[EAI-CISS NASD 2010 Security Briefings Series No.1] Инцидент с «Чхонан» и политика США в отношении ядерной проблемы Северной Кореи: анализ, перспективы и выводы для Китая и Южной Кореи

1. Постановка проблемы: безопасность в Северо-Восточной Азии и инцидент с «Чхонан»

Северо-Восточная Азия, в центре которой находится Корейский полуостров, является ареной деятельности таких держав, как Китай, Япония и Россия. Кроме того, сверхдержава США оказывает прямое или косвенное влияние, считаясь ключевым игроком в регионе. Северо-Восточная Азия, где во времена холодной войны остро противостояли друг другу коммунистический и свободный лагеря по обе стороны границы между Северной и Южной Кореей, даже после окончания холодной войны остается зоной различных напряженностей. Северная и Южная Корея до сих пор находятся в состоянии противостояния без объединения, а Китай и Тайвань также остаются разделенными. Япония ведет территориальные споры со всеми тремя соседними странами. В отношении Северной и Южной Кореи Южная Корея поддерживает союзнические отношения с США, а Северная Корея — с Китаем, при этом США также находятся в союзнических отношениях с Японией. Кроме того, США, Китай и Россия являются постоянными членами Совета Безопасности ООН и одновременно занимают ведущие позиции в мировом рейтинге военной мощи. Таким образом, в этом регионе сосредоточены державы мирового уровня, и существуют различные напряженности и ограничения. Однако, с другой стороны, здесь расположены три ведущие страны мировой экономики, и экономические и человеческие обмены между ними очень активны, а экономическая взаимозависимость между этими странами углубляется. Более того, в условиях недавнего мирового экономического кризиса экономическая мощь Северо-Восточной Азии, включая Китай, Японию и Южную Корею, оценивается как еще более важная. В конечном итоге Северо-Восточная Азия может быть оценена как сложная среда безопасности, где одновременно происходят противостояние, конкуренция и сотрудничество.

В этих условиях ядерная программа Северной Кореи серьезно угрожает региональной стабильности. Ядерная программа Северной Кореи представляет собой смертельную угрозу для безопасности Корейского полуострова, поскольку она нарушает военный баланс между Северной и Южной Кореей, находящимися в состоянии перемирия. Это не только усиливает напряженность в отношениях между Севером и Югом, повышая вероятность конфликта, но и может спровоцировать наращивание вооружений Южной Кореей. Аналогично, с точки зрения безопасности в Северо-Восточной Азии, обладание ядерным оружием Северной Кореей несет в себе потенциал для цепной реакции в регионе, включая возможное обретение ядерного оружия Японией, которая уже обладает достаточным потенциалом для его разработки, или Тайванем, что вызывает наибольшее беспокойство у Китая. Это также может повлиять на наращивание вооружений Японией и Тайванем, положив начало гонке вооружений в регионе. Ядерная программа Северной Кореи, находящаяся в центре этих проблем, понимается как попытка одновременно преодолеть внутренние проблемы и внешние угрозы. В условиях серьезных экономических трудностей, которые могут привести к краху режима, обладание ядерным оружием считается необходимым для обеспечения стабильности режима в условиях ухудшения здоровья Ким Чен Ира и связанного с этим вопроса преемственности. Одновременно с этим, в условиях углубляющегося военного дисбаланса между Севером и Югом после окончания холодной войны, Северная Корея стремится компенсировать это путем обладания ядерным оружием и одновременно получить необходимые компенсации в процессе переговоров с США или Южной Кореей при условии отказа от ядерного оружия (Shin Sung-ho 2010, 140-144; Wang 2009, 52-53).

С момента первого проявления ядерной проблемы Северной Кореи в 1993 году, во время первого ядерного кризиса, правительство США, начиная с администрации Клинтона, прилагало усилия к тому, чтобы Северная Корея отказалась от ядерного оружия. Однако в этот период Северная Корея, получая необходимые компенсации от США в ходе ядерных переговоров с Клинтоном и Бушем, одновременно продолжала тайно развивать ядерное оружие. Напротив, США, не добившись денуклеаризации Северной Кореи, как ожидалось от переговоров, столкнулись с ситуацией, когда Северная Корея стала представлять большую угрозу, оказывая давление на США благодаря более развитой и реальной ядерной программе. Эти результаты являются следствием политических неудач двух предыдущих администраций, и администрация Обамы не намерена повторять эти ошибки. Обама с момента своего избрания демонстрировал решимость решить ядерную проблему Северной Кореи и четко обозначил ядерную проблему Северной Кореи как приоритетную задачу национальной безопасности (The White House 2010, 4; 23-24). Поэтому были предприняты различные дипломатические меры для оказания давления на Северную Корею, центральным элементом которых стали экономические санкции, введенные в действие Резолюцией 1874 Совета Безопасности ООН после второго ядерного испытания. Правительство Ли Мён Бака в Южной Корее также заняло жесткую позицию по отношению к Северной Корее, демонстрируя иную позицию по сравнению с предыдущими правительствами.

