安保情勢の変化と国防改革の当為性

天安艦・延坪島事件後、現政権で積極的に推進されてきた国防改革法案が、昨年6月に国会国防委員会全体会議に上程されてから7ヶ月以上経ってもまともに議論されないまま、第18代国会会期内の処理が事実上困難になった。東アジア研究院は、政府の国防改革努力が成果を上げられなかった原因を把握し、今後の韓国国防改革の望ましい方向性を模索するため、2012年1月27日に洪奎徳（ホン・ギュドク）国防部国防改革室長を招き、「安保情勢の変化と国防改革の当為性」というテーマで第17回インフラビジョンフォーラムを開催した。洪室長は、変化する朝鮮半島安保環境の分析に基づき、国防改革の目指すべき方向性と必要性を説明し、その後、討論者らとの質疑応答の時間を持った。主な議論内容は以下の通りである。

国防改革の背景

急変する朝鮮半島安保情勢

2008年の世界経済危機以降、相対的な衰退期に入った米国と、伸張した国力を基盤に域内影響力の拡大を追求する中国は、朝鮮半島安保環境に構造的な変化をもたらしている。

2011年12月の金正日（キム・ジョンイル）死亡後、内部結束を名目に南北挑発を敢行する可能性のある北朝鮮は、韓国安保にとって最も重大な脅威要因である。

福祉に対する需要が増加する国内人口構造の変化や、韓米自由貿易協定（FTA）、無償給食、半額学費など他の国内政治の懸案に押され、国家安保問題に敏感に対応することが困難な現国会の状況も、韓国安保政策が直面する挑戦と言える。

天安艦沈没と延坪島砲撃挑発

天安艦および延坪島事件は、軍政（軍事力建設、維持、管理する養兵機能）と軍令（建設された軍事力の作戦運用機能）に二元化されている韓国国防組織が、実質的な北朝鮮の挑発に対してどれほど脆弱であるかを如実に示した。

天安艦事態当時、沈没の場合には作戦権を持つ合同参謀本部議長が、座礁の場合には行政権を持つ海軍参謀総長が指揮権を持つため、座礁か沈没かで右往左往する間に事態は終結し、韓国は北朝鮮の挑発に応撃する機会さえ得られなかった。

北朝鮮が非対称挑発を敢行している状況下で、有事の際に迅速な決断を下せるよう、行政化された国防組織を再設計する必要に直面することになった。

国防改革の主要内容

3大改革重点

積極的抑止能力の向上：延坪島、天安艦事件以降、我が軍の抑止能力に対する信頼度が低下した状況で、より積極的な抑止能力を確保するため、局地挑発および非対称脅威への対応戦力を優先補強し、戦闘型軍隊の育成および精神戦力の強化を推進する。

合同性強化：各軍の独自性は維持しつつ、現在保有している資産を統合管理・運営する方策を模索するなど、合同性を強化し、迅速な意思決定システムを構築する。

効率性最大化：各軍間で重複し、無駄が生じている要素を削減し、これを必須分野に再分配することで、効率的な構造へと軍組織を改編する。

核心争点：上部指揮構造の改編

国防改革は、現存戦力の完全な発揮の保障と局地挑発への対応能力確保を目標に進められる37の短期課題、韓米間の有事作戦統制権移譲に備え、核心戦力を整備し国防先進化の基盤を拡大する20の中期課題、包括的な安保脅威に対処可能な軍事構造へと韓国軍を変革し、先進国水準の精鋭化された国防力を確保する16の長期課題、合計73の課題で構成されている。最近議論となっている「上部指揮構造の改編」は、37の短期課題の一つである。

上部指揮構造改編の核心は、[図1]のように、既存の指揮体系において合同参謀本部議長が軍令を、各軍参謀総長が軍政を担当するという二元化された構造を、単純に一元化することである。

図1 二元化された韓国軍指揮体系

具体的には、合同参謀本部の任務に各軍の作戦指揮監督機能を明記し、合同参謀本部議長の権限を明確にし、限定的な軍政権を行使できるようにする。また、従来は有事・平時ともに軍政権のみを行使していた各軍参謀総長には軍令権を付与し、当該軍の作戦指揮および監督権を行使できるようにする。

国防改革の必要性

変化する朝鮮半島安保環境への対応

今日、朝鮮半島は包括的な安保脅威に直面している。北朝鮮との全面戦という伝統的な安保脅威に加え、テロ、自然災害などの超国家的な安保脅威や、非対称能力を最大限に活用する北朝鮮の局地挑発の脅威に対応しなければならない。

このような包括的な安保脅威に対処するための国防力強化の努力は、福祉需要の増大により、将来的な国防費支出に対する削減圧力が強まるほかない国内政治の文脈の中で進められなければならないという事実を記憶すべきである。

