[EAI圆桌会议] 促进民主发展对外援助战略研讨会

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1. 问答环节

东亚研究院（EAI）于3月22日举办了促进民主发展对外援助战略研讨会。德国开发与可持续性机构的合作发展官员Julia Leininger和瑞典国际开发合作署（Swedish International Development Cooperation Agency）专家Helena Bjuremalm介绍了海外机构的国际合作及人道主义援助战略。现场出席的西江大学教授金东泽、崇实大学教授申正燮、韩国国际合作机构（KOICA）处长李东炫、共同民主党议员李庸善、正义党议员张惠英、中央大学教授张惠英、淑明女子大学教授赵贞仁、国民力量党议员崔亨斗、发展替代方案PIDA代表韩在光等专家，就援助受援国发展为援助国、并成为引领民主与和平的负责任大国的必要性达成共识，并就促进民主的有效对外援助方案进行了讨论。

2. 构建支持民主的有效叙事

德国开发与可持续性机构合作发展官员Julia Leininger强调，在威权主义浪潮下，需要努力促进和巩固民主。她指出，自2010年以来，通过民主援助推动了受援国的变化并为民主制度化做出了贡献，但对外援助存在将巨额资金给予威权政府而非公民社会的局限性，因此主张应适用“不损害民主”原则。此外，她还指出需要构建支持民主的有效叙事，并就此阐述了三个要素：1）民主的本质价值，2）民主与可持续发展之间的相关性，3）追求民主的跨国团结。

3. 提升民主援助实效的方案

瑞典国际开发合作署（Swdish Internaitonal Development Cooperation Agency: SIDA）民主部副主任Helena Bjuremalm围绕民主、人权和法治原则，介绍了SIDA的民主援助方式。她还建议在讨论民主援助对策时，吸纳在媒体发展、女性权利、青少年政治参与促进等领域拥有专业知识的众多合作伙伴。她还指出，认识到政党在女性政治参与中扮演着主要的“守门员”角色，因此应着力于改变政党结构和性别化制度，而非仅仅培养女性政治家个人能力。

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韩国在短时间内已从受援国发展为援助国，在制度上，尤其是在选举方面，可以说是名副其实的民主国家，但在性别平等、LGBTQ歧视等问题上，民主反而呈现出弱化的态势。因此，在对外援助这一宏大主题下，我们应成为一个好的榜样。韩国的官方发展援助（ODA）规模虽然在2019年后迅速增长，但除了帮助经济发展之外，促进民主的各项目标并未得到很好的结合。

能否在官僚层面进行有效沟通和说服？如何在内部官僚体系中构建叙事？如何加强国内的援助叙事？我也想请教一些建议。德国在关于民主援助和发展援助方面，为了说服国民，会强调本国的财富建立在出口之上，并且经济依赖于出口才能生存。韩国与德国一样，与其他国家有着重要的经济和贸易关系。众所周知，民主国家在国际贸易中是相对更可靠的伙伴。

发展成果也将受到国家间和平关系带来的积极影响，国家之间相互了解越多，维持和平关系的可能性就越高。德国存在一种希望回馈其他国家的团结精神。您询问了如何将民主援助纳入官方发展援助的叙事和方案。一个重要的一点是，韩国的官方发展援助是基于价值观的，并且要认识到韩国、德国、瑞典等国都倡导特定的价值观。

威权主义国家明确承认并倡导其价值观。欧盟出于不愿强加其价值观的考虑，长期以来一直不愿公开宣称欧盟倡导特定价值观。瑞典在透明度和信息公开方面进行了数十年的投资。它非常透明地向公众传达SIDA的当前活动以及从错误中吸取的教训。同时，努力通过各种渠道传播这些信息。

这可能包括Instagram或YouTube，也可能是新闻稿等常规沟通方式。看到全球仍有70%的人口生活在独裁统治之下，我深感前路漫漫。我们在70、80年代经历民主化斗争时，也得到了西方民主国家的大量援助，我记得各种援助和支持，包括教育培训、设施支持、项目支持等，对工人、农民、学生民主运动，特别是以宗教界为中心的民主化和人权运动的真诚进程起到了巨大的推动作用。

我认为这种方式可能也在持续地应用于第三世界国家。您将援助和保护，即所谓的民主援助，分为两个领域。能否请您进一步解释一下它们的区别？据我们理解，民主援助与民主保护的区别，并非源于其行为本身，而是取决于援助发生的时间。民主援助是在民主形成过程中提供的。当民主已维持并改善到一定水平时，我们则支持促进活动。

