[EAI-CISS NASD 2010 Security Briefings Series No.1] 千安艦事件と米国の北朝鮮核問題政策：分析と展望、そして中韓両国への含意

1. 問題提起：東アジアの安全保障情勢と千安艦事件

朝鮮半島が中心に位置する東アジアには、中国、日本、ロシアのような大国が存在する。ここに超大国である米国が直接的・間接的に影響力を行使し、東アジアの主要なアクターと見なされている。冷戦期には南北朝鮮を境界に共産陣営と自由陣営が緊密に対立していた東アジアは、冷戦終結後の今日においても様々な緊張要因が存在する。南北朝鮮は依然として統一されないまま対峙しており、中国と台湾も分断されたままである。日本は周辺3カ国すべてと領土紛争を抱えている。南北朝鮮を巡っては、韓国は米国と、北朝鮮は中国と同盟関係を維持しており、同時に米国は日本とも同盟関係にある。また、米国、中国、ロシアはいずれも国連安保理常任理事国であると同時に、世界の軍事力ランキングで上位を占めている。このように、世界レベルの大国がこの地域のアクターとして集中しており、様々な緊張と制約が存在する。しかし一方で、世界経済の上位3カ国が位置しており、相互の経済交流と人的交流が非常に活発に進められており、これらの国々の間の経済的な相互依存も深化している。さらに、最近の世界経済危機の中で、中国、日本、韓国を含む東アジアの経済力がより重要に評価されている。結局、東アジアは対立と競争、そして協力が同時に起きている複雑な安全保障環境として評価できるのである。

このような状況の中で、北朝鮮の核開発は地域の安定性を深刻に脅かしている。北朝鮮の核開発は、休戦状態にある南北朝鮮の軍事的均衡を脅かすため、一次的に朝鮮半島安全保障に致命的である。南北関係の緊張を高め、衝突の可能性が高まるのはもちろん、韓国の軍備増強を誘発する可能性がある。同様に、東アジアの安全保障環境の側面から見ても、北朝鮮の核保有は、事実上核開発能力を十分に保有している日本や、中国が最も懸念する台湾の核保有など、域内での連鎖的な核保有の可能性を秘めており、日本と台湾の軍備増強にも影響を与え、域内での軍拡競争の端緒を提供する可能性もある。これらの問題の中心となる北朝鮮の核開発は、北朝鮮内部の問題と外部の脅威を同時に打開するためのものと理解される。深刻な経済難により体制崩壊の可能性が観測される中で、金正日の健康悪化とそれに伴う後継体制において、政権の安定性を得るために核保有が不可欠であるという国内的な意図と同時に、冷戦後、南北間の軍事力不均衡が深化するにつれて、核保有を通じてこれを挽回し、同時に非核化を条件として米国や韓国との交渉過程で必要な補償を得ることができるという対外的な意図を同時に持っているのである（申成浩 2010, 140-144; Wang 2009, 52-53）。

米国は、北朝鮮の核問題が初めて明らかになり始めた1993年の第一次北朝鮮核危機当時、クリントン政権以来、米国政府は北朝鮮の核開発を断念させるために努力してきた。しかし、この期間中に北朝鮮は、クリントン政権およびブッシュ政権との核交渉を通じて米国から必要な補償を得る一方で、秘密裏に核開発を継続してきた。逆に米国は、交渉の結果として期待していた北朝鮮の非核化を得るどころか、むしろ北朝鮮がより発展し、実体化された核開発を通じてより大きな脅威として米国を圧迫する状況に直面することになった。このような結果は、過去二つの政権の政策的失敗によるものであり、今回のオバマ政権は、そのような過ちを再び犯さないようにするだろう。オバマ大統領は就任以前から北朝鮮核問題解決への意志を示しており、明確に北朝鮮の核問題を最上位の国家安全保障議題として位置づけている（The White House 2010, 4; 23-24）。したがって、様々な外交的手段を通じて北朝鮮を圧迫しており、その中心となるのが、第二次北朝鮮核実験以降、安保理決議1874号によって発効された経済制裁であった。韓国の李明博（イ・ミョンバク）政権もまた、北朝鮮に対して強硬な立場を示し、以前の政権とは異なる姿勢を維持してきた。

