니다. 관세를 부과하든 무엇을 하든 쉽게 대체하기 어렵습니다. 중국에서 많이 생산되고 있습니다. 이것이 미국의 딜레마입니다. 앞서 중국이 희토류에 대한 수출 통제로 미국에 맞대응했다고 말씀드렸습니다. 미국도 현시점에서는 별다른 대안이 없습니다. 따라서 미국이 지난 4월 런던에서 구력적인 협상을 한 것입니다. 런던 합의 잠정 합의 내용 중 하나는 미국의 중국에 대한 요구사항으로 희토류 수출 통제 완화였습니다.

희토류가 없으면 첨단 전자 제품을 생산할 수 없게 됩니다. 풀어달라는 요구였는데, 제가 왜 구력적이라고 하냐면 그때 중국이 일단 동의는 했지만 단서가 있었습니다. 잠정적으로 수출 통제를 풀겠다는 단서였습니다. 미국이 이런 요구를 할 수 있는 나라가 몇이나 될까요? 달리 말하면, 중국이 미국에게 그렇게 이야기할 수 있게 되었다는 것입니다. 잘하면 풀어주고, 시원치 않으면 다시 조일 것이라고 말입니다.

희토류가 중국에게 그런 수단이 되는 이유는 단순히 의존도 때문이 아니라, 다른 곳에서 구할 수 없는데 중국에 의존하고 있기 때문입니다. 이것이 미국의 딜레마입니다. 물론 미국이 이 위협을 완화하기 위해 여러 노력을 하고 있습니다. 국내에서 희토류를 채굴하려는 노력도 하고 있고, 해외에서 광산을 채굴하거나 호주와 같은 국가와 협력하고 있습니다. 하지만 현재 절대적인 광산 채굴량의 문제가 아니라, 프로세싱 처리의 문제입니다. 희토류는 채굴 후 순도를 높이는 과정을 거쳐야 하는데, 이 과정에서 엄청난 환경 오염이 발생합니다.

대부분의 선진국에서는 현재 이를 수행하기 어렵습니다. 어쩌면 바로 그 이유 때문에 중국에서 생산하게 된 것입니다. 과거 1980년대부터 중국은 이러한 전략적 중요성을 가질 것이라고 예상하지 못했습니다. 당시 미국의 전략적 경쟁 상대가 아니었기 때문에 미국도 안심한 측면이 있고, 중국도 스스로는 몰랐을 것입니다.

우회 수출과 투자 무역 연계의 딜레마

그러나 어찌 됐든 지금은 전략적으로 너무도 중요해진 아이템이 되었습니다. 중국은 현재의 중국으로서 아무리 환경 오염을 일으키더라도 중국 국내 생산을 멈추지 않을 것입니다. 이것이 미국의 딜레마입니다. 또 다른 딜레마는 아까 말씀드린 내용을 다시 정리해서 보여드리는 것입니다. 왼쪽 그래프는 멕시코, 베트남 등 국가들을 보여주며, 빨간 선은 평균선이라고 보시면 됩니다.

이것은 중국으로부터 투자를 받는 국가들입니다. 중국으로부터 투자를 많이 받는 국가들이 빨간 선 위에 올라가 있습니다. 오른쪽은 중국으로 투자를 받는 투자 증가율이 높은 국가, 즉 평균보다 투자 증가율이 높은 국가입니다. 이 국가들은 또 어떤 특징을 보이냐면, 오른쪽에 보시다시피 미국에 대한 수출 증가율이 높다는 것입니다. 즉, 중국으로부터 투자를 받아 생산한 후 미국으로 수출하는 것입니다. 여기서 투자는 중국 기업의 투자, 즉 중국 기업이 들어와서 생산하는 것을 의미합니다. 한국의 삼성전자가 중국에서 생산하는 것처럼 말입니다.

중국 기업이 그렇게 하고 있으며, 최종 시장은 미국입니다. 앞서 말씀드린 것처럼 제3국을 통한 우회는 직접적 상호 의존도는 낮아졌지만, 이러한 방식은 여전히 살아있습니다. 이것이 미국의 딜레마입니다. 미국이 베트남, 멕시코 등 국가들에 대해 강경한 정책을 펴는 것은 이러한 요인들과 관련이 있습니다. 물론 그 국가들의 개별적인 문제들도 있지만, 미중 전략 경쟁에 대한 고려도 작용하고 있는 것입니다.

이것을 '인베스트먼트 트레이드 넥서스'라고 할 수 있습니다. 미국은 이것을 계속 신경 쓰고 있는데, 미국 내에서도 이에 대한 논쟁이 있습니다. 트럼프 행정부의 기본적인 입장은 이를 막아야 한다는 것이며, 실제로 베트남, 멕시코 등에 대해 조치를 취하기도 합니다. 하지만 다른 한편에서는 이러한 정책의 필요성 자체에는 동의하더라도, 과연 적기에 이루어질 수 있는지에 대해 의문을 제기합니다.