例如，这种援助可能包括对统计局等制度建设的支持。民主保护则是在威权主义加剧时采用的援助方式。此时的保护可能以保护人权活动家、司法独立性或学术独立性等方式进行。一个重要的点是，民主援助比民主保护更容易。因为有更多的行为者和制度可以支持，援助国可以进行议会支持或增进司法与议会间的问责等支持。

相反，在民主保护方面，由于威权主义加剧，援助国与伙伴政府直接挂钩，国家间的合作往往更加困难。关于民主，两位发言人提出了非常重要的观点。无论是民主的推广、支持还是保护，显然存在不同的层面。是否应该进行民主方面的ODA，还是通过民主保护来推动民主ODA会更有效？我认为这是所有提供援助的机构都面临的共同担忧。

我认为，在韩国，所谓的民主方面的ODA，与其说是促进价值观，不如说是侧重于制度改革。存在一系列情况，使得我们不得不更侧重于制度改革方面，而非作为价值观的民主。未来，将制度性民主与规范或价值观性民主的同时促进或并行深化，将是韩国ODA发展方向的重要考量。

纵观韩国的国际开发合作，似乎主要强调经济和社会层面。也就是说，对发展中国家发展的援助非常有限。我查看了2017年至2021年政府的预算和项目。五年间共有7192个项目，其中项目名称明确提及民主或人权的仅有30个，占0.4%。虽然在发展中国家的经济和社会发展方面投入了大量精力，但事实上在民主发展方面却相当不足。

韩国在支持发展中国家公民社会方面没有独立的计划。事实上，支持韩国公民社会的计划非常活跃。然而，从2012年至2015年曾有过直接支持发展中国家公民社会的计划，但该计划已取消，且未恢复。在支持发展中国家公民社会的过程中，是否存在优先支持某些公民社会的原则？或者是否会不加区分地支持那些被认为不积极的、暴力和压迫性的公民社会？

仅仅支持公民社会是不够的，还需要多层次的 접근方式和对制度的支持。没有能够对决策负责并将人民的需求转化为政治决策和结果的政府，公民社会也无法取得成果。因此，行为者和制度都非常重要。此外，您还指出民主援助并未明确纳入韩国的官方发展援助框架。对此，我们可以在韩国援助框架内已有的优先事项框架内进行一些尝试。

一位发言者提到经济发展是韩国官方发展援助的核心优先事项，但经济发展也依赖于公平的公共行政以及开放和透明等民主价值观。因此，我们可以在现有框架内进行尝试，并逐步扩大框架。韩国的开发援助已进入4万亿韩元时代，我认为范式的转变确实是必要的。事实上，在国会内部，与其他议题相比，关于扩大开发援助存在共识，国民的支持度也达到一定程度。

然而，大多数韩国国民在援助被定性为“为了我们的经济利益”时，会表示赞成，但如果涉及人权、减贫或性别平等，支持度就会大幅下降。从这个角度来看，国会的意愿非常重要。在进行民主援助时，我们是否能以更少但影响更大的方法论来开展？两位发言人是否有任何方法论被证明非常有效或产生了效果？

一个非常重要的点是，援助应具有灵活性，是长期的，并以支持合作伙伴自己制定的战略计划和年度报告形式进行，即所谓的“核心支持”。目前，许多援助国要求执行特定的项目，并以特定的方式报告，这占用了受援团体大量的时间和资源。因为在报告我们所做的事情上花费的时间，不如用在实际工作上，所以核心支持是一种非常重要的方法论。我曾实证研究过非洲国家在接受外国援助后，选举暴力是减缓还是加剧，统计分析结果令人惊讶地发现，选举暴力反而增加了。

独裁者可能利用ODA来实施选举暴力或舞弊。为什么在非洲，与其它地区相比，民主援助的效果不佳，反而外国援助被用来加强独裁者的统治？对于非洲地区为何会出现这种地区性差异，我很好奇。这可能是因为该选举本身就竞争激烈，因此选举援助激增并成为争夺焦点。

一种解决方案是关注每4-5年一次的整个选举周期，并与不同的行为者合作。由于具体情况差异很大，因此需要采取灵活的态度，此时与能够直接判断何种决定在特定情况下最有效的当地合作伙伴合作的核心支持将非常有用。对于非洲国家而言，普遍的冲突水平较高，民主水平较低，因此民主援助的起点与其他国家相比处于不利地位。

我们都从各自的历史经验中知道，民主化是一个永无止境的过程，其结果无法保证，并且可能是一个充满冲突的过程。因此，援助国必须认识到始终存在一定的风险。例如，我们希望最大限度地避免助长冲突，但也要认识到在这个过程中可能无法避免。