韓国と米国をはじめとする多くの国々が核放棄を求めて北朝鮮を圧迫する中、3月26日、北朝鮮が韓国海軍の千安艦を攻撃し沈没させる事件が発生した。休戦以来、何度か南北朝鮮が交戦したことはあったが、今回の千安艦事件は、韓国海軍兵士46名が死亡または行方不明となるなど、最も大きな被害をもたらした明白な北朝鮮軍の挑発行為であった。千安艦事件以前から南北関係と米朝関係はすでに友好的ではなかったが、事件後さらに悪化した。東アジアの複雑な安全保障環境と、その中で発生した北朝鮮核問題を解決するための動きが進む中で発生した千安艦事件は、東アジア情勢を急激に緊張させた。オバマ政権もまた、このような北朝鮮の行為を強く非難し、北朝鮮に対して強硬な姿勢をとった。今回の千安艦事件は、すでに北朝鮮核問題の処理に苦慮していた米国の状況下で発生したものであった。したがって、千安艦事件以降、米国の対北朝鮮政策がより強硬になるという観測が出るのも無理はない。このように、千安艦事件が米国の対北朝鮮政策、特に北朝鮮核問題政策にどのような影響を与えたのかという問いが提起されている。しかし、韓国が明確に対北朝鮮強硬策で対応する中で、多くの予想とは異なり、米国の対北朝鮮政策に重要な変化は観測されない。このような現象を理解するためには、米国の北朝鮮核政策オプションに対する全般的な分析と検討が求められる。

2. 米国の対北朝鮮核政策オプション

米国の対北朝鮮核政策の目標は、北朝鮮が核を断念するようにすることである。これは、現在の核プログラムの廃棄はもちろん、将来にわたっても核保有の意思を持たないようにすることを意味する。一般的に、強制（coercion）の定義は合意されたものではないが、概して、軍事力の使用という脅威と、その脅威を証明するための限定的な軍事力の使用を通じて、相手に異なる行動を促すことができる能力を強制と定義する（Byman and Waxman 2002, 30）。これと同様に、強制外交（coercive diplomacy）戦略は、相手国の脅威的な行為を中断させるために、脅威や限定的な軍事力によって説得することである（Craig and George 1983, 189）。したがって、国際政治において、一国が圧力を加えて相手国に望まないことをさせたり、断念させたりすることを強制（coercion）、または強制外交（coercive diplomacy）と見なすことができる。しかし、このような強制外交は、相手国に脅威を通じて影響を与えるのと同様に、肯定的な報酬や保証を利用することもできる（George 1991, 10-11）。すなわち、脅威または制裁とともに、誘因（inducement）を通じて相手国に強制国が望む行動をさせるのである。

このような点から見ると、米国が北朝鮮に核を放棄させるために様々な手段を使用することは、大きく強制外交の範疇に該当する。オバマ政権の最初の国家安全保障戦略（NSS）では、「もし北朝鮮が核兵器プログラムを廃棄すれば、国際共同体と共に政治的、平和的な統合のプロセスに参加できるだろう。しかし、北朝鮮がこのような国際的義務を拒否する場合、我々は北朝鮮をさらに孤立させ、国際的な非拡散規範に順応させるために、複数の手段（multiple means）を追求するだろう」と述べている（The White House 2010, 23-24）。これは、米国の対北朝鮮核政策が、修辞的ではあるが、誘因とともに強制外交の形態を示していることを示している。

より具体的に、米国の対北朝鮮核政策は、強制の次元と一種の誘因の次元から、大きく三つのオプションとして現れる。強制の次元において、米国が選択可能な対北朝鮮政策の選択肢（option）は二つに区分できる。一つは限定的な水準の軍事力を使用することであり、もう一つは制裁を通じて圧力を 행사することである。前者は精密爆撃（surgical strike）として現れ、後者は経済制裁（economic sanction）として現れる。誘因を通じた北朝鮮核放棄のオプションは、北朝鮮を説得して自ら核を放棄させることであり、対話と妥協を通じた方法、すなわち外交交渉（diplomatic negotiation）を意味する。米国は、北朝鮮に一定水準の補償を通じて、核開発よりも核放棄が利益になるものと認識させ、自ら核を放棄させる。これらの各オプションはすべて、その可能性が前提とされた状態で、米国の政策的判断によって選択されるだろう。そして基本的に、これらの米国のオプション、すなわち軍事攻撃（military strike）、経済制裁、そして外交交渉は、すでに過去のクリントン政権の第一次北朝鮮核危機時に考慮されていたものである（Chung 2007, 87）。

（1）限定的な軍事力使用（surgical strike）

強制の手段として限定的な軍事力を使用することは、米国の対外政策において重要に使用されるオプションである。代表的な例として、コソボ内戦でミロシェビッチがアルバニア系住民に対する抑圧政策を中止させるために、北大西洋条約機構（NATO）が空襲を敢行したことが挙げられる。米国の対北朝鮮核政策オプションにおいては、寧辺（ニョンビョン）核施設のような核開発関連地域に対する精密爆撃や、その他の軍事施設に対する精密爆撃などが想定される。厳密な意味で、強制は全面戦争を経ずに限定的な軍事力によって目標を達成することであるため、限定的な精密爆撃は強制外交の最も代表的なオプションである。

