[EAIオピニオンレビュー] 無償給食住民投票における認識変動要因と展望

D-30調査とD-4調査結果の比較

1. オ・セフン市長はなぜ市場職をかけた発表に至ったのか？

オ・セフンソウル市長は、8月12日の大統領選不出馬宣言に続き、21日には8月24日に実施される住民投票の結果に市場職をかけると発表した。市場職をかけた発表は、住民投票の投票率を引き上げ、及び腰なハンナラ党の積極的な支援を引き出すための意図と解釈されている。

ソウル市が7月20日に住民投票請求審議会を開き、「福祉ポピュリズム追放国民運動本部」（以下、国民運動本部）が提出した無償給食反対住民投票署名者に対する審議を経て住民投票を公式発議した後、野党は一方では住民投票執行停止仮処分申請などの法的な対応を取りつつ、住民投票については投票ボイコットで立場を整理して対応してきた。しかし、8月16日にソウル行政法院が民主党など野党が提起した住民投票執行停止申請、住民投票請求受理処分無効確認訴訟を受け入れなかったことにより、ソウル市における無償給食の推進方向は結局住民投票の結果によって決まる状況となった。

今年の初めから実施された各種世論調査では、オ・セフン市長の「選択的給食案」への賛成が多数を占める中で、ソウル市と下位50%選択的給食を主張する「福祉ポピュリズム追放国民運動本部」は住民投票参加国民運動本部に転換し、住民投票成立基準である投票率33.3%を越えるために投票参加運動を展開してきた。これに対し、全ての学生を対象とする普遍的給食を主張する野党は、「悪い投票拒否市民運動本部」を中心に投票拒否運動で対抗してきた。住民投票法第24条2項の、総投票数が住民投票権者総数の3分の1に満たない場合は開票しないという条項により、住民投票成立要件である投票率33.3%を越えることが容易ではないと判断したためと見られる。無償給食住民投票のイシューは、無償給食の範囲と推進方式を巡る政策対決の局面を超え、投票の動員と投票の拒否が対立し、投票率33.3%を越えるか否かについて、与野党共に神経を尖らせている状況であった。

D-30～D-4 報道発表における積極的投票意思層 32.7%～38.3%

現在の投票率に関しては様々な展望と予測が出ているが、ソウル市で初めて行われる住民投票であること、前例なく野党が投票ボイコットで対抗していることを考慮すると、今回の投票率を経験的データに依存して予測することは容易ではない。事実、候補者が競選する公職選挙とは異なり、政策案を選択する住民投票の経験や、住民投票における有権者の投票選好を調査したデータが極めて不足しており、過去のデータを活用した予測モデルの構築は現実的に不可能である。

ただし、大多数のメディアと世論専門家は、「積極的投票意思層」の割合が実際の投票率と類似するという経験則に基づき予測を出している。最近発表された積極的投票意思層の規模を見ると、32.7%～38.3%の水準で、33.3%前後である。この結果だけを見ると、オ・セフン市長にとっては悲観的ではない。D-4時点である8月20日、ソウル市民700名を対象に有線RDD方式で実施したEAI・YTN・中央日報・韓国リサーチ調査では、必ず投票するという回答層が38.3%と 나타났다。投票日の1ヶ月前に実施した朝鮮日報調査の34.6%、10日前に実施した東亜日報調査の37.0%、8日前に実施したリアルメーター調査の32.7%と比較すると、誤差範囲を考慮すれば同水準である。最低基準に近接したリアルメーターの調査を除けば、33.3%を越えていると 나타나고 있다。

[表1] 無償給食関連 主要結果の変化：ソウル市民700名

通常、投票意思を尋ねる質問は、「必ず投票する」「できる限り（おそらく）投票する」「おそらく投票しない」「絶対に投票しない」という選択肢で構成されるが、このうち「必ず投票する」という回答者を積極的投票意思層と分類する。できる限り投票するという回答を除いた積極的投票意思層の規模が実際の投票率と類似する理由は、投票が民主市民としての義務に属する当然の行為領域であるため、回答者の実際の意思が棄権にあったとしても、「社会的に望ましい回答をする傾向（socially desirable response）」があるからである（Singleton and Straits 1999）。これまで各種選挙でこのような積極的投票意思層と実際の投票率が類似して 나타나たことにより、投票率のおおよその水準を推測する経験則として参照することは妥当であるとしても、積極的投票意思層のみが実際の投票所に行くわけではなく、消極的投票意思層が必ず棄権するわけでもないため、これを投票率予測の唯一の判断基準とすることは問題がある。

