[EAI-CISS NASD 2010 Security Briefings Series No.1] El incidente del Cheonan y la política de Estados Unidos sobre el problema nuclear de Corea del Norte: análisis, perspectivas e implicaciones para China y Corea

1. Planteamiento del problema: El entorno de seguridad en el noreste de Asia y el incidente del Cheonan

El noreste de Asia, con la península de Corea en su centro, alberga a potencias como China, Japón y Rusia. A esto se suma la influencia directa e indirecta de la superpotencia Estados Unidos, que es considerado un actor principal en la región. El noreste de Asia, que durante la Guerra Fría fue un escenario de intensa confrontación entre el bloque comunista y el bloque libre, delimitado por Corea del Norte y Corea del Sur, todavía presenta diversos factores de tensión en la actualidad. Las dos Coreas permanecen divididas y sin reunificarse, y China y Taiwán también siguen divididas. Japón mantiene disputas territoriales con los tres países circundantes. En torno a las dos Coreas, Corea del Sur mantiene una alianza con Estados Unidos, mientras que Corea del Norte mantiene una alianza con China; al mismo tiempo, Estados Unidos también tiene una alianza con Japón. Además, Estados Unidos, China y Rusia son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU y ocupan los primeros puestos en el ranking militar mundial. De esta manera, potencias de talla mundial se concentran como actores en esta región, y existen diversas tensiones y restricciones. Sin embargo, por otro lado, se encuentran aquí las tres principales economías del mundo, y los intercambios económicos y personales son muy activos, y la interdependencia económica entre estos países se está profundizando. Más aún, en medio de la reciente crisis económica mundial, la fuerza económica del noreste de Asia, que incluye a China, Japón y Corea del Sur, se evalúa como cada vez más importante. En definitiva, el noreste de Asia puede ser evaluado como un entorno de seguridad complejo donde la confrontación, la competencia y la cooperación ocurren simultáneamente.

En este contexto, el desarrollo de armas nucleares por parte de Corea del Norte amenaza gravemente la estabilidad regional. El desarrollo nuclear de Corea del Norte es primordialmente fatal para la seguridad de la península de Corea, ya que amenaza el equilibrio militar entre Corea del Norte y Corea del Sur, que se encuentran en un estado de armisticio. No solo aumenta la tensión en las relaciones intercoreanas y la posibilidad de conflicto, sino que también puede provocar un aumento del gasto militar de Corea del Sur. De manera similar, en términos del entorno de seguridad del noreste de Asia, la posesión de armas nucleares por parte de Corea del Norte tiene el potencial de desencadenar una proliferación nuclear en cadena en la región, como la posesión de armas nucleares por parte de Japón, que ya posee una capacidad de desarrollo nuclear suficiente, o Taiwán, que es la mayor preocupación de China. También podría influir en el aumento del gasto militar de Japón y Taiwán, sentando las bases para una carrera armamentista regional. Se entiende que el desarrollo nuclear de Corea del Norte, que se encuentra en el centro de estos problemas, tiene como objetivo superar simultáneamente los problemas internos de Corea del Norte y las amenazas externas. En medio de la posibilidad de un colapso del régimen debido a graves dificultades económicas, se entiende que la posesión de armas nucleares es esencial para obtener la estabilidad del régimen en el contexto de la salud deteriorada de Kim Jong-il y la consiguiente sucesión. Al mismo tiempo, existe una intención externa de compensar el desequilibrio militar con Corea del Sur y Estados Unidos que se ha profundizado desde el fin de la Guerra Fría, y obtener compensaciones necesarias en el proceso de negociación con Estados Unidos o Corea del Sur a cambio de la desnuclearización (Shin Sung-ho 2010, 140-144; Wang 2009, 52-53).