이것은 항상 사후적으로 발견됩니다. 영어 표현에 ‘두더지 잡기(whack-a-mole)’라는 표현이 있습니다. 두더지 잡기 게임처럼 되지 않겠느냐는 것입니다. 제때 잡지 못하면 두더지가 다시 나오고, 또 나오고를 반복하게 됩니다. 현실에서 그러한 우려가 미국의 딜레마 중 하나입니다. 이것이 효과를 발휘하려면, 두더지 게임에 비유하자면 두더지가 나오기 전, 혹은 나오려는 순간에 잡아야 합니다. 이미 나온 것을 잡는 것도 늦습니다.

AI 경쟁과 과학 기술 공동 연구의 딜레마

나왔다 들어가는 것은 말할 것도 없고, 나온 상태에서 치는 것도 이미 늦었다는 것입니다. 나오려고 할 때 그렇게 할 수 있느냐가 문제입니다. 이것이 미국의 딜레마이며, 이에 대한 전략입니다. 또 다른 딜레마는 AI 경쟁입니다. 첨단 기술 세션 때 이런 내용을 많이 보셨을 것입니다. 2020년 또는 2021년까지 미국과 중국 사이에 AI 분야 공동 연구가 많이 이루어졌습니다. 하지만 2021년, 2022년을 기점으로 공동 연구가 정체되고 하향 곡선을 그리기 시작했습니다. 이러한 개방형 혁신 생태계에서 결국 중국이 이득을 보았기 때문에, 미국은 점점 더 폐쇄적인 방향으로 변화해야 하는지에 대한 논쟁이 미국 내에서 있습니다. 이러한 논쟁을 촉발한 직접적인 계기는 중국의

딥러닝 충격입니다. 딥러닝은 미국의 오픈소스 모델인 라마를 기반으로 만들어졌습니다. 미국이 오픈소스 LLM을 개발하고 공유하자, 중국에서 혁신적인 제품이 나왔고 AI 경쟁자가 되었습니다. AI는 현재와 미래의 프론티어이며, 앞으로 파급 효과를 만들어낼 텐데 위험하지 않느냐는 것입니다. 그래서 AI 분야의 연구 개발이 점점 더 폐쇄적으로 이루어져야 하는 것이 아니냐는 논의가 있습니다. 이러한 논의의 단초 중 하나는 미중 간 공동 연구가 줄어들기 시작했다는 것입니다. 그러나 이에 대해 누구도 확신할 수 없습니다. 이것이 미국의 딜레마 중 하나입니다.

이것은 연결된 내용입니다. 왼쪽을 보시면 약 12개국 사이의 과학 기술 분야 국제 공동 연구 네트워크를 보여줍니다. 미국이 가장 큰 노드를 형성하고 있으며, 12개국 모두와 연결되어 있습니다. 중국도 미국만큼 크지는 않지만, 노드 크기로 보면 국제 공동 연구 네트워크에서 미국 다음으로 잘 연결되어 있습니다.

이것은 2021년 시점의 자료이며, 네이처에서 가져온 것입니다. 세상이 바뀌다 보니 저 같은 국제정치학자도 네이처, 사이언스 등을 보게 됩니다. 이러한 국제 공동 연구 네트워크를 보면, 기초 과학 분야에서도 미중 시대가 왔음을 알 수 있습니다.

심지어 어느 한쪽에서는 중국이 미국을 역전했다는 보고도 많습니다. 오른쪽을 보시면 AI 연구와 비슷하게 미국과 중국 간의 공동 연구가 2020년을 기점으로 줄어들기 시작했습니다. 과학 기술 공동 연구 네트워크에서 미국과 중국이 점점 분리되는 현상이 나타나고 있습니다. 미국의 대형 전략 중 하나는 오픈 소스 기반으로 경쟁했더니 결국 그 과실을 중국이 가져가는 것이 아니냐는 것입니다.

희토류 딜레마와 중국 의존성

미국의 희토류 딜레마를 말씀드렸습니다. 트럼프 대통령과 젤렌스키 대통령 간의 백악관 회담 뉴스를 보신 적이 있다면 교훈이 있습니다. 우리는 저런 위치에 가면 안 됩니다. 트럼프 대통령이 러시아와 우크라이나 간의 전쟁을 중재하며 종전 협상을 촉구하고 일정한 역할을 확보하려 하면서 우크라이나에게 요구한 것이 무엇이었습니까?

트럼프 정부의 특징은 트랜잭셔널 어프로치입니다. 당시 트럼프 대통령 옆에 앉았던 펜스 부통령이 젤렌스키 대통령에게 “왜 양복을 안 입고 왔느냐, 예를 갖추라, 의도가 없느냐”고 말했습니다. 두 번째로 “고맙다고 했느냐”고 물었습니다. 고맙다면 어떻게 하라는 것입니까? 표시를 하라는 것입니다. 표시는 어떤 형식으로든 보상을 하라는 것입니다.