現在、積極的投票意思層が30%台後半にあるとしても、8月24日の住民投票で投票率33.3%を越えることを保証することは難しい状況である。なぜなら、今回の住民投票の場合、既存の選挙に比べて投票率を上昇させる要因よりも投票率を下落させる要因が顕著だからである。もちろん、8月21日のオ・セフン市長による市場職をかけた発表がもたらす投票率上昇効果がどのような結果をもたらすかは、最後の変数となるだろう。EAI・YTN・中央日報・韓国リサーチが住民投票D-30の7月23日、D-4時点の8月20日に無償給食に関するソウル市民の世論調査結果に基づき、無償給食に対する政策的選好にどのような変化があったのか、投票率説明理論に基づき今回の住民投票の投票率水準を測る要因を検討することで、今回の住民投票が今後の政局に及ぼす影響を予測しようとするものである。ただし、この調査結果はオ・セフン市長の市場職をかけた発表以前の調査であることをあらかじめ申し添える。

2. 住民投票率の予想下落要因：投票関心の停滞と投票参加意思の低下

投票関心の停滞、住民投票実施賛成 63.3% → 55.8%、投票参加 60.9% → 53.5%

現在、多数のメディアに報道されている積極的投票意思層の規模が30%台後半を越えていることから、投票成立の可能性を占う声もあるが、大多数の専門家の予想通り33.3%の投票率を達成することは容易ではなさそうである。オ・セフン市長が選挙3日前に市場職をかけた発表をしなければならないほど、有権者の住民投票に対する世論は悪化する傾向にある。世論の変化の推移を見ると、EAI・YTN・中央日報・韓国リサーチが8月20日（D-4）に実施した住民投票実施の正当性と住民投票参加の有無に関する世論が、1ヶ月前の7月23日の調査結果に対し、否定的な世論が強化されている。一般的に個人の投票の有無は、投票関心度、投票参加意向などが作用し、選挙が進むにつれてこれらの要因は上昇するのが一般的である。しかし、今回の住民投票の場合、[図1]で確認できるように、投票関心度は1ヶ月前と比べて大きな差がなく（77.1% → 76.5%）、無償給食住民投票の正当性に対する賛成世論はD-30調査では63.3%であったが、今回の調査では55.8%に減少した。また、今回の住民投票に参加するかどうかという一般的なレベルでの投票参加意思を尋ねた結果も、1ヶ月前の60.9%から53.2%へと明確な下落傾向を示した。

[図1] 無償給食住民投票参加に関する世論変化：D-30～D-4

野党支持層と中道層で下落幅が大きい

注目すべきは、これらの変化が主に普遍的給食を主張する野党支持層と中道層において平均を下回る結果が 나타나ており、1ヶ月前に比べてこれらの層で住民投票実施に対する否定的な世論が大きく増加していることである。民主党と進歩陣営が投票拒否で対抗している状況で、投票参加が成立するためにはハンナラ党支持層あるいはオ・セフン市長支持層以外に中道層の投票参加が重要であるが、これらの層で投票参加意思が下落している点は、たとえ数日しか残っていないとしても、現在の投票予測よりも低い投票率が予想される部分である。

[表2]でまず、住民投票実施に対する賛成世論の変化を見てみよう。住民投票の正当性については、主に進歩層/民主党支持層を中心に賛成世論が減少している。世代別に見ると、去る7月の調査では全ての世代で過半数が賛成した。しかし、今回の調査では50代で58.8%、60代以上では61.4%が住民投票に賛成すると回答したが、20代52.0%、30代48.1%、40代47.9%と、1ヶ月の間で7～15パーセントポイント低下した。イデオロギー的傾向別に見ても、7月の調査では進歩層でさえ55.0%が住民投票の必要性に共感した。中道層では57.9%、保守層では最も高い67.3%が住民投票の必要性に共感した。しかし、8月の調査では中道層と保守層では大きな変化がなかったが、進歩層では37.2%と13パーセントポイント低下した。政党支持という観点から見ても、ハンナラ党支持層では賛成世論の割合は変わらなかったが、民主党支持層では56.4%から32.5%へ、他の政党支持層では55.0%から36.4%へ、無党派層でも53.2%から48.6%へと減少した。

