安全形势变化与国防改革的必要性

继“天安舰”号和延坪岛事件之后，本届政府积极推进的国防改革法案，在去年6月提交至国会国防委员会全体会议后，经过7个多月仍未得到充分讨论，事实上已难以在第18届国会会期内获得通过。为探究政府国防改革努力未获成效的原因并寻求未来韩国国防改革的理想方向，东亚研究院于2012年1月27日邀请国防部国防改革室室长洪奎德，以“安全形势变化与国防改革的必要性”为主题，举办了第17届基础设施愿景论坛。洪奎德室长在分析变化的朝鲜半岛安全环境的基础上，阐述了国防改革的目标和必要性，随后与讨论者进行了问答。主要讨论内容如下。

国防改革的背景

急剧变化的朝鲜半岛安全形势

2008年世界经济危机后，美国进入相对衰退期，而中国则凭借增长的国力寻求地区影响力扩张，这正给朝鲜半岛的安全环境带来结构性变化。

2011年12月金正日去世后，朝鲜为巩固内部团结可能对韩采取挑衅行为，这是对韩国安全最重大的威胁因素。

国内人口结构变化导致对福利的需求增加，以及韩美自由贸易协定、无偿义务教育、半价学费等其他国内政治议题的挤压，使得国会难以对国家安全问题做出敏感应对，这也是韩国安全政策面临的挑战。

天安舰被击沉和延坪岛炮击事件

天安舰和延坪岛事件充分暴露了韩国国防组织在面对朝鲜的实际挑衅时是多么脆弱，韩国国防组织在军事行政（军事力量建设、维持、管理等养兵功能）和军事命令（建设的军事力量的作战运用功能）上存在二元化的问题。

在天安舰事件发生时，若为被击沉，指挥权归联合参谋本部议长；若为触礁，指挥权归海军参谋总长。在区分触礁还是被击沉而犹豫不决的间隙，事态已经结束，韩国甚至没有机会惩罚朝鲜的挑衅。

在朝鲜进行非对称挑衅的情况下，韩国面临着重塑国防组织以实现快速决策的局面。

国防改革的主要内容

三大改革重点

提高积极威慑能力：在“延坪岛”、“天安舰”事件后，我军的威慑能力受到质疑的情况下，为确保更积极的威慑能力，将优先加强应对局部挑衅和非对称威胁的兵力，并推进培养战斗型军队和加强精神战力。

加强联合性：在保持各军独立性的同时，寻求整合管理和运用现有资产的方案，以加强联合性并构建快速决策体系。

实现效率最大化：通过减少各军之间重叠和浪费的因素，并将其重新分配到必要领域，以改革军组织为高效结构。

核心议题：上层指挥结构改革

国防改革由73项任务构成：37项短期任务旨在确保现有兵力完全发挥战斗力并 확보应对局部挑衅的能力；20项中期任务旨在为韩美战时作战指挥权移交做准备，构建核心能力并扩大国防现代化基础；16项长期任务旨在将韩国军队变革为能够应对综合性安全威胁的军事结构，并确保达到发达国家水平的精锐国防力量。近期备受争议的“上层指挥结构改革”是37项短期任务之一。

上层指挥结构改革的核心在于，如[图1]所示，将现有指挥体系中联合参谋本部议长负责军事命令、各军参谋总长负责军事行政的二元化结构进行简化和统一。

图1 双轨化的韩军指挥体系

具体而言，将联合参谋本部职能中明确各军作战指挥监督功能，以明确联合参谋本部议长的权限，并使其能够行使有限的军事行政权。同时，将军事命令权授予过去仅行使战时、平时军事行政权的各军参谋总长，使其能够行使所属军队的作战指挥和监督权。