もちろん、米国が軍事力を使用するにあたって、強制ではなくイラク戦争のような全面戦争も想定しうる。しかし、その可能性は非常に低く、事実上選択できないオプションと考えられる。これは、全面的な軍事力使用が可能となる条件が非常に厳しく、事実上不可能であるためである。冷戦終結後、米国の軍事介入（military intervention）は以前とは異なる様相を見せ始めた。冷戦期には、東西の陣営に大国が分断され、敵対的なイデオロギーで競争しており、南半球と北半球の間には発展の程度と格差によって調和することができない状況であったため、国連のような国際共同体が意見の一致を得ることは不可能であった（Cronin 2002, 157）。しかし、冷戦終結により、これまであまり役割を果たせなかった国連安保理が、1990年のイラクのクウェート侵攻に対して、常任理事国の拒否権行使なしに迅速に武力介入を承認した。その後、米国は軍事介入のために国際社会の承認を得ようと、国連安保理を外交的手段として使用した。ただし、湾岸戦争以降、一度もこのような武力使用の明示的な承認を得たことはないが、少なくとも事後に正当性を承認されたり、あるいは少なくとも名分として活用できる決議を通過させた。イラク戦争やアフガニスタン戦争のような場合は、9.11同時多発テロによって米本土が攻撃されたという点が国際社会で認められ、米国の全面戦争が可能となった。結局、米国が大規模な軍事力を動員して北朝鮮を制圧するためには、正当性の問題を解決しなければならないが、北朝鮮と友好関係にある中国が安保理常任理事国である限り、国連を通じて正当性を確保することはできない。北朝鮮によって米国が攻撃される、すなわち国連憲章で明示された自衛権を行使できる状況が発生する前には、北朝鮮を全面的に攻撃する根拠がないのである。

したがって、米国が北朝鮮に使用できる軍事力の範囲は限定的にならざるを得ない。結局、限定的な軍事力の使用は、米国が選択できる最も高い水準のオプションなのである。しかし、核施設に対する精密爆撃のように、限定的に軍事力が使用される場合であっても、必ず中国の外交的立場を考慮しなければならない。北朝鮮が中国と締結した同盟条約には、外部からの侵略に自動的に介入する条項が含まれているためである。北朝鮮が持つ戦略的価値が中国にとって非常に重要に認識されている点を考慮すると、限定的な軍事力使用オプションは、その後の中国の反発とそれに対する対応も重要に考慮されなければならないだろう。結局、限定的であっても軍事力を使用することは、可能性が低く評価される。

（2）経済制裁（economic sanction）

国家政策として経済的手段を通じて他国の行動に影響を与えることは、制裁と誘因の両方を含む。その中でも経済制裁は、対象国に制裁国の意図に順応するように強制する目的で使用される（Blanchard, Mansfield, and Ripsman 2000, 3）。これは、金融支援の減少、貿易と投資の禁止、資産の凍結といった方法を通じて、相手国の行動の変化を強制するものである。このような制裁は、経済的にだけでなく、政治的あるいは軍事的にも対象国に圧力をかけるものであり、実際に米国は大量破壊兵器と弾道ミサイルの拡散阻止、人権の増進、テロ支援の停止、麻薬の根絶、環境保護、武力侵攻の停止、政府の交代などを目的として経済制裁を使用してきた（Haass 1998, 1-2）。このような経済制裁は、軍事力使用が困難な状況で頻繁に使用された。

北朝鮮核政策においても、米国はこのような経済制裁を使用している。北朝鮮が実施した二度の核実験を通じて、国連安保理はそれぞれ決議を採択し、これらの制裁を発効させた。オバマ政権は、決議1874号に基づき、国際社会と連携して経済制裁を進めている。制裁の影響と効果は、制裁自体が対象国の経済に与える直接的な影響に加え、より究極的には対象国の外交的、軍事的行動の変化を導く側面も考慮できる（成采基 2009, 11）。したがって、このような場合、米国にとって対北朝鮮制裁の目的、すなわち北朝鮮に引き出したい最終状態（end state）が何であるかを明確にすることが必要である。米国は、経済制裁を通じて、すでに深刻な北朝鮮の経済難をさらに悪化させ、体制を転覆させる目的を設定することもあれば、あるいは強力な経済的圧力によって核放棄そのものを強要する目的を設定することもあれば、北朝鮮が交渉に応じるように強要する目的を設定することもできる…（続く）