全般的な住民投票参加意向においても、進歩層/民主党支持層だけでなく、40代や中道層、無党派層でも住民投票に参加するという意向が大きく低下する傾向にある。20代では54.5→44.9%、30代では59.7%→51.3%、40代では63.8%→47.1%と、投票参加意向が低下している。50代以上では大きな変化はない。イデオロギー的傾向別に見ても、進歩層では56.7%から42.4%へと14パーセントポイント近く低下し、中道層でも10パーセントポイント近く低下した。保守層では73.1%と上昇した。政党支持別に見ても、ハンナラ党支持層での参加意向は変わらなかったが、民主党支持層では52.3%→33.6%と、約18パーセントポイント近く低下し、他の政党支持層では58.5%→42.2%、無党派層でも60.3%から49.5%へと大幅に下落している。

[表2] 層別住民投票態度差（%）

積極的投票意思、民主党支持層13.2%、進歩層24.5%に過ぎず - 住民投票拒否運動の効果か

積極的投票意思層の構成を見ると、まず民主党、進歩層など住民投票拒否を主導する層における積極的投票意思層の規模が低く 나타나ている。世代別に見ると、積極的投票意思層は50代以上49.5%、60代以上59.9%である一方、20代では22.4%、30代では31.1%、40代では32.8%と、投票成立基準に達していない。イデオロギー的傾向別に見ても、保守層は57.5%と高いのに対し、進歩層では24.5%、中道層では31.5%と 나타나ている。政党支持層においても、ハンナラ党支持層における積極的投票意思層は71.1%であったが、民主党支持層では13.2%、他の政党支持層では23.0%、無党派層では33.1%と 나타나ている。住民投票拒否運動の初期には野党支持層の間で拒否運動の賛否を巡り意見が分かれていたが、投票終盤になるにつれてかなりの共感が形成されたと見える。これと共に、40代、中道層、無党派層など世論の均衡の役割を果たす層で積極的投票意向の割合38.3%はもちろん、最低投票成立基準である33.3%に達しないことも、住民投票率を再び引き上げる上で少なくない負担となると見られる。

一方、住民投票への参加は主にオ・セフン市長支持層と地域的には江南地域の有権者によって主導されていることが 나타나ている。まず、オ・セフン市長がうまくやっているという評価は48.1%、うまくやっていないという評価は38.9%、よく分からないという回答は13.0%であるが、オ・セフン市長がうまくやっていると回答した層で積極的投票意向を示した回答が53.6%と 나타났다。これに対し、うまくやっていないという回答層では21.2%に過ぎない。地域的に見ても、オ・セフン市長の当選に決定的な役割を果たした江南地域で積極的投票意向が45.8%と相対的に高かった。他の地域では34.8～39.1%の水準で相対的に低いと 나타나ている。

[図2] オ市長支持の有無と地域別積極的投票意思層の割合（%）

※注：居住地域区分は以下の通り

都心圏：鍾路区、中区、龍山区

東北圏：城東区、広津区、東大門区、中浪区、城北区、江北区、道峰区、蘆原区、江東区

西北圏：恩平区、西大門区、麻浦区

江西圏：陽川区、江西区、九老区、衿川区、永登浦区、銅雀区、冠岳区

江南圏：瑞草区、江南区、松坡区

投票参加理由と不参加理由

投票に参加しないと回答した276名のうち、投票に参加しない理由を見ると、何よりも住民投票を推進する趣旨に共感しないという回答が31.4%で最も高く、個人的な都合のため20.2%、住民投票に関心がないためという回答が18.6%と高く 나타나ている。住民投票推進過程に対する瑕疵を指摘する回答が15.9%、住民投票を無効にするためにという回答が13.9%と 나타나ている。趣旨や手続きに対する不満、住民投票の無効という政治的選択など、比較的明確な政治的立場のもとで不参加の意思を表明しており、彼らを短時間で投票所へ誘導することは容易ではなさそうである。