国防改革的必要性

应对变化的朝鲜半岛安全环境

当今朝鲜半岛面临着综合性安全威胁。除了与朝鲜发生全面战争的传统安全威胁外，还必须应对恐怖主义、自然灾害等跨国安全威胁以及朝鲜利用非对称能力进行的局部挑衅威胁。

必须认识到，为应对这些综合性安全威胁而加强国防力量的努力，是在福利需求增加、未来国防开支必然面临削减压力的国内政治背景下进行的。

这意味着韩国未来的国防改革必然要以大幅提高军队效率为重点。加强联合性，改革为更高效的军队组织，是当前迫切需要解决的问题。

为2015年战时作战指挥权移交做准备

稳定的战时作战指挥权移交需要相当长的时间和周密的准备。为在2015年前获得由驻韩美军承担的核心军事能力，并完成韩美军事合作机构的编成和运用，具备完全任务 수행能力（Full Mission-Capable: FMC），必须在2014年前获得完全运行能力（Full Operational Capability: FOC），并在2013年前获得初始运行能力（Initial Operational Capability: IOC）。

这意味着，最迟到2012年，必须完成IOC的组织编成、计划制定、运行程序确立等任务，并且必须完成因战时作战指挥权移交而产生的新作战计划和规程的编写。最重要的是，必须在2012年内完成韩国军队联合参谋本部及各军本部的改组，才能从2013年开始进行由韩军主导、美军支援的演习和训练。因此，如果国防改革法案未能在第18届国会会期内获得通过，那么在2015年前移交战时作战指挥权的计划将大受影响。

世界性趋势

世界上大多数主要国家（31个）都已整合了军事行政和军事命令。德国通过整合军事行政和军事命令，并将联合参谋本部议长提升为军队最高指挥官，确立了单一指挥体系，并推进了国防改革。英国和法国也已将各军参谋总长纳入联合参谋本部议长的作战指挥体系（Chain of Operational Command），将各军本部转变为以战斗任务为中心的体系。

韩国之所以一直维持现有的二元化指挥结构，是为了与作为军事同盟的美国指挥体系保持相互兼容性。美军拥有独特的结构，即各军本部（兵员招募、教育训练、作战支援）在本土负责军事行政，并支援在全球执行任务的联合司令部。然而，就连美国也以越南战争为教训，于1986年制定了《戈德华特-尼古拉斯法》（Goldwater-Nichols Act），推进军队联合性，目前正致力于建设“更小、更轻、更快、更灵活的联合军”。

反复的国防改革失败

整合二元化的军事行政和军事命令的上层指挥结构改革尝试并非本届政府首次。从1968年经历“1•21事件”后派遣特命检查团长赴以色列，试图将各军本部改组为军事行政和军事命令一体化的战斗司令部的朴正熙政府，到为扩充自主国家防御能力而试图赋予参谋总长各军指挥权的卢泰愚政府，再到通过21世纪委员会制定军事行政和军事命令整合方案的金泳三政府，以及通过国防政策审议委员会指出军事行政和军事命令二元化低效性的卢武铉政府，上层指挥结构改革一直是韩国军队持续推进的夙愿。然而，每次都因政治议题和部分阶层的强烈反对而失败。我们不能再放任国防改革的失败。

结论

国防改革旨在反映从“天安舰”、“延坪岛”炮击事件中吸取的教训，通过指挥结构统一和缩短决策过程，推进结构性转型（structural transformation），以在危机情况下做出最有效的应对；同时，通过整合各军本部和作战司令部，大胆削减重叠职位，推行韩国式效率化（efficiency initiative）政策。

尽管目前在第18届国会因政治原因未能通过法案，但美国国会主导、两党协商一致通过国防改革法案的先例，给我们留下了许多启示。■

洪奎德，国防部国防改革室室长，毕业于高丽大学政治外交学系，并获得南卡罗来纳大学国际政治学博士学位。曾任联合国裁军委员会及大会第一委员会政府代表、外交通商部国际机构负责人及条约局咨询委员、国防部政策室咨询委员、南北交流合作推进委员会委员、统一部政策室咨询委员、国际政策研究院院长及淑明女子大学社会科学学院院长。

主持人

全在成，EAI亚洲安全研究中心所长；首尔大学教授

讨论者

金贵根，联合通讯社记者

金槿植，庆南大学教授

金英浩，国防大学教授

朴仁辉，梨花女子大学教授

白承周，韩国国防研究院责任研究委员

申成浩，首尔大学教授

李相贤，外交通商部政策企划官