Desde la primera crisis nuclear norcoreana en 1993, cuando el problema nuclear de Corea del Norte comenzó a manifestarse, los gobiernos de Estados Unidos, desde la administración Clinton, han intentado disuadir a Corea del Norte de desarrollar armas nucleares. Sin embargo, durante este período, Corea del Norte obtuvo las compensaciones necesarias de Estados Unidos a través de negociaciones nucleares con Clinton y Bush, mientras continuaba secretamente su desarrollo nuclear. Por el contrario, Estados Unidos, en lugar de lograr la desnuclearización de Corea del Norte que esperaba como resultado de las negociaciones, se encontró en una situación en la que Corea del Norte lo presionaba con una amenaza mayor a través de un desarrollo nuclear más avanzado y sustancial. Estos resultados se deben a los fracasos políticos de las dos administraciones anteriores, y la administración Obama actual no querrá cometer los mismos errores. Obama ha mostrado su voluntad de resolver el problema nuclear de Corea del Norte antes de asumir el cargo y ha designado claramente el problema nuclear de Corea del Norte como una de las principales prioridades de seguridad nacional (The White House 2010, 4; 23-24). Por lo tanto, ha presionado a Corea del Norte a través de diversos medios diplomáticos, siendo las sanciones económicas, impuestas tras la segunda prueba nuclear y en virtud de la Resolución 1874 del Consejo de Seguridad, el eje central. El gobierno de Lee Myung-bak de Corea del Sur también ha adoptado una postura firme hacia Corea del Norte, manteniendo una actitud diferente a la de los gobiernos anteriores.

Mientras Corea del Sur, Estados Unidos y varios otros países presionan a Corea del Norte para que renuncie a sus armas nucleares, el 26 de marzo ocurrió un incidente en el que Corea del Norte atacó y hundió el buque Cheonan de la Armada de Corea del Sur. Aunque hubo varios enfrentamientos entre Corea del Norte y Corea del Sur después del armisticio, el incidente del Cheonan fue una clara provocación del ejército norcoreano que causó la mayor pérdida, con 46 miembros de la Armada de Corea del Sur muertos o desaparecidos. Antes del incidente del Cheonan, las relaciones intercoreanas y las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte ya eran tensas, pero empeoraron aún más después del incidente. El incidente del Cheonan, que ocurrió en medio de los esfuerzos por resolver el complejo entorno de seguridad del noreste de Asia y el problema nuclear norcoreano dentro de él, intensificó drásticamente la situación en el noreste de Asia. La administración Obama también condenó enérgicamente las acciones de Corea del Norte y adoptó una postura firme hacia el país. El incidente del Cheonan ocurrió mientras Estados Unidos ya estaba lidiando con el problema nuclear de Corea del Norte. Por lo tanto, no es irrazonable suponer que la política de Estados Unidos hacia Corea del Norte se volvería más dura después del incidente del Cheonan. Surge así la pregunta de qué impacto tuvo el incidente del Cheonan en la política de Estados Unidos hacia Corea del Norte, especialmente en su política sobre el problema nuclear norcoreano. Sin embargo, a pesar de las expectativas de muchos, no se observa un cambio significativo en la política de Estados Unidos hacia Corea del Norte, mientras Corea del Sur responde con una política firme. Para comprender este fenómeno, se requiere un análisis y una revisión general de las opciones de política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte.

2. Opciones de política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte

El objetivo de la política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte es disuadir a Corea del Norte de desarrollar armas nucleares. Esto significa no solo el desmantelamiento del programa nuclear actual, sino también la ausencia de la intención de poseer armas nucleares en el futuro. Generalmente, aunque no hay una definición acordada, la coerción se define como la capacidad de inducir a la contraparte a actuar de manera diferente mediante la amenaza del uso de la fuerza militar y el uso limitado de la fuerza militar para demostrar esa amenaza (Byman y Waxman 2002, 30). De manera similar, la estrategia de diplomacia coercitiva es persuadir a la contraparte para que cese sus acciones amenazantes mediante amenazas o el uso limitado de la fuerza militar (Craig y George 1983, 189). Por lo tanto, en las relaciones internacionales, la coerción o la diplomacia coercitiva se refiere a un país que ejerce presión para que otro país haga algo que no desea o se abstenga de hacerlo. Sin embargo, esta diplomacia coercitiva puede utilizar no solo la influencia a través de amenazas, sino también recompensas o garantías positivas (George 1991, 10-11). Es decir, se trata de lograr que la contraparte realice las acciones deseadas por el país coercitivo mediante incentivos junto con amenazas o sanciones.