一方、投票に参加すると回答した人々の場合、住民投票に参加する理由として、福祉論争で住民投票の結果が重要だと考えるためという回答が42.3%、民主主義社会で投票は義務であるためという回答が30.8%、自分が支持する案が採択されることを期待してという回答は24.2%、住民投票が次期総選挙、大統領選に影響を与えるためという回答は2.8%に留まった。投票参加理由も、今後の福祉論争への考慮、政策期待効果及び次期選挙など政治的判断のもとで投票に参加するという立場が多数であったが、投票義務という当然の次元で投票を考える回答者も少なくなかった。

[図3] 投票参加理由と不参加理由

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3. 住民投票参加意思を低下させた要因は何か？

住民投票の参加意思を低下させた要因を理論的かつ体系的に考察するため、本章ではライカーとオーデシュク（Riker and Ordeshook）が提示した期待効用/市民の義務投票決定モデルを提示し、各要因別に住民投票参加意思を弱めた要因を点検する。

(1) 分析枠組み：期待効用および市民の義務モデル

有権者個人の投票行動を説明する合理的な選択理論によれば、有権者の投票効用（PB）が投票費用を上回る場合に投票することになるが、一般的に投票の費用は存在する一方で、個人の一票が選挙結果に影響を与える可能性は非常に低いため、投票の期待収益（PB）は0に近づかざるを得ず、合理的な有権者であれば棄権するのが合理的である。しかし、ほとんどの選挙で投票率が0%以上 나타나는 소위「投票の逆説（paradox of voting）」が生じる。これに対し、市民的義務を果たしたという満足感（D）が投票行動を説明するという市民の義務モデルが、多くの議論にもかかわらず、個人の投票行動を説明する基本モデルとして活用されている。このモデルによれば、投票から期待できる効用（PB）と満足（D）の合計が投票費用（C）を上回る場合に投票することになるとする（Downs 1957, Riker and Ordeshook 1968, キム・ウク 2009; チョ・ソンデ 2009）。このような理論的枠組みに合わせて、今回の住民投票で投票率下落に影響を与えた要因を評価してみよう。

(2) 投票率の下落要因

1. 期待便益（PB）弱化要因

1) 代表されない選好：普遍的給食段階的推進案、選択的給食全面推進案

投票決定要因において最も優先的に考慮すべきは、住民投票の内容全体が全有権者の意思を反映しているか否かである。住民投票の文案で特定の政治的選好が根本的に排除されると、政策の代表性を毀損するだけでなく、代表されない有権者の投票参加を期待できない。住民投票法第2章15条で、住民投票の形式を賛成と反対の賛否形式、または二つの事項のうち一つを選択する形式で実施するよう規定した趣旨は、まさにこのような政策の包括性と代表性を考慮した条項と見ることができる。現在、野党の一部でボイコット運動を正当化する趣旨で、二者択一型で自分の立場がない場合、棄権するのが妥当だという主張をしているが、これは当初から特定の政治的選好が排除された二者択一型の質問を採用することを容認する論理になるという点で妥当ではない。

このように見ると、オ市長と国民運動本部が準備した投票文案は、政策代表性の問題を抱えていた。筆者はEAI世論ブリーフィング第98号、第100号で指摘したように、「福祉ポピュリズム追放国民運動本部」の署名案が政策の包括性と代表性に問題があることを指摘したことがある。最終投票文案の主要内容を含んでいる「所得下位50%対象2014年まで段階的推進案」と「全ての学生対象2011年から小学校、2012年から中学校で全面実施する案」は、政策の包括性と代表性に問題が生じうるからである。この文案は事実、住民投票の二つの次元、すなわち便益の範囲（普遍か選択か）と推進方法（段階的か全面か）を含んでいる。