전쟁 중인 우크라이나가 경제적 보상을 하기는 어렵습니다. 트럼프 행정부는 대신 무엇을 달라고 했을까요? 우크라이나에 매장된 것으로 알려진 희토류입니다. 희토류에 대한 중국 의존이 미국에게 얼마나 중요한 문제인지 상징적으로 보여줍니다. 경제 안보의 세상이 우리의 현실이 되고 있습니다.

상시화된 협상과 전략적 동조화 요구

세계 경제 질서는 앞으로 대체로 이런 방향으로 진행될 것입니다. 협상, 협정, 딜 등은 종결형이 아니라 상시화될 것입니다. 물론 특정 시점에서 미군과 협상을 성공적으로 해낼 수도 있고, 지금 한미 협상이 긍정적인 평가를 받고 있습니다. 그러나 이것이 최종적인 것이 아닐 수 있다는 점에서 안심할 수 없습니다.

1차 단계에서 협상을 잘했다면 2차 단계에 대한 준비를 해야 합니다. 그것이 지금의 트럼프 2.0 시대, 세계 질서 변화의 한 모습이며 우리가 해야 할 일입니다. 특히 중국을 염두에 둔 미국 주도의 동맹과 파트너들에 대한 동조화 요구는 점차 강화될 수 있습니다. 동조화라고 하면 한편으로 이해는 되지만 정확히 들어오지는 않을 것입니다.

트럼프 정부의 인식은 제2차 세계대전 종전 이후 미국이 세계 질서를 설계하고 운영하며 비용을 부담해 왔는데, 그 질서 속에서 혜택을 누린 국가들이 적정한 비용을 내지 않았다는 것입니다. 즉, 정산이 제대로 안 되었다는 것입니다. 미국의 입장에서 보면, 거친 표현을 쓰자면 자꾸 외상을 하더라는 것입니다. 정산 시점이 되었는데도 외상값을 계속 미루더라는 것이 트럼프 행정부의 인식입니다.

그런 것에 대한 조정이 필요합니다. 결국 어떻게 조정해 낼 것인가? 그동안 미국이 일방적으로 내왔는데, 미국도 스스로 그럴 수 있다고 생각하게 되었고, 동맹국들도 파트너 국가들도 그것을 당연하게 생각했습니다. 이것이 결국 계산해야 하는 것이었으며 정산해야 하는 것이었음을 깨달은 것입니다. 정산 시점이 계속 미뤄져 왔던 것이죠. 지금이 정산의 타이밍이 된 것 같습니다. 그런 의미의 전략적 동조화도 있습니다. 더 나아가 중국이라는 요소를 더 선명하게 만들자는 것입니다.

경제 안보와 상업적 이익 추구의 병행

대중 전략의 하나로 수출 통제가 있습니다. 이를 요구하면서도 트럼프 행정부나 미국 기업들이 중국을 상대로 상업적 이익 추구를 포기하는 것은 아닙니다. 그래서 경제 안보인 것입니다. 한편으로 통제하면서 다른 한편으로는 상업적 이득을 봐야 합니다. 최근 엔비디아 AI 칩 일부에 대한 수출 통제를 풀어준 것이 그 예입니다.

저사양 AI 수출 통제를 풀어준 것은 중국에 팔아야 하기 때문입니다. 엔비디아가 상업적 이득을 취하고 수익을 내는 데 도움을 주어야 엔비디아가 AI에서의 리더십을 유지할 수 있습니다. 중국과 같은 거대한 시장을 놓치는 것보다 거기에 팔아서 수익을 내야 엔비디아가 계속 갈 수 있습니다. 트럼프 행정부는 무조건 막는 것이 아닙니다.

트럼프 대통령이 딥 관련 뉴스가 발표된 직후 첫 반응은 두 가지였습니다. 첫째, 이것은 미국 AI 산업에 대한 웨이크업 콜, 즉 경고이며, AI 산업 생태계를 다시 만들어야 한다는 것입니다. 둘째, 중국에 대한 대응을 영어 표현 그대로 ‘레이저 포커스트(laser-focused)’ 즉, 레이저처럼 정확하게 해야 한다는 것입니다. 무분별한 대응이 아니라 정확하고 정교한 대응이 필요하다는 것이었습니다.

AI를 전부 막는 것이 아닙니다. 미국이 기술적 우위, 나아가 기술적 지배를 유지하는 데 꼭 필요한 분야에 대해서는 막아야 합니다. 상업적 이익을 취하는 데 도움이 되는 분야는 풀 수 있습니다. 순차적으로요. 지난 수출 통제 완화가 그런 것입니다. 앞으로도 우리는 수출 통제를 강화했다는 뉴스와 완화했다는 뉴스를 접하게 될 것입니다. 트럼프 행정부가 왔다 갔다 한다고 해석하기보다는 이렇게 해석하는 것이 맞다고 생각합니다.

이승주 EAI 무역·기술·변환센터 소장, 중앙대 정치국제학과 교수.