Desde esta perspectiva, el uso de diversos medios por parte de Estados Unidos para lograr que Corea del Norte renuncie a sus armas nucleares entra en la categoría general de diplomacia coercitiva. La primera Estrategia de Seguridad Nacional (NSS) de la administración Obama establece: "Si Corea del Norte desmantela su programa de armas nucleares, podrá participar en un proceso de integración política y pacífica con la comunidad internacional, pero si Corea del Norte se niega a cumplir estas obligaciones internacionales, buscaremos múltiples medios para aislar aún más a Corea del Norte y obligarla a cumplir las normas internacionales de no proliferación" (The White House 2010, 23-24). Esto indica que la política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte, aunque retórica, muestra una forma de diplomacia coercitiva junto con incentivos.

Más concretamente, la política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte se presenta en tres opciones principales, una de coerción y otra de incentivos. En cuanto a la coerción, se pueden distinguir dos opciones de política de Estados Unidos hacia Corea del Norte: una es el uso limitado de la fuerza militar y la otra es el ejercicio de presión mediante sanciones. La primera se manifiesta como un bombardeo quirúrgico (surgical strike) a las instalaciones nucleares, y la segunda como sanciones económicas (economic sanction). La opción de renunciar a las armas nucleares mediante incentivos consiste en persuadir a Corea del Norte para que renuncie voluntariamente a ellas, lo que significa un método de negociación y compromiso, es decir, negociación diplomática (diplomatic negotiation). Estados Unidos hace que Corea del Norte reconozca que renunciar a las armas nucleares es más beneficioso que desarrollarlas, mediante una cierta cantidad de compensación, para que renuncie voluntariamente a ellas. Cada una de estas opciones será seleccionada según el juicio político de Estados Unidos, asumiendo su viabilidad. Y, fundamentalmente, estas opciones de Estados Unidos, es decir, el ataque militar (military strike), las sanciones económicas y la negociación diplomática, ya fueron consideradas durante la primera crisis nuclear de la administración Clinton (Chung 2007, 87).

(1) Uso limitado de la fuerza militar (bombardeo quirúrgico)

El uso limitado de la fuerza militar como medio de coerción es una opción importante en la política exterior de Estados Unidos. Un ejemplo representativo es el bombardeo aéreo llevado a cabo por la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) durante la guerra de Kosovo para obligar a Milosevic a detener su política de opresión contra la población albanesa. En el caso de las opciones de política nuclear de Estados Unidos hacia Corea del Norte, se pueden contemplar bombardeos quirúrgicos a áreas relacionadas con el desarrollo nuclear, como las instalaciones nucleares de Yongbyon, u otros bombardeos a instalaciones militares. En un sentido estricto, la coerción consiste en lograr objetivos mediante el uso limitado de la fuerza militar sin recurrir a una guerra total, por lo que el bombardeo quirúrgico limitado es la opción más representativa de la diplomacia coercitiva.

Por supuesto, Estados Unidos también puede contemplar una guerra total, como la guerra de Irak, en lugar de la coerción, al usar la fuerza militar. Sin embargo, la probabilidad es muy baja y se considera una opción prácticamente inviable. Esto se debe a que las condiciones para el uso de la fuerza militar a gran escala son muy estrictas y prácticamente imposibles. Después de la Guerra Fría, la intervención militar de Estados Unidos comenzó a mostrar un patrón diferente. Durante la Guerra Fría, las potencias mundiales estaban divididas en bloques y competían con ideologías hostiles, y la brecha en el nivel de desarrollo entre el hemisferio sur y el hemisferio norte hacía imposible que la comunidad internacional, como las Naciones Unidas, llegara a un consenso (Cronin 2002, 157). Sin embargo, tras el fin de la Guerra Fría, el Consejo de Seguridad de la ONU, que hasta entonces había desempeñado un papel insignificante, aprobó rápidamente la intervención militar en respuesta a la invasión de Kuwait por parte de Irak en 1990, sin el ejercicio del veto por parte de los miembros permanentes. A partir de entonces, Estados Unidos utilizó el Consejo de Seguridad de la ONU como medio diplomático para obtener la aprobación de la comunidad internacional para la intervención militar. Aunque nunca ha obtenido una aprobación explícita para el uso de la fuerza desde la Guerra del Golfo, al menos ha logrado resoluciones que han sido aprobadas posteriormente o que al menos han servido como justificación. En casos como la guerra de Irak o la guerra de Afganistán, el ataque a la propia tierra de Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre fue reconocido por la comunidad internacional, lo que permitió la guerra total de Estados Unidos. En última instancia, para que Estados Unidos pueda movilizar una fuerza militar a gran escala para someter a Corea del Norte, debe resolver el problema de la legitimidad, y mientras China, aliada de Corea del Norte, siga siendo miembro permanente del Consejo de Seguridad, no podrá obtener legitimidad a través de la ONU. A menos que ocurra una situación en la que Estados Unidos sea atacado por Corea del Norte, es decir, una situación en la que pueda ejercer el derecho de autodefensa estipulado en la Carta de las Naciones Unidas, no habrá base para atacar a Corea del Norte de manera integral.