二つの次元で住民投票の態度を測定する場合、下の[表3]のように基本的に4つの回答類型が出てくるが、これを二つの二者択一型で選択する質問（表の灰色陰影部分）で構成したこと自体が、代表性に欠陥が生じた根本的な理由である。もちろん、実際の有権者の選好が選択的段階論と普遍的全面実施論のみが存在するならば、代表性の問題は浮上しないかもしれないが、ソウル市教育庁案は昨年民主党主導のソウル市議会で通過した案とは異なり、2014年まで段階的に推進する案だと明らかにした。これに対しソウル市は、ソウル市教育庁が約束を破ったと反論している。事実関係は確認する必要があるが、事実の有無とは無関係に、「普遍的給食の段階的推進」を好む有権者や、「選択的給食の全面推進」を好む有権者の場合、今回の投票文案に自分の選好を正確に代弁する立場がない셈である。彼らは「選択的給食の段階的推進」案と「普遍的給食の全面推進」案が二つの極端な立場であるとすれば、「普遍的給食の段階的推進」案や「選択的給食の全面推進」案は、両立場の折衷的な性格を持っている。折衷的な立場が投票文案から除外されたことにより、主に現在のソウル市教育庁案を支持する進歩層の有権者や、折衷的な態度を好む中道的な性格の有権者層において、現投票案に対する期待効用が低いと予想され、彼らの投票率下落を説明する要因となるだろう。

さらに、全ての学生を対象とする普遍的給食を主張する立場とは異なり、選択的給食論の場合、選択基準によって様々な立場がありうるため、ソウル市の所得下位50%に限定しようとする案に対する期待利益を低下させる要因となる。例えば、同じ選択的給食論者であっても、予算節減効果を強調する場合は貧困線を基準とすることもあれば、逆にいわゆる「金持ち給食」のみを問題とする場合は、金持ちではない中間層（所得下位70%～80%）まで受益範囲を拡大することを望むかもしれない。事実、初期ハンナラ党が推進した無償給食案は、一部の富裕層（上位30%）を除いた所得下位70%案であったことを想起する必要がある。これらの人々の場合も、所得下位50%基準を好む人々に比べて投票の期待利益が低くなるほかなく、投票強度を弱める要因となるだろう。

[表3] 無償給食関連態度類型とソウル市住民投票案の包括範囲

2) 抽象的なレベルの福祉理念対決、利害関係者（保護者層）の投票誘因弱化

今回の住民投票の進行過程を見ると、形式は政策投票という住民投票の形式をとったが、実質的には与野党間の福祉哲学と路線が対決する政治対決の様相を呈しており、これは住民投票の投票率を下落させる主な要因の一つと見ることができる。候補者に投票する公職選挙とは異なり、特定の政策に対する選好を問う住民投票の場合、政策の便益の範囲が広いほど（利害関係者が多いほど）、政策から得られる便益が具体的かつ直接的であるほど、投票の動機付けが大きくなる。

ところが、今回の住民投票の場合、オ・セフン市長や福祉ポピュリズム国民運動本部が自ら明らかにしたように、無償給食案の今回の住民投票の基本趣旨を無償福祉ポピュリズムを正すという抽象的なレベルの目標に優先順位を置いたことで、利害関係者の範囲は拡大されたが、投票選択を有権者が受ける政策効用を具体化することには限界が生じざるを得なかった。実際に今回の住民投票推進過程は、普遍的福祉対選択的福祉という福祉路線の争いにより、漠然とした増税への懸念（税金爆弾論）や、受益対象者が受けるスティグマ効果について主に議論されただけで、本来より直接的な利害関係者及びそれによって得られる損益計算はどうなるのかは論点から外れていた。利害関係者を規定する下位所得50%基準はどのように算定されたのか、そうした場合に削減できる予算規模はどれほどなのか、そしてその予算はどこに使われるのか、政策の期待効用を計算できる具体的な情報は、主要な論争過程で浮き彫りにならなかった。これにより、実際の無償給食住民投票の最も直接的な利害関係者層と言える、小中学生の子供を持つ保護者層を投票所へ誘引することに失敗した。実際に小中学生の子供を持つ保護者層も、そうでない有権者も、投票意思に大きな差はなかった。

[図4] 小中学生の子供の有無別投票意思（%）

2. 市民的義務感弱化要因（Dの下落）

「全面対段階」フレームの圧力 → 野党支持層/進歩層内部のボイコット葛藤の 봉합（縫合）効果をもたらした模様

住民投票発議以降、オ市長側と野党の対決は給食案自体よりも主に住民投票フレームを巡る論争であった。ソウル市は「全面実施論対段階実施論」のフレームを掲げた。「普遍対選択」フレームよりも「全面対段階」フレームの方がソウル市に有利な結果が出るという調査結果が反映されたものと知られているが、実際には意図しない結果をもたらしたようだ。すなわち、ソウル市が掲げた「全面論対段階論」の投票フレームが、野党内部で投票不参加運動の正当性を強化させる効果をもたらしたのである。