これは、韓国の今後の国防改革が、軍の効率性を飛躍的に増大させる方向へとその焦点が当てられざるを得ないことを意味する。合同性を強化し、より効率的な軍組織へと改編することが急務である理由である。

2015年の有事作戦権移譲への準備

安定的な有事作戦権移譲のためには、相当な長期間にわたる緻密な準備が必要である。2015年までに在韓米軍が担当してきた核心軍事能力を確保し、韓米軍事協力機構の編成および運用が完了し、完全任務遂行能力（Full Mission-Capable: FMC）を整備するためには、2014年までに完全運用能力（Full Operational Capability: FOC）を、2013年までに初期運用能力（Initial Operational Capability: IOC）を確保しなければならない。

これは、最低でも2012年までにIOC確保のための組織編成、計画樹立、運用手順の確立などの課題が完了されなければならず、有事作戦権移譲に伴う新たな作戦計画と規定の作成が完了されなければならないことを意味する。何よりも2012年内に韓国軍合同参謀本部および各軍本部の再編が完了されなければ、2013年から韓国軍が作戦を主導し、米軍がこれを支援する演習と訓練を実施できるようになる。したがって、国防改革法案が第18代国会会期内に処理されなければ、2015年までの有事作戦権移譲計画は相当部分支障を来すことになる。

世界的な趨勢

世界の主要31カ国のほとんどが軍政・軍令を統合している。ドイツは軍政・軍令を統合し、合同参謀本部議長を軍最高指揮官に格上げして単一指揮体系を確立する国防改革を推進した。英国とフランスも合同参謀本部議長の作戦指揮系統に各軍参謀総長を含め、各軍本部を戦闘任務中心体系に転換している。

韓国が現在のような二元化された指揮構造を維持してきたのは、軍事同盟を結んでいる米国の指揮システムとの相互互換性維持のためであった。米軍は本土で各軍本部が軍政（徴兵、教育訓練、作戦支援）を担当し、全世界で任務を遂行する統合司令部を支援するという独特な構造を持っていた。しかし、そのような米国でさえも、ベトナム戦争を教訓として1986年にゴールドウォーター・ニコルズ法（Goldwater-Nichols Act）を制定し、軍の合同性を推進してきており、現在「より小さく、軽く、速く、柔軟な合同軍」の建設を目指している。

繰り返された国防改革の失敗

二元化された軍政と軍令を統合する上部指揮構造改編の試みは、今回の政府が初めて試みるものではない。1968年の1・21事態を経験した後、特命検閲団長をイスラエルに派遣し、各軍本部を軍政・軍令が統合された戦闘司令部に改編しようとした朴正煕（パク・チョンヒ）政権から、独自の国家防衛能力拡充のために参謀総長に各軍指揮権を付与しようとした盧泰愚（ノ・テウ）政権、21世紀委員会を通じて軍政・軍令統合案を作成した金泳三（キム・ヨンサム）政権、国防政策検討委員会を通じて軍政・軍令二元化の非効率性を指摘した盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権に至るまで、上部指揮構造改編は韓国軍が持続的に推進してきた長年の懸案である。毎回、政治的懸案と一部階層の強力な反対に遭い、頓挫してきた国防改革をこれ以上放置してはならないだろう。

結論

国防改革は、天安艦、延坪島砲撃事態から得た教訓を反映し、指揮構造の単一化と意思決定過程を短縮させて危機状況に最も効率的に対処できるよう構造的変革（structural transformation）を推進し、各軍本部と作戦司令部を統合することによって重複した役職を大胆に削減していく韓国版効率化（efficiency initiative）政策を目標としている。

現在、第18代国会で政治的な理由により法案通過が実現していないが、米国の例では、国会が主導して両党の合意の下で国防改革法案を通過させた事例があり、我々にとって多くの示唆を与えている。■

洪奎徳（ホン・ギュドク）国防部国防改革室長は、高麗大学政治外交学科を卒業し、サウスカロライナ大学で国際政治学博士号を取得した。国連軍縮委員会および総会第1委員会政府代表、外交通商部国際機構担当官および条約局諮問委員、国防部政策室諮問委員、南北交流協力推進委員会委員、統一部政策室諮問委員、国際政策研究院院長および淑明女子大学社会科学大学学長を歴任した。

司会

チョン・ジェソン、EAIアジア安保研究センター所長、ソウル大学教授

討論者

キム・グィグン、聯合ニュース記者

キム・グンシク、慶南大学教授

キム・ヨンホ、国防大学教授

パク・インフィ、梨花女子大学教授

ペク・スンジュ、韓国国防研究院責任研究委員

シン・ソンホ、ソウル大学教授

イ・サンヒョン、外交通商部政策企画官