В то время как Южная Корея, США и другие страны оказывали давление на Северную Корею с целью отказа от ядерного оружия, 26 марта произошло событие, когда Северная Корея атаковала и потопила южнокорейский корвет «Чхонан», что привело к гибели или исчезновению 46 членов экипажа южнокорейских ВМС. Это было явное провокационное действие северокорейских военных, повлекшее за собой самые большие потери. Хотя между Севером и Югом Кореи несколько раз происходили столкновения после перемирия, инцидент с «Чхонаном» стал самым серьезным. До инцидента с «Чхонаном» отношения между Севером и Югом, а также между США и Северной Кореей уже были недружелюбными, но после инцидента они еще больше ухудшились. Инцидент с «Чхонаном», произошедший в контексте усилий по решению ядерной проблемы Северной Кореи в сложной обстановке безопасности Северо-Восточной Азии, резко обострил ситуацию в регионе. Администрация Обамы также решительно осудила действия Северной Кореи и заняла жесткую позицию. Этот инцидент произошел в тот момент, когда США уже прилагали усилия для решения ядерной проблемы Северной Кореи. Поэтому неудивительно, что после инцидента с «Чхонаном» появились прогнозы о ужесточении политики США в отношении Северной Кореи. Таким образом, возникает вопрос о том, какое влияние оказал инцидент с «Чхонаном» на политику США в отношении Северной Кореи, особенно на политику в отношении ядерной проблемы. Однако, несмотря на явную жесткую реакцию Южной Кореи, вопреки многим ожиданиям, существенных изменений в политике США в отношении Северной Кореи не наблюдается. Для понимания этого явления требуется всесторонний анализ и рассмотрение вариантов ядерной политики США в отношении Северной Кореи.

2. Варианты ядерной политики США в отношении Северной Кореи

Цель ядерной политики США в отношении Северной Кореи заключается в том, чтобы заставить Северную Корею отказаться от ядерного оружия. Это означает не только прекращение нынешней ядерной программы, но и отсутствие намерений обладать ядерным оружием в будущем. Хотя определение принуждения (coercion) в целом не является общепринятым, оно обычно определяется как способность заставить другую сторону действовать иначе посредством угрозы применения военной силы и ограниченного применения военной силы для подтверждения этой угрозы (Byman and Waxman 2002, 30). Аналогично, стратегия принудительной дипломатии (coercive diplomacy) заключается в убеждении другой стороны прекратить угрожающие действия посредством угроз или ограниченного применения военной силы (Craig and George 1983, 189). Таким образом, в международных отношениях принуждение или принудительная дипломатия могут рассматриваться как действия, когда одно государство оказывает давление на другое, чтобы заставить его сделать что-то нежелательное или отказаться от чего-либо. Однако такая принудительная дипломатия может использовать не только угрозы или санкции, но и положительные вознаграждения или гарантии (George 1991, 10-11). То есть, посредством угроз или санкций, а также стимулов (inducement), заставить другую сторону совершить действия, желаемые принуждающим государством.

В этом контексте различные меры, принимаемые США для того, чтобы Северная Корея отказалась от ядерного оружия, в значительной степени подпадают под категорию принудительной дипломатии. В первой Стратегии национальной безопасности (NSS) администрации Обамы говорится: «Если Северная Корея откажется от своей программы ядерного оружия, она сможет участвовать в процессе политической и мирной интеграции с международным сообществом, но если Северная Корея откажется от этих международных обязательств, мы будем добиваться различных средств (multiple means) для дальнейшей изоляции Северной Кореи и обеспечения ее соблюдения международных норм нераспространения» (The White House 2010, 23-24). Это указывает на то, что ядерная политика США, хотя и носит риторический характер, демонстрирует форму принудительной дипломатии, сочетающейся со стимулами.

Более конкретно, ядерная политика США в отношении Северной Кореи проявляется в трех вариантах, основанных на принуждении и своего рода стимулах. В плане принуждения можно выделить два варианта политики, которые США могут выбрать: один — применение ограниченной военной силы, а другой — оказание давления посредством санкций. Первый вариант проявляется в виде точечных ударов (surgical strike) по ядерным объектам, а второй — в виде экономических санкций (economic sanction). Вариант отказа от ядерного оружия посредством стимулов заключается в том, чтобы убедить Северную Корею отказаться от него самостоятельно, что означает метод диалога и компромисса, то есть дипломатические переговоры (diplomatic negotiation). США стремятся к тому, чтобы Северная Корея осознала, что отказ от ядерного оружия выгоднее, чем его разработка, благодаря определенному уровню компенсаций, и отказалась от него самостоятельно. Каждый из этих вариантов будет выбран в зависимости от политического решения США, исходя из предположения о его осуществимости. И, по сути, эти варианты США, то есть военные удары (military strike), экономические санкции и дипломатические переговоры, уже рассматривались во время первого ядерного кризиса при администрации Клинтона (Chung 2007, 87).