事実、主に民主党など野党5党が住民投票ボイコット方針を公式発表した直後に、このような論争が勃発した。投票参加の価値を自ら否定する反民主的だという批判は、ハンナラ党や保守層はもちろんのこと、中道層、さらには普遍的給食を賛成する層の間でも少なくない数が提起され、投票に参加してオ・セフン市長の選択的給食論を阻止すべきだという立場と、投票拒否がオ市長の選択的給食を阻止する現実的な方法だという立場で意見が分かれたのである。すなわち、上記の投票決定要因モデルにおけるD項目要因に対する視点の違いによって、普遍的給食論陣営内部が分化する様相であった。

しかし、呉世勲（オ・セフン）ソウル市長とソウル市が住民投票の性格規定を「無償給食の範囲に関する住民投票」と設定しながらも、投票案のフレームを「全面給食対段階的給食」論に固執したことで、普遍的給食論を全面給食論へと歪曲したため、投票拒否が正当であるという立場を強化させる効果をもたらしたと見られる。事実、無償給食住民投票の範囲に関する住民投票であれば、核心的な争点（基本軸）はやはり普遍対選択の対立軸であり、推進方式における「全面対段階」は補助的な意味を持つに過ぎない。さらに、ソウル市教育庁が自ら全面論ではなく段階的な推進案を提示した状況で、「全面対段階論」のフレームを住民投票の核心フレームとして掲げることは問題の余地が大きかった。これにより、普遍給食陣営内での立場の亀裂が、「それでも投票はすべきだ」という立場よりも、呉世勲市長の住民投票フレームが住民投票の核心争点を歪曲し、市教育庁の案を排除するため、住民投票に参加すべきではないという住民投票拒否の立場へと急速に収斂される要因となったのである。

[図5] ソウル市と市教育庁のフレーム対決

<ソウル特別市選挙管理委員会 住民投票広報公報>

<ソウル市教育庁 無償給食資料室 http://me2.do/5Vglir>

実際に住民投票の選好案別投票参加意思の変化を見ると、所得下位50%段階実施論の支持者の場合、1ヶ月前の調査では71.4%、8月20日の調査では74.8%と、わずかに上昇する程度であった。しかし、全ての学生対象全面実施論の支持層の場合、1ヶ月前の調査では投票に参加するという割合が50%であり、内部に少なくない異論があったことを示しているが、今回の4日前の調査では27.5%の水準まで急減した。普遍給食論を賛成する陣営で投票棄権の選択が急速に増えたことを示唆する結果である。

[図6] 住民投票の選好案別「投票に参加する」回答割合(%)

(3) C要因：平日に行われる選挙＋投票の政治的負担

ソウル市在住の公務員の通勤時間調整など、投票の便宜を提供することによって投票費用を減少させる努力がないわけではないが、平日に実施される選挙という点で、休日に実施される以前の公職者選挙に比べて投票費用も大きい。今回の住民投票の場合、こうした行政的次元の費用だけでなく、政治的、心理的費用も考慮しなければならない。すなわち、野党が投票拒否方針を打ち出している状況で投票所に行くということは、自身の政治的性向を明らかにするものと見なすことができ、相当な政治的党派性や投票に対する確固たる信念が必要とされるだろう。こうした要因を勘案すると、今回の住民投票の実際の投票率は予測値よりも低くなると予想される。

(4) その他：選挙の競合度および与党の結集度

その他にも投票率上昇要因としては、政党間の競争性、競合度が高い時に投票率が上昇するが、一方で既に投票拒否運動で参加しないという状況や、呉市長の市長職との連動により、実際の投票は選択的給食案への賛否、呉世勲市長に対する信任投票へと性格が転換され、両党支持層の競争よりも呉世勲市長およびハンナラ党支持層の結集度がより大きな変数として注目される状況である。しかし、上記の[図6]で見られるように、既に選択的給食段階論者の場合、投票参加の結集度が相当高い状況であるため、呉世勲市長の辞任による追加的な投票率上昇を導くには限界があるように見える。