Por lo tanto, el alcance de la fuerza militar que Estados Unidos puede utilizar contra Corea del Norte es necesariamente limitado. En última instancia, el uso limitado de la fuerza militar es la opción de mayor nivel que Estados Unidos puede elegir. Sin embargo, incluso en el caso de un uso limitado de la fuerza militar, como un bombardeo quirúrgico a las instalaciones nucleares, es necesario tener en cuenta la posición diplomática de China. Esto se debe a que el tratado de alianza entre Corea del Norte y China incluye una cláusula de intervención automática en caso de agresión externa. Dado que el valor estratégico de Corea del Norte se considera muy importante para China, el uso limitado de la fuerza militar requerirá una cuidadosa consideración de la reacción de China y la respuesta a ella. En última instancia, el uso de la fuerza militar, incluso si es limitado, se evalúa como poco probable.

(2) Sanciones económicas (economic sanction)

El uso de medios económicos para influir en el comportamiento de otros países como política nacional abarca tanto las sanciones como los incentivos. Entre ellos, las sanciones económicas se utilizan con el propósito de obligar al país objeto a cumplir con las intenciones del país sancionador (Blanchard, Mansfield y Ripsman 2000, 3). Esto implica forzar un cambio de comportamiento en la contraparte mediante métodos como la reducción de la ayuda financiera, la prohibición de comercio e inversión, y el bloqueo de activos. Estas sanciones ejercen presión no solo económica, sino también política y militar sobre el país objeto, y de hecho, Estados Unidos ha utilizado sanciones económicas con el objetivo de prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, promover los derechos humanos, detener el apoyo al terrorismo, erradicar las drogas, proteger el medio ambiente, detener la agresión militar y cambiar gobiernos (Haass 1998, 1-2). Estas sanciones económicas se han utilizado con frecuencia en situaciones en las que el uso de la fuerza militar es difícil.

En la política nuclear de Corea del Norte, Estados Unidos también está utilizando estas sanciones económicas. A través de las dos pruebas nucleares realizadas por Corea del Norte, el Consejo de Seguridad de la ONU ha aprobado resoluciones que han impuesto estas sanciones. La administración Obama está llevando a cabo sanciones económicas en cooperación con la comunidad internacional basándose en la Resolución 1874. El impacto y la efectividad de las sanciones pueden considerarse no solo el impacto directo de las sanciones en la economía del país objeto, sino también, de manera más fundamental, el aspecto de inducir un cambio en el comportamiento diplomático y militar del país objeto (Seong Chae-gi 2009, 11). Por lo tanto, en tales casos, es necesario aclarar el propósito de las sanciones de Estados Unidos hacia Corea del Norte, es decir, cuál es el estado final que se pretende lograr en Corea del Norte. Estados Unidos puede establecer el objetivo de derrocar el régimen de Corea del Norte, agravando aún más las graves dificultades económicas existentes, a través de sanciones económicas, o puede imponer la renuncia a las armas nucleares mediante una fuerte presión económica, o puede obligar a Corea del Norte a negociar...