(1) Ограниченное применение военной силы (surgical strike)

Ограниченное применение военной силы как средство принуждения является важным вариантом в американской внешней политике. В качестве примера можно привести бомбардировку Югославии силами НАТО с целью прекращения политики репрессий Милошевича в отношении албанского населения. В контексте ядерной политики США в отношении Северной Кореи можно предположить точечные удары по объектам, связанным с разработкой ядерного оружия, таким как ядерные объекты в Йонбёне, или точечные удары по другим военным объектам. В строгом смысле принуждение заключается в достижении цели с помощью ограниченной военной силы, а не полномасштабной войны, поэтому ограниченные точечные удары являются наиболее типичным вариантом принудительной дипломатии.

Конечно, США могут предположить и полномасштабную войну, как в случае с Ираком, а не принуждение, при использовании военной силы. Однако вероятность этого очень мала и фактически является неприемлемым вариантом. Это связано с тем, что условия для полномасштабного применения военной силы очень сложны и фактически невозможны. После окончания холодной войны военные вмешательства (military intervention) США начали приобретать иной характер. Во времена холодной войны сверхдержавы были разделены на восточный и западный блоки и конкурировали на основе враждебных идеологий, а между южным и северным полушариями существовал разрыв в уровне развития, что делало невозможным достижение консенсуса в международных организациях, таких как ООН (Cronin 2002, 157). Однако после окончания холодной войны Совет Безопасности ООН, который ранее не играл существенной роли, быстро одобрил военное вмешательство в ответ на вторжение Ирака в Кувейт в 1990 году без применения права вето постоянными членами. С тех пор США использовали Совет Безопасности ООН как дипломатический инструмент для получения одобрения международного сообщества на военное вмешательство. Хотя после войны в Персидском заливе ни разу не было получено явного одобрения на применение военной силы, по крайней мере, были приняты резолюции, которые впоследствии получили признание или, по крайней мере, могли быть использованы в качестве предлога. В случаях таких как война в Ираке или Афганистане, полномасштабное военное вторжение США стало возможным, поскольку международное сообщество признало, что американская территория подверглась нападению в результате терактов 11 сентября. В конечном итоге, чтобы США могли мобилизовать крупномасштабные военные силы для подавления Северной Кореи, необходимо решить вопрос легитимности, а пока Китай, союзник Северной Кореи, остается постоянным членом Совета Безопасности, легитимность через ООН обеспечить невозможно. Без ситуации, когда США подвергаются нападению со стороны Северной Кореи, то есть ситуации, когда можно реализовать право на самооборону, предусмотренное Уставом ООН, нет оснований для полномасштабной атаки на Северную Корею.

Следовательно, диапазон применения военной силы, который США могут использовать против Северной Кореи, неизбежно ограничен. В конечном итоге ограниченное применение военной силы является наиболее высоким вариантом, который могут выбрать США. Однако даже в случае ограниченного применения военной силы, например, точечных ударов по ядерным объектам, необходимо учитывать дипломатическую позицию Китая. Это связано с тем, что договор о союзе, заключенный между Северной Кореей и Китаем, содержит положение о автоматическом вмешательстве в случае внешней агрессии. Учитывая стратегическую важность Северной Кореи для Китая, при выборе варианта ограниченного применения военной силы необходимо будет тщательно учитывать ответные меры Китая и его реакцию. В конечном итоге, даже ограниченное применение военной силы оценивается как маловероятное.

(2) Экономические санкции (economic sanction)

Использование экономических средств для влияния на действия других стран в рамках государственной политики включает в себя как санкции, так и стимулы. Среди них экономические санкции используются с целью принуждения целевой страны к соблюдению намерений страны, вводящей санкции (Blanchard, Mansfield, and Ripsman 2000, 3). Это принуждение к изменению поведения другой стороны посредством сокращения финансовой помощи, запрета торговли и инвестиций, замораживания активов. Такие санкции оказывают давление не только в экономическом, но и в политическом и военном плане на целевую страну. США фактически использовали экономические санкции с целью предотвращения распространения оружия массового уничтожения и баллистических ракет, содействия правам человека, прекращения поддержки терроризма, искоренения наркотиков, защиты окружающей среды, прекращения вооруженных вторжений, смены правительства и т. д. (Haass 1998, 1-2). Эти экономические санкции часто использовались в ситуациях, когда применение военной силы было затруднено.

В контексте ядерной политики Северной Кореи США также используют эти экономические санкции. В связи с двумя ядерными испытаниями, проведенными Северной Кореей, Совет Безопасности ООН принял соответствующие резолюции, вводящие эти санкции в действие. Администрация Обамы в сотрудничестве с международным сообществом проводит экономические санкции на основе Резолюции 1874. Влияние и эффективность санкций могут рассматриваться не только с точки зрения прямого воздействия самих санкций на экономику целевой страны, но и с точки зрения конечного изменения дипломатического и военного поведения целевой страны (Seong Chae-gi 2009, 11). Поэтому в таких случаях необходимо четко определить цель санкций США в отношении Северной Кореи, то есть конечный результат (end state), которого США стремятся достичь. США могут поставить цель свержения режима путем усугубления и без того серьезных экономических трудностей Северной Кореи посредством экономических санкций, или же могут поставить цель принуждения к отказу от ядерного оружия путем сильного экономического давления, или же могут поставить цель принуждения Северной Кореи к переговорам...