4. 住民投票の結果がもたらす政治的含意：野党、世論戦は負け、結果には笑う？

以上の状況を総合すると、全体的に投票率低下要因が大きい選挙と見ることができる。これに伴い、野党からは今回の選挙の投票率が10%台にとどまるだろうという予測も出ており、さらには呉世勲市長の辞任を既定の事実とした上で次期ソウル市長候補の名前も挙がっているようだ。しかし、今回の住民投票の一連の過程を見てみると、野党はたとえ投票率の低下で住民投票が無に帰したとしても、見直すべき点は少なくない。

(1) 投票率33.3%を超えられなければ野党が政局を主導

呉市長の辞任には否定的な世論が高い

住民投票発議以降は無償給食住民投票の賛否運動へと転換され、投票率が与野党間の勝敗を左右する基準となったが、今後の総選挙および大統領選挙の政局まで見据える場合、与野党間の損益計算は相当複雑になる見通しである。最後の変数は、呉市長の辞任がハンナラ党支持層および両党に動員されない無党派、中道層にどれほど影響を及ぼすかにかかっている。正確な予測は難しいが、下記の[表4]の調査結果に見られるように、ソウル市民は呉市長の辞任に反対世論が高い。賛成世論は14.4%～25.7%の水準で示され、反対世論は44.7%～68.0%の水準まで示され、全般的に反対世論が賛成世論を圧倒している。呉市長の辞任に大きな変化を予想することは容易ではない。しかし、これに賛成する回答層で高い投票結集が起こる場合を排除できないという点で、最終的な投票率を注視する必要がある。

[表4] 主要調査結果に見られる住民投票給食案選好および呉市長辞任連動立場（%）

投票成立となれば呉市長案が圧勝

現状況で呉世勲市長の期待通り投票率33.3%を越えて投票が成立する場合、投票結果は所得下位50%段階実施論の圧倒的な優位が予想される。全ての学生対象全面実施論の支持が投票に参加しないためである。実際に全体回答者のうち所得下位50%段階実施論の支持は56.6%であったが、投票に参加意思を表明した回答者391名を対象に尋ねると、所得下位50%段階実施論の支持は76.0%、全ての学生対象全面実施論は15.6%と、格差がより大きく現れている。しかし、投票率が33%に届かない場合、開票が中断され現行制度は維持され、呉世勲市長は市長職辞任の決断を下さなければならない状況が到来するだろう。住民投票無産に対する与野党間の攻防が激化するだろうが、住民投票を発議した呉世勲市長とハンナラ党の負担がはるかに大きいと見られ、呉市長の辞任となればソウル市長補欠選挙の行方が不透明になるだろう。その後、総選挙、大統領選挙の政局の主導権を相当部分野党に渡すことになるだろう。

[図7] 全体回答者と投票参加意思層の住民投票選好案（%）

(2) アジェンダ競争では野党敗北、無償給食、福祉路線では選択論優位を公固化

世論戦と路線争いは与党の勝利

しかし何よりも与野党間の基本争点は無償給食の方法と基本福祉路線を巡る普遍福祉（給食）論と選択的福祉（給食）の対決であった。次期大統領選挙のアジェンダの核心変数として両極化解消策、福祉、生活の質などが浮上しており、野党にとっては好材料となる。上記の[表3]で、過去1ヶ月間に発表された主要無償給食案の選好については、ほとんどが「下位50%対象2014年全面給食案（普遍給食案）」に対する支持が53.2%～61.2%で多数の世論を占めており、「全ての学生対象2011年から小学校、2012年から中学校に全面実施する案（選択的給食案）」に対する支持は31.4%～44.3%で少数意見にとどまっている。次期総選挙、大統領選挙のアジェンダの問題として見れば、野党としては痛恨すべき点である。何よりも核心アジェンダは進歩親和的アジェンダが主導するが、当該アジェンダの政策選好ではむしろ与党の路線に世論の支持が高いからである。

1ヶ月前の世論調査と比較すると、住民投票運動期間中、特に福祉理念路線と言える普遍福祉論（政府は医療・保育・教育などの福祉サービスを全ての国民に同様に適用）対選択的福祉論（政府は国家財政を考慮し、緊急な分野、対象を選択して福祉サービスを提供する）の競争においても、野党が主張する普遍福祉論よりも与党が主張する普遍福祉論を選好する世論が公固化した点に注目すべきである。[図8]で、医療、保育、教育などの福祉サービスを全ての国民に同様に提供すべきだという普遍福祉論に対する共感率は65.7%で、1ヶ月前の65.6%に比べてほとんど変化がなかった。逆に、こうした福祉サービスを緊急な階層と部門を選択すべきだという選択的福祉論に対する支持も85.6%から82.7%へとやや低下したものの、依然として普遍福祉論の立場よりも多くの共感を得ている。すなわち、住民投票の過程を経て、与党の選択的福祉論に対する世論の優劣を狭めることにおいては全く成果を上げられなかったことを示している。

[図8] 普遍福祉路線対選択的福祉路線に対する共感度変化

普遍給食論と選択的給食論に対する拒否世論の格差を縮められず

[図9]で見られるように、無償給食案が持つ弱点に対する認識変化を見ると、まず下位所得50%対象に無償給食を実施する際に生じうる、受益学生に対するいわゆるスティグマ効果（差別意識）への懸念は、D-30時点の58.0%から現在51.4%へと減少した。同様に、普遍的給食案に対して有権者が抱いている増税の懸念も、前月76.0%から今回の調査では68.5%へと低下した。無償給食論争の過程で、各案の問題点に対する共感が同時に低下したのである。しかし、依然として選択的給食論のスティグマ効果への懸念よりも普遍給食論に対する増税懸念が大きいという点は変わらない。こうした認識の格差が、給食案選好において普遍給食論よりも選択的給食論を選好する世論が多数世論を作り出すと見ることができる。

[図9] 無償給食案別懸念理由に対する共感度変化（%）

有権者の投票棄権意思は拡散するが、民主党などの住民投票拒否運動は冷淡

さらに、もし投票率の低下で住民投票が無に帰したとしても、それを全面的に野党の勝利と解釈できるか疑問である。何よりも投票率低下の決定的な要因として作用した有権者の投票意欲の低下を、民主党など野党の住民投票運動の成果と見ることは難しいからである。[図10]で、「民主党と野党は無償給食住民投票に180億ウォンがかかり、住民投票手続き上に瑕疵があるため、住民投票に参加しないように主張する」これに対する立場を尋ねた結果、共感するという回答は1ヶ月前の33.4%から現在33.9%、共感しないという回答は59.7%から今月58.7%となった。先に見たように、有権者の間で投票参加意思は弱まっているが、野党のボイコット運動に対しては冷淡な評価が過半数を超えており、有権者の投票棄権意思は自身の判断により依存していると評価できる。

[図10] 無償給食案別懸念理由に対する共感度変化（%）

「呉市長の住民投票は大統領選挙戦略であり、住民投票と市長職を連動させるべきだ」という主張には見向きもされず

現在、野党は投票拒否運動がある程度の効果を上げていると判断し、その根拠として呉市長が推進してきた住民投票が、呉市長個人の政治的利益のために活用されているという主張と、投票結果で呉市長が成果を上げられなかった場合、市長職から辞任すべきだという主張をしているが、これに対するソウル市民の評価は冷淡な方である。呉市長が投票結果に応じて市長職を賭けるべきだという主張に対しては25.7%のみが同意し、44.7%が反対し、残りは回答を保留した。調査結果によると、呉世勲市長が市長職を連動させるべきだという主張に対しては、反対世論が賛成世論を大きく上回っている。

一方、呉世勲市長が住民投票を自身の対大統領選挙戦略の一環として活用しているという主張に対しては31.6%が同意したが、53.5%はこれに同意しなかった。民主党支持層とその他の野党がそれぞれ54.1%、59.6%で呉世勲市長の真摯さに対して批判的である一方、ハンナラ党支持層と無党派層で同意する割合は20.7%、29.5%と低かった。

結局、投票率未達で住民投票が無に帰した場合、短期的には民主党をはじめとする野党に有利な政治地形が 마련されるのは事実である。しかし、次期大統領選挙の核心アジェンダにおいて、有権者の政策選好の次元では選択主義が公固化されたことにより、以降のイシュー葛藤過程で主導権を握ることが容易ではない可能性があり、住民投票の無産が民主党と野党のリーダーシップとそれに対する有権者の支持の結果ではないという点を、野党も留意する必要があるだろう。■

[図11] 呉市長に対する政治攻勢の効果（%）